粵港澳大灣區(qū)高水平人才高地制度體系建構(gòu)研究

趙明仁，柏思琪，王曉芳

(1.深圳大學(xué) 灣區(qū)教育研究院，廣東 深圳 518060；2. 深圳大學(xué) 教育學(xué)部，廣東 深圳 518010；3. 深圳大學(xué) 高等教育研究所，廣東 深圳 518060)

在世界范圍內(nèi)，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在孕育發(fā)展，為我國經(jīng)濟發(fā)展提供了難得的機遇和重大挑戰(zhàn)。[1]黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。中國要跨越中等收入陷阱，必須實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展?？萍紕?chuàng)新對于中國而言已經(jīng)不是發(fā)展問題，而是生存問題。[2]《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出：堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，深入實施人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，完善國家創(chuàng)新體系，加快建設(shè)科技強國；支持北京、上海、粵港澳大灣區(qū)形成國際科技創(chuàng)新中心，建設(shè)北京懷柔、上海張江、大灣區(qū)、安徽合肥綜合性國家科學(xué)中心。(1)參見《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》第二篇《堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展 全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢》，新華社，3月12日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.hem?pc。2021年9月召開的中央人才工作會議強調(diào)，綜合國力競爭說到底是人才競爭，要加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地。在北京、上海、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)高水平人才高地，開展人才發(fā)展體制機制綜合改革試點。至此，在新時代建設(shè)科技強國的戰(zhàn)略布局中，遵循著通過高水平人才高地支撐綜合性國家科學(xué)中心建設(shè)，通過綜合性國家科學(xué)中心支撐國際科學(xué)創(chuàng)新中心建設(shè)的戰(zhàn)略邏輯。當前關(guān)于高水平人才高地這個新的政策話語的相關(guān)研究較少，主要是宏觀層面對新時代人才工作新戰(zhàn)略的解讀[3]，對粵港澳人才高地建設(shè)的形勢和對策研究等(2)參見邱紅艷《粵港澳大灣區(qū)建設(shè)人才高地的形勢和對策》，《人才資源開發(fā)》，2021年第20期；李世蘭《廣州打造粵港澳大灣區(qū)人才高地的思考》，《探求》，2021年第6期。，非常缺乏對高水平人才高地建設(shè)制度的研究。那么，如何理解高水平人才高地這個新的政策話語？粵港澳大灣區(qū)高水平人才隊伍、人才制度現(xiàn)狀如何？如何構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)高水平人才高地的制度體系？回答這些問題有助于破解高水平人才高地建設(shè)的難點堵點，為粵港澳大灣區(qū)國際科學(xué)創(chuàng)新中心建設(shè)提供有力的人才保障。

一、高水平人才高地概念界定

對高水平人才高地這個新的政策話語的概念進行界定與解讀，是對其展開深入分析的基礎(chǔ)。人才是指在各種社會實踐活動中，具有一定的專門知識、較高的技術(shù)和能力，能夠以自己的創(chuàng)造性勞動對認識、改造自然和社會，對人類進步做出某種較大貢獻的人。[4]可見，人才需要具備三個條件：具有專門的知識和技能、從事創(chuàng)造性勞動和做出較大貢獻。高水平人才指受過高等教育的專門人才。對其內(nèi)涵沒有理論上的分析方法，結(jié)合對國內(nèi)重點城市人才政策的分析，我們把高水平人才分為杰出人才、高層次人才和一般高水平人才三類：杰出人才指國家級人才稱號、重大獎勵獲得者和戰(zhàn)略科學(xué)家等，其專業(yè)水平在國內(nèi)居于前列或在國際上有一定的影響力；高層次人才指具有博士學(xué)位，正高級職稱人才，具有廣博的專業(yè)知識和精湛的專業(yè)能力；一般高水平人才指其他接受過高等教育或具有卓越技能的人才?；谝陨侠斫?，高水平人才高地指特定區(qū)域內(nèi)通過系統(tǒng)規(guī)劃與自主匯聚而形成的以從業(yè)人口中較高比例的一般高水平人才為基礎(chǔ)，各行業(yè)中大批高層次人才為骨干，以重點領(lǐng)域中杰出人才為引領(lǐng)，并以既符合國情又與國際人才慣例充分接軌的人才政策體系為保障，以從事創(chuàng)造性勞動為主的人才聚集載體和人才群體。

