中國與世界各國地攤政策對比及反思

摘 要：2020年受新冠肺炎疫情的影響全國經(jīng)濟嚴重下滑，失業(yè)率大幅上升。為了促進國民經(jīng)濟的發(fā)展，多地政府相繼放寬對地攤經(jīng)濟的限制。文章通過對比中國（以成都為例）與世界其他國家地攤經(jīng)濟政策的區(qū)別，來評判中國成都的地攤政策并提出改進建議。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國在地攤文化方面的塑造尚有欠缺，可通過加強地攤經(jīng)濟與文化的融合度、加強違法經(jīng)營的處罰力度等方面進行改進。

關(guān)鍵詞：地攤政策;中國成都;世界各國

中圖分類號：F724 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）02-0069-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.02.069

地攤經(jīng)濟，是指通過擺地攤獲得收入來源而形成的一種經(jīng)濟形式。它不僅可以增加就業(yè)、方便人們的生活，還可以為創(chuàng)業(yè)者提供創(chuàng)業(yè)的良機與經(jīng)驗，同時促進城市與鄉(xiāng)村的交流。據(jù)估計，全世界有 18 億人口從事各式各樣的非正規(guī)經(jīng)濟活動，產(chǎn)生了10萬億美元的經(jīng)濟產(chǎn)值。根據(jù)國際勞工組織（ILO）的報告，在發(fā)展中國家，攤販數(shù)量占非農(nóng)勞動力的比重最高達9%，最低為1%。在中國，根據(jù)已有研究的估計，城市攤販數(shù)量占城市就業(yè)總數(shù)的比重為 5.2%，占城市非正規(guī)就業(yè)總數(shù)的比重為15.9%。

曾經(jīng)，許多地方對地攤經(jīng)濟采取“一刀切”的做法，小販和城管的矛盾愈演愈烈。一些缺乏法律意識的小販甚至對城管的管控采取武力反抗。上海社科院社會調(diào)查中心主任楊雄曾說：“事實上，即使在世界最發(fā)達的、最現(xiàn)代化的城市，也沒有消滅城市街頭的攤販和流浪者。”倫敦、東京、巴黎、紐約等繁華的大都市都有許多夜市、跳蚤市場等小販聚集區(qū)，他們并未將地攤經(jīng)濟視為文化的糟粕，反而為其發(fā)展助力。

1 中國的地攤經(jīng)濟

中國地攤經(jīng)濟的歷史源遠流長，從唐朝的夜市和北宋張擇端的《清明上河圖》可見中國古代地攤經(jīng)濟之繁華。

1.1 中國近代地攤經(jīng)濟政策的變化

從民國時期開始，攤販便一直是城市管理的難題。整個計劃經(jīng)濟時期政府對地攤經(jīng)濟的政策經(jīng)歷了利用、限制、改造到最后取締。新中國成立以后，作為非單位群體的攤販被政府以各種組織的形式納入社會主義體系中。這個時期，政府對攤販（乃至其他任何群體）的態(tài)度主要取決于其階級和經(jīng)濟屬性?？紤]到攤販階級的復(fù)雜性，新中國成立初期并未立即采取取締行動，而采取分類治理的政策，為的是：①防止取締引起的社會動蕩;②對不良攤販形成打擊;③對反革命分子進行堅決鎮(zhèn)壓和清除;④對有條件轉(zhuǎn)業(yè)者引導(dǎo)其轉(zhuǎn)業(yè);⑤對生活無依無靠的無證攤販，準其登記經(jīng)營，不符合條件的逐步清理，“文化大革命”前期采取了組織改造的措施，大體如圖1所示。

1956年，全國近80%的攤販被組織化，使一向散漫無組織、難以管理的狀況得到改善。以合作化形式存在的攤販組織作為國家調(diào)控體系的基本單元得到了監(jiān)督，為進一步整合奠定了基礎(chǔ)。

