城市更新問題與矛盾的破解

李光全

今天的城市更新不光是老舊小區(qū)的拆建更新、傳統歷史街區(qū)的文化復興更新、低效土地深度開發(fā)問題，更應該包括現代城市區(qū)域因產業(yè)選擇不合適帶來的片區(qū)更新問題。

城市更新對城市功能的改善和新產業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，是機遇也是挑戰(zhàn)。城市更新是城市功能的重新定位和城市動能的重新發(fā)現，是推廣以節(jié)約利用空間和能源、復興衰敗城市地域、提高社會混合特性為特點的新型城市發(fā)展模式。城市更新必須力求更新后的城市要優(yōu)于原先的城市功能，既實現城市新產業(yè)新業(yè)態(tài)植入后城市功能、城市經濟的顯著提升，也實現原有城市文化的保育、活化和原有用地低效的改善等。城市更新要實現這樣的目標，必須有效破解城市更新中的問題和矛盾。

大更新和小更新的選擇

過往舊城更新中，大拆大建、拆舊建新的模式常常較為流行。但城市大規(guī)模的拆建可能會對城市風貌、城市設計、城市文化等帶來新的破壞，不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。

城市更新必要結合城市實際、結合城市更新地塊的實際，看如何從大更新和小更新、微更新之間尋找到平衡。對于這一矛盾和問題，要加大城市規(guī)劃、設計的研究，注重城市更新規(guī)劃和具體更新中“留白”的使用，對問題的調查、摸排、分析和思考要加大系統性思維和方法的使用，注重大更新與小更新、微更新之間的科學組合、微更新與微更新之間的統籌協調。同時要提前預防城市更新可能存在超出預期規(guī)劃的問題，面對更新中可能存在的人口容量大、居住密度大、更新強度大等困境，不能將更新停留在低標準的改造，必須在更新中考慮區(qū)域的交通壓力、停車壓力和基礎設施的承載力問題，謀劃好人口密度的有效疏散和居住生活環(huán)境質量的顯著改善，切實避免已更新區(qū)域后面臨二次更新、二次改造等問題。建議搭建城市更新的公眾參與平臺，協調解決工作中的重大問題，拓展公眾參與城市更新決策的渠道，形成黨委負責、政府主導、公眾參與、民主協商的城市更新治理機制，完善利益共享機制，注重聽取公眾訴求，在更新區(qū)域中實現教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領域的全覆蓋，推進城市更新公共服務均等化。此外，應該立足現代意義上審視、謀劃更新話題，今天的城市更新不光是老舊小區(qū)的拆建更新、傳統歷史街區(qū)的文化復興更新、低效土地深度開發(fā)問題，更應該包括現代城市區(qū)域因產業(yè)選擇不合適帶來的片區(qū)更新問題。尤其后者的更新可能在短期內因資金問題更新后續(xù)經濟效益受到一定影響，如將這一類區(qū)域的更新與傳統意義的更新結合起來，便能更好地形成更新的互動互促效應。

政府和市場誰是城市更新主體

城市更新需要大量資金的持續(xù)投入。城市更新主體的選擇，其背后涉及的是采取什么樣方式獲取、使用資金的選擇問題。過往舊城改造中，拆除原有建筑建住宅建商業(yè)的，多數容易在短期實現資金的平衡并獲得較為豐厚的投資回報，企業(yè)為主體的特點比較突出和明顯。當然，在以外部企業(yè)主體進行更新改造的過程中，政府也會從更新區(qū)域板塊價值改善的角度，進一步提出商業(yè)設施配套、公共設施配套等要求，體現出來更新主體企業(yè)為主、政府參與的特征。

發(fā)達國家在城市有機更新中，通常運用市場化機制，采用公私合營模式，實施多主體合作開發(fā)。政府設置一些激勵機制，比如，政府的產業(yè)基金進行引領，培育期經營過程中給予稅收減免、容積率獎勵等政策來減輕城市有機更新的難度。借鑒發(fā)達國家的城市更新經驗，按照責權利對等原則，城市更新區(qū)域的配套公共設施由政府負責，可以以經營性與準經營性進行運營的由競爭性企業(yè)負責;針對產權清晰、歸屬明確的城市項目更新，建議以原有業(yè)主按照城市更新規(guī)劃、更新規(guī)范自行籌資更新，而政府可以適當給予補貼補助。同時鼓勵發(fā)行債券、成立基金等形式推進社會化融資，引進實力雄厚、知名度高，在老舊城區(qū)改造、城市更新、產業(yè)導入等方面具有豐富經驗的企業(yè)，減輕政府財政壓力，同時促進社會資金的良性流動，提升城市更新運營效率。