高水平人才高地具有以下特征。一是聚集性。在某個特定區(qū)域聚集了大批著名高校、科研機構(gòu)和高新企業(yè)以及所承載的高水平人才，這種聚集性以及明顯的地理意義上的區(qū)域是形成高地的基本前提。二是創(chuàng)新性。高水平人才從事的是知識密集型的腦力勞動，不管是從事基礎(chǔ)研究還是應(yīng)用研究都以跟蹤國際研究和生產(chǎn)前沿，進行突破性的創(chuàng)新性研發(fā)和生產(chǎn)為己任。這既表現(xiàn)在高水平人才個體層面上的前沿性，也表現(xiàn)在高地集群層面上的前沿性，特別是瞄準面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟主戰(zhàn)場、面向國家重大需求、面向人民生命健康的國家需求進行科研攻關(guān)。三是國際化。中國整體上還處于工業(yè)化的中后期[1]，在強調(diào)科技自立自強的今天，仍然需要向世界上最尖端的科技學(xué)習與交流，實現(xiàn)從“跟跑”到“并跑”再到“領(lǐng)跑”的過程。四是文化性。高水平人才高地具有一些共享的價值觀、行為方式和思維方式，如具有創(chuàng)新性、通約性和進步性特征的技術(shù)文化。[5]五是政策性。高水平人才高地為人才在工作上盡可能地提供自主權(quán)，尊重人才的自由流動。此外，人才高地還具有國家意志，為國家重大戰(zhàn)略需求服務(wù)，在大平臺建設(shè)、大課題設(shè)計上需要自上而下的引導(dǎo)和支持。所以，為了保障人才工作，需要制定系統(tǒng)的既符合國情又與國際通行慣例充分接軌的人才吸引、培養(yǎng)、激勵和管理制度。對于粵港澳大灣區(qū)而言，因為面臨著“一國兩制”的制度性差異和壁壘，尤其需要通過政策的創(chuàng)新為高水平人才要素的流動、共享提供保障。

二、粵港澳大灣區(qū)高水平人才狀況

粵港澳大灣區(qū)作為中國經(jīng)濟最發(fā)達和開放程度最高的區(qū)域，高水平人才現(xiàn)狀具有以下特征。

(一)人才基礎(chǔ)良好，城市間差距較大

2019年全國研發(fā)人員全時當量為480.08萬人年，廣東省為80.32萬人年，占全國的16.7%。[6](P.13)這說明廣東省的研發(fā)人員在全國占比較大、存量較高。在不包括港澳的前提下，深圳、廣州的創(chuàng)新人才指數(shù)分別在第3和第4位。[7]香港的人才競爭力在全球主要城市中排名第20，在中國城市中排名第1，深圳在全球排名第82，珠海第96，廣州第98，粵港澳大灣區(qū)的人才競爭力在我國名列前茅。[8]高校作為人才重要載體，在2022年QS世界大學(xué)排名中，香港大學(xué)、香港科技大學(xué)和香港中文大學(xué)都處于前40名，香港城市大學(xué)和香港理工大學(xué)處于前100名。粵港澳大灣區(qū)也擁有中山大學(xué)、華南理工大學(xué)、南方科技大學(xué)等8所“雙一流”建設(shè)高校，以及深圳大學(xué)等發(fā)展勢頭強勁的創(chuàng)新型大學(xué)?！叭蛉瞬鸥偁幜χ笖?shù)(2021)”從人才啟用、人才吸引、人才成長、人才保留、全球知識技能五個關(guān)鍵指標測量人才競爭力。五個指標的前十城市中，香港在人才啟用上排名第6，在人才吸引上排名第9，北京和南京在人才成長上排名第2和第5。[8]這說明在國際視野中香港的人才競爭力比較強，但在各維度上并不全面。大灣區(qū)的廣東九市人口在過去幾年間的流入都高于流出，表現(xiàn)出較強的吸引力，其中深圳市的流入流出比最高。過去5年深圳市引進了2.3萬名高層次人才，科技人才達到200萬人，各類人才達到600萬人，深圳以開放包容的城市文化、優(yōu)良的公共服務(wù)為人才引進提供了重要的基礎(chǔ)，表現(xiàn)出強勁的人才虹吸效應(yīng)。[9]不過，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)城市間的人才差距較大，香港高校中從事基礎(chǔ)研究的人才處于絕對優(yōu)勢，深圳的高科技企業(yè)中從事應(yīng)用研究和試驗發(fā)展研究人員較有優(yōu)勢。相比港深極點，廣佛、珠澳極點的高層次人才不論在規(guī)模上還是層次上都相對較弱。

(二)人才總量不高，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)類人才占比偏低

從世界范圍看，我國研究人員的投入強度處于落后水平。2019年我國每萬名就業(yè)人員中研發(fā)人員全時當量為62.0人年，僅高于土耳其等發(fā)展中國家。丹麥、韓國等國家的每萬名就業(yè)人員中研發(fā)人員數(shù)是中國的3倍以上。2019年我國每萬名就業(yè)人員中研發(fā)人員全時當量為27.2人年，也處于明顯落后水平，丹麥、韓國和瑞典等發(fā)達國家是中國的5倍以上。[6](P.138)

