資源枯竭型城市加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)的思考

摘? 要：資源枯竭型城市在當(dāng)今外部形勢惡化、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、前有發(fā)達(dá)縣市發(fā)展遙遙領(lǐng)先、后有過去落后縣市在國家扶持下日益趕上的形勢下，要在夾縫中尋求突圍，需要通過加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、轉(zhuǎn)變觀念、依靠創(chuàng)新、調(diào)整結(jié)構(gòu)、加大資金投入、建立激勵(lì)機(jī)制、推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展、大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)等措施以促進(jìn)自身快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：資源枯竭型城市? ? 財(cái)源建設(shè)? ? 突圍

一、資源枯竭型城市財(cái)源建設(shè)面臨的不利環(huán)境

（一）受疫情沖擊、整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)衰退，外部環(huán)境持續(xù)惡化

突如其來的新冠肺炎疫情帶來重大危機(jī)，世界經(jīng)濟(jì)衰退，金融風(fēng)險(xiǎn)增大，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，美國等國家不斷去中國化和全球化，使全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈面臨斷裂風(fēng)險(xiǎn)。我國雖率先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，但隨著西方國家逐步復(fù)工復(fù)產(chǎn)，出口增速也會(huì)出現(xiàn)邊際放緩，未來會(huì)更加艱難。

（二）國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速趨緩，下行壓力加大，不確定性因素增多

疫情也對(duì)我國經(jīng)濟(jì)生活帶來很大影響，我國雖率先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，但下行壓力增大，2021年第三季度的GDP增速已回落。消費(fèi)難以啟動(dòng)，投資邊際效應(yīng)下降，受煤炭、原材料等價(jià)格飆升，限電限產(chǎn)等因素影響，企業(yè)利潤微薄，經(jīng)營困難，未來經(jīng)濟(jì)增長具有很大的不確定性。

（三）資源枯竭型城市多轉(zhuǎn)型困難、發(fā)展緩慢，財(cái)源建設(shè)異常艱難

1.資源枯竭，財(cái)源支柱坍塌，改革滯后，收支結(jié)構(gòu)不合理，致使收支矛盾激化。資源枯竭型城市過去主動(dòng)依賴資源，資源枯竭后，支柱財(cái)源坍塌。另外，資源枯竭型城市財(cái)政體制改革滯后，收支結(jié)構(gòu)不合理。我國實(shí)行分稅制后，縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。金融危機(jī)后，個(gè)人所得稅起征點(diǎn)和企業(yè)所得稅稅率下調(diào)、取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)施“營改增”、免征增值稅和營業(yè)稅門檻降低、減半征收企業(yè)所得稅擴(kuò)圍等措施，使主體稅種稅基縮減。應(yīng)對(duì)疫情又大規(guī)模減稅降費(fèi)。但支出不斷加碼，扶貧、三農(nóng)、教育、環(huán)保等“補(bǔ)短板”增多，一系列民生保障政策均需縣市配套，醫(yī)保、養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)提高，防范化解各類風(fēng)險(xiǎn)也要縣市財(cái)政兜底，致使縣市收支矛盾激化，捉襟見肘，大多淪為“吃飯財(cái)政”。資源枯竭型城市更加困難，不僅收入減少，還要治理沉陷區(qū)、恢復(fù)環(huán)境，安置礦山關(guān)閉的下崗職工，財(cái)政收支矛盾更加尖銳，更無力推進(jìn)財(cái)源建設(shè)。

2.資源枯竭，優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為劣勢，自我發(fā)展能力弱化，后續(xù)財(cái)源增長乏力。資源型城市也曾風(fēng)光過，資源豐富、財(cái)力充足、GDP排名靠前，一些干部群眾便忽視財(cái)源建設(shè)。待資源枯竭，又依賴國家，產(chǎn)生“等‘靠’要”的思想，缺乏財(cái)源培植研究，生財(cái)聚財(cái)動(dòng)力不足。而且，資源型城市多處山區(qū)或邊遠(yuǎn)地區(qū)，發(fā)展路徑單一、多是初級(jí)產(chǎn)品，產(chǎn)業(yè)鏈條短、市場化程度低、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型遲緩。資源枯竭后，礦山關(guān)閉、職工失業(yè)，城市自給率較低的資源枯竭型城市，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度弱，“造血”功能日趨弱化，財(cái)源建設(shè)也就日益艱難。