到了“文化大革命”期間，政府對攤販采取全面取締的措施。在此期間政府視攤販為“資本主義的尾巴”，實行堅決取締和“掃地出門”的政策。至改革開放初期城市內(nèi)的個體攤販經(jīng)濟和非正規(guī)經(jīng)濟幾乎消失殆盡。

改革開放初期，國家對攤販采取鼓勵和寬容的政策，攤販被視為有活力的個體經(jīng)濟。隨著一系列有利于個體經(jīng)濟發(fā)展的制度和政策的實行，攤販很快在1980年代獲得了恢復(fù)性發(fā)展，并在城市的帶動下迅速擴張。

受“城市排除主義”（在全球化背景下的市場化過程中，地方為了改善投資環(huán)境，追求優(yōu)美的城市形象，導(dǎo)致邊緣群體受排斥的社會空間過程）的影響，政府視流動攤販為一種“錯位”存在并實行驅(qū)逐和取締，因為它破壞和阻礙了城市作為迎合全球資本、充當(dāng)資本積累空間的功能和目標。

疫情發(fā)生后，為了恢復(fù)經(jīng)濟，政府采取“柔化”政策鼓勵市民擺地攤。越來越多不同行業(yè)領(lǐng)域的民眾愿意來嘗試這種低門檻、低風(fēng)險、低成本的創(chuàng)業(yè)。由此地攤經(jīng)濟在中國又得以迅速發(fā)展。

1.2 后疫情時期成都的地攤政策

疫情發(fā)生后，成都政府為了支持復(fù)產(chǎn)復(fù)工最先放開對地攤經(jīng)濟的管控，允許擺攤設(shè)點占道經(jīng)營。2020年3月14日，成都印發(fā)《成都市城市管理五允許一堅持統(tǒng)籌疫情防控助力經(jīng)濟發(fā)展措施》，在確保安全、不占用消防通道等交通要道，不侵害他人利益、符合疫情防控要求做好清潔衛(wèi)生等工作的前提下，允許流動商販合理的占道經(jīng)營、允許臨街店鋪和大商場適當(dāng)?shù)恼嫉来黉N。截至同年的5月28日，成都市設(shè)置臨時占道攤點、攤區(qū)共計2230個，允許臨時越門經(jīng)營點位17147個，允許流動商販經(jīng)營點20130個，增加就業(yè)人數(shù)10萬以上，極大地促進了成都經(jīng)濟的發(fā)展。同時成都正在策劃更加完善的2.0版地攤經(jīng)濟政策，爭取做到環(huán)境、發(fā)展的有機統(tǒng)一。

政府在增設(shè)攤位的同時也減輕了處罰力度，以教育、勸導(dǎo)為主，對地攤經(jīng)濟區(qū)域?qū)嵭腥嵝詧?zhí)法。對于影響不大的違法行為只予以警告，而以往的違法經(jīng)營多被處以罰款或沒收貨物。相比于以往的處罰，現(xiàn)如今的警告簡直是微乎其微。這樣的柔性執(zhí)法也吸引了越來越多的人加入地攤行業(yè)。

2 世界各國的地攤經(jīng)濟

地攤經(jīng)濟不止對中國的經(jīng)濟發(fā)展十分重要，對世界上其他國家的經(jīng)濟也有顯著的影響。據(jù)國際勞工組織數(shù)據(jù)顯示，2000年肯尼亞攤販人數(shù)為41.6萬，占非農(nóng)勞動力比重8%;印度在2000年有388.2萬攤販，占非農(nóng)勞動力比重3%;2000年危地馬拉有26.0萬攤販，占非農(nóng)勞動力比重的9%。綜觀世界各國，許多國際化大都市仍存在許多攤販，如在紐約、倫敦、巴黎、羅馬的街頭都可以看見小攤販們的身影。

2.1 日本地攤

一直有一種說法：第二次世界大戰(zhàn)后日本的經(jīng)濟是靠地攤文化繁榮發(fā)展起來的。第二次世界大戰(zhàn)后日本出現(xiàn)了“黑市”，在日本則被稱為“闇市場”。當(dāng)時小販遍布東京的各大繁榮街巷，以找尋更多的消費者。到了19世紀末期“闇市場”才由室外轉(zhuǎn)向室內(nèi)并發(fā)展出繁華的商業(yè)街。

