我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)展探索

郭錦濤 薛忠華 林嘉誠 金典

摘 要：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有助于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場、增加農(nóng)民收入、推動鄉(xiāng)村振興。文章在已有的大量研究基礎(chǔ)上，通過對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的必要性及意義、存在的問題和對策建議等方面進(jìn)行文獻(xiàn)梳理，以期為進(jìn)一步的理論研究和政策實踐提供便利。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地;土地市場;增值收益分配

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）02-0040-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.02.040

隨著我國城市化進(jìn)程的迅速推進(jìn)，對建設(shè)用地的需求也日益增加，但在城鄉(xiāng)二元土地制度下，農(nóng)村土地市場的巨大潛能受到限制。2015年，全國人大常委會對“三塊地”改革試點工作做出了正式授權(quán)，其中集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的政策措施在各試點地區(qū)推進(jìn)最為深入，其改革的實際成效也最為明顯。2020年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》正式實行生效，這為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市奠定了根本的法律基礎(chǔ)。在此背景下有必要對學(xué)術(shù)界關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的研究成果進(jìn)行分析，以期為后期改革的持續(xù)推進(jìn)以及相關(guān)研究提供參考。

1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的必要性及意義

呂萍等（2018）認(rèn)為城鄉(xiāng)分割的二元土地制度是限制土地要素在城鄉(xiāng)之間有序流動的主要原因， 并已經(jīng)成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵障礙，因此有必要推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。魏來，黃祥祥（2020）指出，為了健全統(tǒng)一的土地市場，就需要保證農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地在共同發(fā)展權(quán)方面擁有平等競爭的地位，而集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可以有效打破政府在一級土地交易市場的壟斷狀況。劉探宙，楊德才（2018）以瀘縣為例，指出集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市不僅可以幫助農(nóng)民獲得更多的收益，而且能為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的新型發(fā)展帶來更多的選擇與機(jī)遇。王瑞民，劉守英（2018）認(rèn)為，對于農(nóng)村地區(qū)缺乏有效抵押品的小微企業(yè)而言，他們不僅可以在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后獲得土地的穩(wěn)定使用權(quán)，而且可以利用集體土地的使用權(quán)進(jìn)行抵押貸款，以此來緩解融資難的問題。

2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在的問題

2.1 入市中的法律制度問題

鄭風(fēng)田，焦萬慧（2015）認(rèn)為法律沒有明確規(guī)定擁有集體土地所有權(quán)的農(nóng)民集體的具體構(gòu)成要素和運(yùn)行原則，也沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的權(quán)限與地位。Li Huang（2018）認(rèn)為過去我國法律規(guī)范嚴(yán)格限制集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，許多地方通過“良性違憲”來突破現(xiàn)行法律的限制，后期雖然國家通過“授權(quán)立法”模式進(jìn)行改革，但法律規(guī)范嚴(yán)重滯后于社會現(xiàn)實的發(fā)展。盡管《土地管理法》的修訂為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市解決了基本的法律制度障礙，然而其中仍然存在不完善的地方。陸劍，陳振濤（2019）認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地依舊缺少法律地位與法律規(guī)則，這主要表現(xiàn)在其使用權(quán)的設(shè)立規(guī)則缺位、確權(quán)制度缺位與權(quán)能受限制。

2.2 入市土地范圍與市場受限制問題

劉亞輝（2018）指出存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地呈現(xiàn)地塊零碎與用途混合的態(tài)勢，雖然對這一情況已有現(xiàn)行的整治措施，但在實際操作過程中，由于地塊與政策的特殊性，依然難以較好地執(zhí)行入市操作。劉守英（2013）指明我國當(dāng)今土地市場實際上是由地方政府主導(dǎo)的市場，導(dǎo)致供求被嚴(yán)重扭曲。陳明（2018）認(rèn)為改革中的土地要素市場仍然未能完全開放，各個試點地區(qū)推進(jìn)入市的行為本質(zhì)上是在政府的直接干預(yù)下進(jìn)行的，沒能充分體現(xiàn)出各類市場主體的意志，并且在入市價格等方面市場化程度較低。舒幫榮等（2018）將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)分為政府主導(dǎo)和市場主導(dǎo)兩類，認(rèn)為雖然現(xiàn)在未完全由市場進(jìn)行配置，但會逐漸形成“隱性市場→政府主導(dǎo)→規(guī)范市場”的演化路徑，將來會建立規(guī)范化體系下市場主導(dǎo)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市機(jī)制。