3.國家經(jīng)濟(jì)增速趨緩，轉(zhuǎn)移支付壓力加大。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，我國多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長由高速變?yōu)橹懈咚?，疫情期間，甚至變成低速乃至衰退。為應(yīng)對(duì)疫情，國家既要減稅降費(fèi)，又要加大對(duì)公共醫(yī)療、應(yīng)急管理等領(lǐng)域投資，難有更多財(cái)力加大對(duì)資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)移支付力度。

4.財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，稅收集中度過高， 基礎(chǔ)極為脆弱，財(cái)源建設(shè)后勁乏力。資源型城市的財(cái)源過去嚴(yán)重依賴資源型產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品多是初級(jí)產(chǎn)品，精深加工少，產(chǎn)業(yè)鏈條短，輻射能力弱，發(fā)展空間狹窄，還易受政策影響，一旦市場或政策波動(dòng)， 就易陷入困境。其次，資源型產(chǎn)業(yè)一次性稅源占比大，沒有可持續(xù)性。資源枯竭后，轉(zhuǎn)向發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，但土地資源的有限性和土地出讓金的一次性，也使財(cái)政收入不可持續(xù)，隨著房地產(chǎn)市場的變化，財(cái)政大多陷入深淵。再次，資源產(chǎn)品屬于初級(jí)產(chǎn)品，其價(jià)格上漲，下游產(chǎn)品會(huì)跟著漲，為穩(wěn)定物價(jià)，國家就要抑制其價(jià)格。最后，資源性產(chǎn)業(yè)屬于投入型產(chǎn)業(yè)，科技含量低、乘數(shù)效應(yīng)小，產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性、輻射性不強(qiáng)，難以產(chǎn)生綜合效應(yīng)和引領(lǐng)帶動(dòng)作用，后繼財(cái)源難以為續(xù)，后勁乏力。

5.資源型城市一業(yè)獨(dú)大，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型困難，歷史包袱沉重，替代產(chǎn)業(yè)難以跟上。資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型困難。首先，資源開采一次性投資大，設(shè)備、鉆井、洞道、房屋等資產(chǎn)利用鎖定性高，難以回收或轉(zhuǎn)作它用，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)剛性，轉(zhuǎn)型困難。其次，歷史包袱沉重。國企改革后，原有社會(huì)職能交給地方，但這些轉(zhuǎn)接過來的單位和人員吃慣了大鍋飯，效率低，歷史包袱較重。還有，改革開放后，因資源開采見效快，易致富，致使私營、個(gè)體小礦迅猛發(fā)展，其“掠奪式”開采使地面沉陷、房屋開裂、河塘干涸，治理“后遺癥”需巨大財(cái)力。資源枯竭后，礦山關(guān)閉，職工失業(yè)補(bǔ)償、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、就業(yè)再就業(yè)等，讓財(cái)政壓力巨大。再次，由于資源枯竭，財(cái)力緊張，難以增加投資，既使接續(xù)產(chǎn)業(yè)無法跟上，也使資源優(yōu)勢難以挖掘利用。如煤矸石、粉煤灰、冶煉渣等，本可轉(zhuǎn)化為資源，卻多廢棄不用，即使有企業(yè)開發(fā)也散而不強(qiáng)，技術(shù)層次不高，缺乏精深加工，難以形成替代產(chǎn)業(yè)。此外，培育支柱產(chǎn)業(yè)需長期持續(xù)投入，待資源枯竭再發(fā)展往往為時(shí)已晚。