隨著時間的流逝，“闇市場”漸漸消失，但地攤文化仍然存在。取而代之的是 “フリーマーケット”，也就是中文里的“跳蚤市場”。

本文將日本的地攤大致分為三類（三類也可相交融合）。

第一類“跳蚤市場”：由特定組織舉行，主要出售廉價衣物、古玩、日用雜貨等，大多在公園、廣場等有大片空地的地方舉行。

第二類流動攤販：沒有固定的經(jīng)營位置，隨著人流量的變化而改變經(jīng)營地點的小販。他們大多推著自家的小車在人流量密集的街道、地鐵站、校門口擺攤，賣的多是些地方小吃。這種流動經(jīng)營可以很好地適應(yīng)市場位置的變動。

第三類商店占道設(shè)攤：主要指繁華地區(qū)的街道、小巷的一些小吃店在店門口搭起簡易餐桌以擴大店面規(guī)模、容納更多客戶，或是衣服飾品店的員工將新潮的商品擺在門口以吸引顧客。

為了方便管理，日本政府設(shè)置了兩部分的管理——立法管理和組織管理。

立法管理：攤販在不違反《道路交通法》《食品安全法》和《消防法》的前提下可自由擺攤。

組織管理：日本的“跳蚤市場”是由特定管理機構(gòu)管理的全國性地攤市場，譬如大阪關(guān)西的 “日本自由市場協(xié)會”，關(guān)東地區(qū)和東京首都圈的 “再生資源運動市民會”（類似于以物易物的二手交易市場，大家把自己不要的但對他人來說有用的東西拿出來交換或銷售）。每一次“跳蚤市場”的舉辦時間、地點，還有現(xiàn)場的管理、布展、宣傳等各項事宜都由這些協(xié)調(diào)管理機構(gòu)來負責(zé)。想要參加活動的攤主們必須先到事務(wù)局申請，申請通過后繳納幾千日元作為“攤位費”便可以到稅務(wù)局指定的攤位，在指定的時間內(nèi)進行商業(yè)活動。事后，場地的衛(wèi)生將經(jīng)歷兩輪打掃。第一輪由攤主清掃好自己攤位與周邊的衛(wèi)生。第二輪由事務(wù)局組織清掃員工全面清掃。

除了一些不定期舉辦的“跳蚤市場”，日本還有許多長期的攤販，相比于流動攤販，他們位置固定，時間也相對固定且基本上都是獨占場地，稱為屋臺。因為成本低、收益高，屋臺遍布全國各地的黃金地段，廣受攤販和消費者的喜愛。

2.2 韓國地攤

在韓國，地攤文化同樣聞名。韓國的地攤多為小吃，簡稱為吃攤。吃攤可分為兩類：第一類是二十四小時經(jīng)營的，主要銷售泡菜、糯米飴糖、糯浮蟻酒等傳統(tǒng)食品;第二類則是有固定營業(yè)時間的用帳篷搭建起來的臨時攤點，通常在晚上和凌晨營業(yè)，賣一些小炒、燒酒、宵夜，為工作晚歸的人提供便利。

在韓國，地攤被稱為“道路文化”，很多韓國攤主將小卡車改造成“包裝馬車”，出售各種小吃、雜貨、古玩等，也有許多攤主根據(jù)地方特色改造自己的攤位。在明洞等高人氣的商業(yè)區(qū)的地攤，產(chǎn)生了許多享譽國內(nèi)外的網(wǎng)紅食品，吸引著國內(nèi)外游客前來打卡。