2.3 增值收益分配問題

王小映（2014）重點關(guān)注政府能否參與收益分配的問題，其認(rèn)為政府允許規(guī)劃變更用途與加強(qiáng)土地開發(fā)強(qiáng)度的行為引起的集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值是個別性的并且差異較大，基于公平角度應(yīng)該歸公。陳紅霞，趙振宇（2019）認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行的土地收益分配缺乏合理性和制度保障，很容易導(dǎo)致分配不公。黃慶杰，王新（2007）認(rèn)為在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)與收益分配中，農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)往往受到侵犯，因此也很難保障農(nóng)民的權(quán)益。在新修訂的《土地管理法》中并未涉及此內(nèi)容。岳曉武（2019）認(rèn)為這是恰當(dāng)?shù)?，根?jù)收益分配“初次分配基于產(chǎn)權(quán)、再次分配基于稅收”的原則，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市產(chǎn)生的土地收益應(yīng)該屬于集體建設(shè)用地的所有權(quán)人，政府可以通過稅收等方式進(jìn)行收入再分配。

3 完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的對策建議

3.1 建立完善的集體建設(shè)用地市場體系

陸劍（2019）將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中必要的市場體系簡要概括為集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓規(guī)則體系、土地利用規(guī)劃制度體系、土地價格管制與土地收益分配體系三方面。管必英，王雙金（2020）主要針對市場體系構(gòu)建提出了自己的建議：首先，健全入市相關(guān)制度。對入市主體身份與建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格界定，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系。其次，建立國有與集體建設(shè)用地同等運(yùn)行機(jī)制。主要涉及產(chǎn)權(quán)管理一體化、用途管制一體化與資產(chǎn)管理一體化，給予農(nóng)民權(quán)益更好的保障。此外，統(tǒng)籌入市相關(guān)配套規(guī)則，表現(xiàn)在合規(guī)合制規(guī)則、依法登記規(guī)則與自治管理規(guī)則上，為入市以及市場交易整體過程提供有力保障。

3.2 構(gòu)建利益均衡分配機(jī)制

陳紅霞，趙振宇（2019）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下四個方面建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益的利益均衡分配機(jī)制：一是收益共享機(jī)制。增值收益應(yīng)當(dāng)是由地方政府、集體組織與農(nóng)民個人共享的。政府可以提取調(diào)節(jié)金進(jìn)行農(nóng)村反哺，集體組織則可以用來擴(kuò)大生產(chǎn)或經(jīng)營建設(shè)，農(nóng)民則積極維護(hù)自身利益。二是差異化的分配機(jī)制。對于農(nóng)村內(nèi)部收益而言，根據(jù)權(quán)利主體的各自權(quán)屬進(jìn)行差別化分配。三是股權(quán)化分配機(jī)制。即確立股權(quán)制，將利益確權(quán)分配到各個農(nóng)戶手上，享受土地分紅。四是長效分配機(jī)制。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該更多考慮將收益優(yōu)先用于基本社會保障的建設(shè)，努力提高農(nóng)民集體的生活水平和生活質(zhì)量。

3.3 統(tǒng)籌“三塊地”改革

嚴(yán)金明等（2018）提出明晰“三塊地”范疇，政府要更精準(zhǔn)確權(quán)、更完善賦權(quán)，賦予農(nóng)民自由選擇土地微觀功能的權(quán)利，讓農(nóng)民可以根據(jù)自身需求選擇相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)交易市場。陳耀東（2019）建議進(jìn)一步明確土地征收和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市之間的關(guān)系，對于同時符合土地征收與入市流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的有關(guān)規(guī)定。陳明（2018）認(rèn)為“三塊地”改革中最重要的便是突出農(nóng)戶個人收益水平增加，保障集體收入合理利用。劉探宙，楊德才（2018）提出應(yīng)發(fā)揮“三塊地”改革的綜合統(tǒng)籌的疊加效應(yīng)。

4 研究述評

綜上所述，學(xué)者們從制度建設(shè)、收益分配等方面指出現(xiàn)在的困境，并提出了相應(yīng)的對策建議。農(nóng)民作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的重要參與者和集體土地所有權(quán)的實際主體，盡管學(xué)界研究都明確要保障農(nóng)民權(quán)益，但從其實現(xiàn)路徑、影響因素及其作用機(jī)制方面進(jìn)行深入、系統(tǒng)的研究目前總體上還很少看到。同時由于改革時間有限，有效數(shù)據(jù)量較少，已有研究多針對特定地區(qū)進(jìn)行案例研究，有深度但缺乏廣度，難以揭示一般性的改革經(jīng)驗。因此，如何系統(tǒng)地揭示集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中農(nóng)民權(quán)益實現(xiàn)的主要路徑及其中的關(guān)鍵影響因素，并進(jìn)行有效的多案例比較和分析，形成可復(fù)制可推廣的政策建議，值得進(jìn)一步的探討。

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