經濟發(fā)展與社會效益如何兼顧

城市更新不僅是對建筑物等硬件設施進行改造，也是對各種生態(tài)環(huán)境、文化環(huán)境、產業(yè)結構、功能業(yè)態(tài)、社會心理等軟環(huán)境進行延續(xù)與更新，是一項涉及到多方面、多領域的復合型城市話題。如何處理好部分與整體、近期與遠期、經濟與社會之間的利益平衡，事關城市更新的成敗和城市更新的可持續(xù)性。

城市更新不是簡單的經濟收益和社會收益的選擇問題。城市更新不能只考慮經濟利益或最大化追求經濟利益，需要考慮對歷史文化的保護和活化、需要對城市原有空間結構和社區(qū)網絡進行保護和傳承，從而實現城市更新與經濟、社會文化發(fā)展的有效兼顧、協同發(fā)展。所以，當城市更新區(qū)域面臨人口擁擠、產業(yè)落后、交通擁堵、公共設施不足等問題時，需要在城市更新總體規(guī)劃設計時，立足經濟效益和社會效益的兼顧合理優(yōu)化設計城市空間結構、調整產業(yè)業(yè)態(tài)、優(yōu)化產業(yè)布局、疏散人口壓力，最終實現產業(yè)復興、人口復興和文化復興的最優(yōu)目標。此外，城市待更新區(qū)域多數生活、就業(yè)、醫(yī)療、教育設施老化、未達到相關標準，所以城市更新必須將居民居住條件和人居環(huán)境改善納入考慮范疇，將居民的改造意愿、社會網絡、群體社會資本等內容納入更新中統籌考慮，實現可持續(xù)的、有機的城市更新。

改造改建的要素注入

實行城市更新行動，不是對城市老舊建筑的簡單翻新、原有老城板塊生活場景的簡單情景復原，而是要考慮專業(yè)思維提升城市更新品質內涵和要素導入實現城市產業(yè)空間更新等問題。城市更新不能光講復原、講情懷，今天城市更新之后區(qū)域可能面臨的消費者除了城市原住民外還有更多可能吸引的群體。講好城市故事，是要深挖故事內涵、發(fā)掘故事的獨特性、創(chuàng)新故事的傳播性，避免陷入簡單復制網紅墻但效果卻網紅不經濟的尷尬困境。

對城市歷史、文化的發(fā)掘一定要遵照歷史的方法，不能用營銷的方法、以偏蓋面、以局部替代整體的方法對待歷史、文化的發(fā)掘。特別需要強調的是，文化城區(qū)、歷史項目的更新后，其深度旅游或消費的對象對知識和體驗融合性更高。比如青島里院的更新改造，如何分類、組團差異化地進行總體統籌和考慮十分關鍵。青島里院更新中，其傳統意義上居住的功能必然會被淡化，需要深度思考的是如何將現代意義上的科教、創(chuàng)新、文旅等業(yè)態(tài)注入后，它又不僅僅是這樣的業(yè)態(tài)，應該呈現出與其他區(qū)域這樣業(yè)態(tài)布局完全不同的體驗感，只有這樣功能才真正意義上實現迭代更新、空間再造。當然，不同更新區(qū)域原有的歷史文化、地質地貌可能會存在差異性，經濟社會收益的統籌兼顧就意味著立足具體情況與先進城市理念的結合，尤其是關注城市獨有文化景觀、城市特色文化內涵、城市主要文化要素的保護和傳承，形成科學、彈性、開放的城市空間保護體系，為現實更新和未來發(fā)展保留一定的彈性空間。

（作者系青島市委黨校經濟學教研部副主任、中國城市經濟學會生態(tài)宜居委員會秘書長）

1121501705330