為了規(guī)范地攤，韓國總體上實行區(qū)域管理制度，將市區(qū)劃分為三類區(qū)域。

第一類是“絕對禁止區(qū)域”，即主干道、人行道、單行線等人、車流量大、易造成擁堵和交通事故的地段。在這些地區(qū)任何時間、任何地點、任何人都不允許擺攤。

第二類是“相對禁止區(qū)域”，在此擺攤對交通影響相對較小，但可能會破壞城市形象。所以，在此地擺攤會受到嚴格的管理，擺攤的時間、地點、范圍都要受到限制。

第三類是“疏導(dǎo)區(qū)域”，主要是一些居民區(qū)周圍和城市中有一定人流量的空地，如廣場、公園等地。這些地方雖然允許擺攤甚至有些會劃分出許多攤位，但小販們必須在規(guī)定時間和規(guī)定地點營業(yè)。譬如在小區(qū)周圍的疏導(dǎo)區(qū)，不能在深夜和清晨擺攤，以免影響居民休息。

2.3 新加坡地攤

新加坡的“鄰里中心”源自新加坡政府 1965 年開始推行的組屋計劃，主要分布于政府組屋區(qū)域內(nèi)，是政府為了方便居民生活而建立的包含吃、喝、住、娛樂消遣的綜合性商業(yè)區(qū)。

1960—1975年租屋計劃得到快速發(fā)展，鄰里中心開始形成。每1000套左右的住戶擁有一個鄰里商店（鄰里商店坐落于這1000套住戶的地理中心），同時每7000套左右的住戶配有一個鄰里中心;政府還為每4萬～6萬套住戶設(shè)立一個新鎮(zhèn)中心。鄰里商店、鄰里中心、新鎮(zhèn)中心交相輝映，各種商店、商場為居民生活提供便利。

新加坡政府對鄰里中心實行多元共治的政策，逐步形成并完善了“以政府為主導(dǎo)，法定機構(gòu)組織、民眾廣泛參與” 的社區(qū)治理機制。許多專家認為，多元共治是未來社區(qū)治理的一種趨勢， 可以實現(xiàn)居民、社區(qū)和政府之間的平衡。

新加坡在支持鄰里中心發(fā)展的同時，也確立了嚴格的違法制度。新加坡的《破壞法》規(guī)定：對涂鴉及破壞公、私財產(chǎn)，在公共建筑物上張貼廣告、標語或噴漆等行為的，處以高額罰款以及3～8鞭的鞭刑?！豆箔h(huán)境衛(wèi)生法》規(guī)定：①警察可逮捕無證流動擺賣、在公共場所拋垃圾等違法行為的實施者，送交地方長官法庭，處以不超過1000美元的罰金，如若再犯或繼發(fā)犯罪處以不超過4000美元的罰金，或者不超過 3 個月的監(jiān)禁，情況嚴重者可以并罰。②警官可要求逮捕人提供身份證明，以確定其身份。③法庭可以對不根據(jù)通知出庭的人發(fā)出逮捕令。④無故不出庭接受處罰的，將判處 2000 美元的罰金，或者2個月的監(jiān)禁。⑤如若違法人員拒絕提供或提供有誤的姓名和地址的，警察可以逮捕并扣押違法人員或疑似違法的人員，直接查明姓名和住址。

2.4 美國地攤

美國的地攤經(jīng)濟實行有證經(jīng)營，流動商販需要獲得執(zhí)照，達到衛(wèi)生標準。攤主在申請登記時要出示身份證與報稅卡。美國流動攤販的準入門檻較高，對攤販們的要求也較嚴格。如：食品商販要戴口罩和手套，流動餐車距離馬路邊緣不能超過 2 英尺半且不得妨礙正常的交通等。為了規(guī)范小販的行為，美國有嚴格的監(jiān)管制度和處罰制度。除衛(wèi)生局的便衣巡視外，警察局也有一個部門監(jiān)管街頭攤販，處罰金額從50～1000美元不等。

在紐約，小販們需要得到衛(wèi)生局的售賣許可證才能售賣食品。衛(wèi)生局規(guī)定，材料必須由本人親自提交，不能郵寄也不能代領(lǐng)。小販們只有得到許可后才能申領(lǐng)餐車執(zhí)照。想要拿到餐車執(zhí)照申領(lǐng)人必須有社會保險號或者個人稅務(wù)號碼、 政府頒發(fā)的帶照片的ID、符合環(huán)境控制部門的各項規(guī)定、不能拖欠孩子的撫養(yǎng)費等。最后，申請者還必須通過特定的食品考試。