6.資源型城市往往交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施落后，招商引資困難，財(cái)源建設(shè)條件較差。近年來，我國消費(fèi)難以啟動(dòng)，出口不利，投資就成了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的主要?jiǎng)恿?。但資源枯竭型城市多地處山區(qū)，交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施落后，為生產(chǎn)服務(wù)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)薄弱，城鎮(zhèn)發(fā)育不全，人口聚集少，企業(yè)招工特別是技術(shù)熟練工人難招，致使招商引資困難。當(dāng)前政府轉(zhuǎn)換角色，由重投資轉(zhuǎn)向重監(jiān)管與服務(wù);國有企業(yè)也把投資重點(diǎn)轉(zhuǎn)向關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重點(diǎn)行業(yè)，而資源性枯竭城市往往缺少這些行業(yè)，難以得到青睞;民營企業(yè)規(guī)模小，自有資金少，融資難融資貴，也無力增加投資;建立“兩型社會(huì)”對(duì)招商引資有嚴(yán)格的環(huán)境要求，很難引來外資，更難形成配套。而產(chǎn)業(yè)需要集聚，若上下游產(chǎn)業(yè)不完善，相關(guān)產(chǎn)業(yè)不配套，生產(chǎn)成本會(huì)很高，投資方就不感興趣。由于缺乏大項(xiàng)目大產(chǎn)業(yè)支撐，資源枯竭城市的財(cái)源建設(shè)往往難見成效。

7.資源枯竭，入不敷出，對(duì)創(chuàng)新的投入不足，難以提高財(cái)源建設(shè)的質(zhì)量與水平。創(chuàng)新是財(cái)源建設(shè)的主要推動(dòng)力，資源枯竭城市往往對(duì)創(chuàng)新投入不夠。首先，資源開采屬于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，以銷售原礦為主，企業(yè)缺乏創(chuàng)新的動(dòng)力與熱情。其次，風(fēng)光時(shí)不想投，資源枯竭想投又無力投。其產(chǎn)品多為初級(jí)產(chǎn)品，處于產(chǎn)業(yè)鏈前端和價(jià)值鏈低端，深精加工的產(chǎn)品少，高附加值、高科技含量的少，產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化、集群化不足。再次，資源開采見效快，而創(chuàng)新投入時(shí)間長、見效慢、風(fēng)險(xiǎn)大，導(dǎo)致資金大量投入資源開采，而重復(fù)投資易使開采失控，產(chǎn)品供大于求，價(jià)格下跌，導(dǎo)致稅源萎縮。隨著資源枯竭，創(chuàng)新投入少的弊端顯現(xiàn)，缺乏新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型緩慢，新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)很少，經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)源建設(shè)的質(zhì)量與水平難以提高。

8.資源枯竭，滋生亂罰款、亂收費(fèi)現(xiàn)象，使財(cái)源建設(shè)的環(huán)境受到影響。實(shí)行分稅制后，流轉(zhuǎn)稅的大部分集中于中央，地方財(cái)政多來自零散小稅，額度小、穩(wěn)定性差、征管難度大，致使縣鄉(xiāng)財(cái)力嚴(yán)重不足，捉襟見肘。加之資源枯竭，稅收減少，一些地方和部門便從自身利益出發(fā)，巧立名目亂收費(fèi)、亂罰款，既損害了政府形象和權(quán)威，又挫傷了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和投資的積極性，破壞了稅源涵養(yǎng)和財(cái)源建設(shè)的環(huán)境，讓外商望而生畏，根本不敢來投資，由此形成惡性循環(huán)，使財(cái)源建設(shè)更加困難。

二、資源枯竭型城市進(jìn)行財(cái)源建設(shè)的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

要充分發(fā)揮社會(huì)主義的制度與組織優(yōu)勢，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，成立由主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，各主要部門負(fù)責(zé)人參加的財(cái)源建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，制定規(guī)劃、明確重點(diǎn)、理清思路、積極部署，評(píng)估各項(xiàng)工作，定期召開會(huì)議，統(tǒng)籌解決財(cái)源建設(shè)中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。

（二）轉(zhuǎn)變觀念，不等不靠，增強(qiáng)危機(jī)感與憂患意識(shí)

應(yīng)充分認(rèn)識(shí)財(cái)源建設(shè)的緊迫感，克服“等‘靠’要”的依賴思想，積極自救，建立激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以擺脫資源依賴，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和困境重生。

（三）依靠創(chuàng)新，發(fā)展科技，培養(yǎng)人才，打造龍頭企業(yè)，充分發(fā)揮其引領(lǐng)作用

要加大投入，完善人才引進(jìn)、培養(yǎng)和使用機(jī)制，建立科技與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合、科技鏈與產(chǎn)業(yè)鏈相銜接、科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)相融合的新機(jī)制， 使科技從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外生變量變?yōu)閮?nèi)在動(dòng)力。培養(yǎng)一批特色優(yōu)勢突出、集聚效應(yīng)明顯、輻射帶動(dòng)力強(qiáng)、財(cái)政貢獻(xiàn)率高的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，打造一批實(shí)力強(qiáng)、業(yè)績優(yōu)、品牌響、納稅多、污染少的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，充分發(fā)揮其引領(lǐng)帶動(dòng)作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)從要素、投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型，為財(cái)源建設(shè)增添強(qiáng)大實(shí)力。

（四）改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，大力發(fā)展現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)

要引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，不斷提升資源開采與深加工的水平;要按照有利集聚、彰顯特色的要求，大力發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，既培養(yǎng)一批龍頭企業(yè)，擁有“拳頭產(chǎn)品”，爭做細(xì)分領(lǐng)域的“冠軍”，又大力發(fā)展專精特新中小企業(yè)，力求成為“配套專家”，推動(dòng)其向?qū)I(yè)化、精細(xì)化、特色化、新穎化方向發(fā)展。其次，要引進(jìn)現(xiàn)代技術(shù)對(duì)煤粉灰、礦渣、廢氣等廢棄物進(jìn)行加工利用，變廢為寶，充分利用資源稟賦打造特色經(jīng)濟(jì)，走可持續(xù)發(fā)展道路。再次，要加強(qiáng)園區(qū)建設(shè)，科學(xué)規(guī)劃，引導(dǎo)同類企業(yè)向相應(yīng)園區(qū)集聚，相互配套，形成項(xiàng)目集中、產(chǎn)業(yè)集群、企業(yè)集聚和資源集約新模式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)孵化和關(guān)聯(lián)發(fā)展、規(guī)模發(fā)展、層鏈發(fā)展、集群發(fā)展。

（五）加大資金投入力度，為推進(jìn)財(cái)源建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)

要加大對(duì)財(cái)源建設(shè)的投入，這就要積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)，拓展稅源，這是根本之策。其次，要加強(qiáng)征管，保證應(yīng)收盡收;并完善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，堅(jiān)決壓縮行政一般性支出，嚴(yán)禁興建樓堂館所和鋪張浪費(fèi)，減少零散、低效、盲目支出，擠出財(cái)力搞財(cái)源建設(shè)。再次，制定獎(jiǎng)補(bǔ)政策，通過招商引資，擴(kuò)大財(cái)源建設(shè)投資渠道;通過專項(xiàng)資金對(duì)有關(guān)重大項(xiàng)目加大扶持;對(duì)新開辦轉(zhuǎn)型企業(yè)和接續(xù)產(chǎn)業(yè)給予所得稅減免;設(shè)立專項(xiàng)貸款支持中小企業(yè)發(fā)展等，以發(fā)揮財(cái)政的“撬動(dòng)、放大”作用，激活社會(huì)資本發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)。最后，要積極向上反映困難，強(qiáng)化與上級(jí)對(duì)口部門的項(xiàng)目對(duì)接，積極篩選項(xiàng)目，做好可行性研究，以便于對(duì)接上級(jí)的規(guī)劃與項(xiàng)目安排。