美國比較重視商販自治組織的作用。例如，小商販如果要上曼哈頓的街頭擺攤，要先向街頭集市組織填表申請，并且交攤位費。組織審核資料通過后會進行攤位規(guī)劃并發(fā)放批準信，小販收到信后需親自持信去消費局領(lǐng)取攤位許可證，之后便可在信上規(guī)定的攤位出售商品。

3 結(jié)論

本文通過中國（成都）和世界其他國家地攤政策的對比，發(fā)現(xiàn)成都的地攤經(jīng)濟在文化和處罰方面還有所欠缺，針對此，提出以下五點建議。

第一，實行登記制，持證擺攤，像駕照一樣實行計分制。這樣有利于對攤販的管理，方便事后追責(zé)。小販們可以持證進行攤位預(yù)約。建議預(yù)約時間可以靈活一些，比如按月按天預(yù)約甚至可以按時預(yù)約，以滿足攤販對市場變動的調(diào)整需求。同時建議實行證件計分制，扣除違法攤販的分數(shù)，當(dāng)分數(shù)為零時收回證件。要想重新獲得證件必須接受教育，通過考試后才可重新獲得證件。對于表現(xiàn)良好的攤販可以給其加分，分數(shù)高者可以獎勵免減或免除一段時間的租金和稅收。

第二，注重食品衛(wèi)生監(jiān)管，對食品攤販進行培訓(xùn)，并另外頒發(fā)證書。對食品攤販進行免費培訓(xùn)，考試通過者頒發(fā)證書（允許補考）。另外要求食品小販必須戴手套和口罩，禁止在公路邊或環(huán)境差、灰塵多的地方擺攤以保證食品的干凈、衛(wèi)生。

第三，注重地攤文化的發(fā)展。借鑒國外經(jīng)驗，將地攤與當(dāng)?shù)匚幕疃热诤希ㄈ缛毡镜奶槭袌?、韓國的 “道路文化”等）。成都地攤文化的發(fā)展可以結(jié)合已有的巴蜀文化，并定期舉辦一些活動，使地攤成為一種文化、一種習(xí)慣、一種節(jié)日。同時注重“夜間經(jīng)濟”的發(fā)展（如曼谷的夜市、倫敦的“通宵地鐵”、東京的“深夜食堂”、阿姆斯特丹的“夜間市長”等）。將地攤與文化相結(jié)合不僅可以促進地攤的發(fā)展，還可以促進旅游業(yè)的發(fā)展。

第四，簡化辦證程序，提高處罰力度。復(fù)雜的辦證程序會使許多人退卻，選擇無證經(jīng)營。所以，需要簡化辦證程序降低租金稅收，鼓勵更多人參與其中。世界上許多國家對攤販們的違法行為都予以嚴厲的處罰（如新加坡、美國、英國等），只有提高處罰力度才會讓小販們意識到自己不可以違法。讓小販們嘗到遵法的“甜頭”（結(jié)合第一點），意識到違法的“苦頭”，他們才會做遵紀守法的好公民。所以成都政府應(yīng)加強對違法行為的處罰。

第五，建立攤販委員會/組織/協(xié)會，增強管理的民眾參與度。建議建立專門屬于攤販的委員會、組織或協(xié)會，規(guī)定某條街道、某片區(qū)域的小販們屬于某個固定的委員會/組織/協(xié)會。小販們可以向這些委員會/組織/協(xié)會提建議、投訴或舉報，使民眾參與到攤販的管理中來。

以上幾點便是筆者對比了中（成都）外地攤政策差異所得到的一些啟發(fā)和建議。

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[作者簡介]蔣妤希，女，漢族，浙江衢州人，本科，研究方向：非正規(guī)經(jīng)濟管理。

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