（六）建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，強(qiáng)化激勵(lì)作用

要建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)各部門、單位、企業(yè)在財(cái)源建設(shè)的投入、表現(xiàn)進(jìn)行考核監(jiān)督，對(duì)給予的資金不用于轉(zhuǎn)型發(fā)展或效果不明顯的要淘汰出局;成效明顯的在經(jīng)費(fèi)安排上要給予傾斜;貢獻(xiàn)突出的單位與個(gè)人要給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)稅收貢獻(xiàn)較大的企業(yè)實(shí)行貸款貼息或其他投資性補(bǔ)助;充分利用產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，促進(jìn)龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)，促使其深耕細(xì)分市場，增強(qiáng)創(chuàng)新實(shí)力。

（七）深化行政改革，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化營商環(huán)境

要不斷優(yōu)化營商環(huán)境，加強(qiáng)專題調(diào)研和問題排查，發(fā)現(xiàn)問題列入清單，領(lǐng)導(dǎo)親自抓，直到解決為止。要深化“放管服”改革，減少審批事項(xiàng)，簡化辦事程序，創(chuàng)新服務(wù)方式，鼓勵(lì)萬眾創(chuàng)業(yè)。要打破壟斷，放寬市場準(zhǔn)入，營造統(tǒng)一開放、公平有序的競爭環(huán)境;全面落實(shí)國家減稅降費(fèi)政策，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。要轉(zhuǎn)變支持財(cái)源建設(shè)的方式，變直接投資為間接扶持，變資金扶持為機(jī)制引導(dǎo);通過稅收返還、稅費(fèi)減免、信貸貼息、以獎(jiǎng)代投等優(yōu)惠政策，并與金融、土地、價(jià)格等政策相配合，給予企業(yè)政策和資金扶持;對(duì)重點(diǎn)企業(yè)實(shí)行掛牌保護(hù)，建立領(lǐng)導(dǎo)定期聯(lián)系制度， 及時(shí)了解企業(yè)困難， 為其排憂解難。通過創(chuàng)造良好投資環(huán)境，吸引投資者前來投資興業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和財(cái)源建設(shè)。

（八）加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展

要加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，深化戶籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等改革，讓進(jìn)城務(wù)工人員與居民享受同等待遇;不斷完善供排水、能源、通信、“三廢”處置等基礎(chǔ)設(shè)施，完善國有土地收購、整理、儲(chǔ)備、拍賣等制度，實(shí)現(xiàn)土地收益最大化。要整合區(qū)域內(nèi)城市資源和資產(chǎn)，加強(qiáng)對(duì)城市空間廣告、道路橋梁冠名、大型公共設(shè)施等市場化經(jīng)營，拓展財(cái)政增收渠道;要借集體土地入市東風(fēng)，精心謀劃，使其成為城市建設(shè)新的突破口;要抓住鄉(xiāng)村振興機(jī)遇，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展以鎮(zhèn)、村為單位的特色經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（九）做大做強(qiáng)商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展新興經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)

農(nóng)產(chǎn)品不易保存，農(nóng)戶經(jīng)營小而散，獲取市場信息的能力弱，容易因價(jià)格波動(dòng)一哄而上、一哄而下，增產(chǎn)不增收。要改變這種狀況，既要為農(nóng)民提供信息引導(dǎo)，又要發(fā)展商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)，讓電商、快遞進(jìn)農(nóng)村，這既有利于農(nóng)民擴(kuò)大銷路，增加收入，也有利于擴(kuò)大消費(fèi)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。要引入社會(huì)資本，大力發(fā)展電商、網(wǎng)紅直播等新興經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、新型商業(yè)模式，培育優(yōu)質(zhì)稅源，形成拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)與稅收雙增長的新動(dòng)力。

參考文獻(xiàn)：

[1]姚瑋，李文杰.“夾心層”資源枯竭型城市如何推進(jìn)財(cái)源建設(shè)——以耒陽市為例[J].北方經(jīng)濟(jì)，2020，（10）.

（作者單位：耒陽市財(cái)政局）

責(zé)任編輯：康偉

3939500589250