與世界其他灣區(qū)相比，粵港澳大灣區(qū)缺乏創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)類人才。據(jù)統(tǒng)計，粵港澳大灣區(qū)的受高等教育人才比例明顯偏低，僅占常住人口的24%，而舊金山灣區(qū)本科及以上的人口比例達到46%，紐約灣區(qū)為42%，東京灣區(qū)也達到37%。此外，粵港澳大灣區(qū)的創(chuàng)業(yè)人才占高水平人才比為8.23%，遠低于排在首位的舊金山灣區(qū)(13.36%)。這表明粵港澳大灣區(qū)高水平人才，特別是創(chuàng)新人才在現(xiàn)有人才結(jié)構(gòu)中的比例偏低。[10](P.327)從企業(yè)創(chuàng)新來看，中國目前的獨角獸企業(yè)數(shù)量已與美國并駕齊驅(qū)，但粵港澳大灣區(qū)數(shù)量較少。據(jù)2019年全球灣區(qū)獨角獸公司數(shù)量統(tǒng)計，舊金山灣區(qū)擁有120個獨角獸公司，我國杭州灣區(qū)與長江三角區(qū)和京津地區(qū)分別擁有82個和84個獨角獸公司，占全國獨角獸公司的39.8%和40.8%，而粵港澳大灣區(qū)的獨角獸企業(yè)僅占全國的14.6%。[10](P.329)雖然，近年來粵港澳大灣區(qū)在科技創(chuàng)新方面有了相當?shù)倪M步，獨角獸企業(yè)數(shù)量也大幅增長，但是與國內(nèi)外相比，其創(chuàng)新能力仍舊不占優(yōu)勢。

(三)國際化人才缺乏

硅谷成功的重要原因之一在于其與發(fā)達國家、發(fā)展中國家均有所聯(lián)動，而且聚集了大批多元文化的國際人才。目前，粵港澳大灣區(qū)集聚優(yōu)秀國際人才的力度還不夠，2014年粵港澳大灣區(qū)國際人才占常住人口比重為3.3%，而發(fā)達國家高達10%左右。深圳和廣州作為灣區(qū)核心城市，其外籍人士占總?cè)丝诘谋壤謩e為0.2%和0.36%，均低于北京(1%)、上海(0.73%)。即使是在國際大都市香港，其2016年外籍人士占總?cè)丝诘谋戎匾矁H為8.6%，遠低于紐約(36%)、新加坡(33%)和硅谷(50%)等發(fā)達城市和區(qū)域。[11]此外，粵港澳大灣區(qū)人才流動范圍與國際相關(guān)的主要在港澳地區(qū)，由于粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展機制存在不暢通性，加之資源共享、信息互通等方面的區(qū)域合作不緊密，造成了大灣區(qū)國際人才分布差距懸殊。[12]

(四)軟環(huán)境建設(shè)不足

由于“一國兩制三稅區(qū)”的體制差異，粵港澳三地的創(chuàng)新要素流動不暢，存在較大的人才流動、資金流動、商品物流等體制機制障礙。港澳兩地擁有獨立的司法體制和運行模式，與內(nèi)地有著相當大的差異，如明顯的稅制沖突，社保、醫(yī)保的待遇差異，科技成果轉(zhuǎn)換的制度壁壘，職業(yè)資質(zhì)互認差異等。除體制差異外，粵港澳三地雖地緣親近、同根同源，但由于歷史發(fā)展因素，三地文化觀念大相徑庭，產(chǎn)生了文化落差，文化認同感不強。廣東九市也因經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了地方保護、行政壁壘等較多非市場干擾因素，使得其社會包容度與開放度不足。[13](P.415)這些因素都阻礙了粵港澳大灣區(qū)文化的深度融合。就文旅影響力看，粵港澳大灣區(qū)在國際四大灣區(qū)中的文旅活力、文旅設(shè)施、文旅口碑均表現(xiàn)不理想。盡管文旅吸引力排名四大灣區(qū)第2位，卻與首位的紐約灣區(qū)相差甚遠[13](P.150)，這與當前粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部文化旅游聯(lián)系不緊密有很大關(guān)系?？傊?，粵港澳大灣區(qū)的整體軟環(huán)境建設(shè)不足，在文化軟實力的培育上存在較多欠缺。

三、粵港澳大灣區(qū)人才制度梳理與分析

粵港澳三地人才制度具有相當大的差異性，香港和澳門特區(qū)以市場導(dǎo)向為主，廣東九市則展現(xiàn)出較強的政府主導(dǎo)性?；浉郯拇鬄硡^(qū)各市均出臺了較為系統(tǒng)的人才政策，為人才引進和保留提供了重要的保障，同時也存在諸多不足。

(一)人才政策頻出，“引育用留”覆蓋全面

在《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》的助推和粵港澳大灣區(qū)自身經(jīng)濟、社會發(fā)展需求的帶動下，廣東省、大灣區(qū)各城市均出臺了人才政策。大部分城市的人才政策以系列化的配套政策方式密集出臺，在總政策的部署下分為人才引進認定、使用與培養(yǎng)、管理等配套政策。如深圳市出臺了可操作化的人才認定標準，分為境內(nèi)和海外兩個系列，包括杰出人才、國家級領(lǐng)軍人才、地方級領(lǐng)軍人才和后備級領(lǐng)軍人才四個層次在內(nèi)的高層次人才認定辦法，并出臺了包括獎勵津貼、住房政策優(yōu)待等辦法，為深圳市高層次人才的吸引和保留發(fā)揮了重要作用。又如澳門積極把握“一帶一路”倡議和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)機遇，于2018年發(fā)布《澳門中長期人才培養(yǎng)計劃》，在人才培養(yǎng)交流和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面“雙管齊下”，為澳門人才培養(yǎng)提供了有力的支持。再如為貫徹落實2019年公布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，2021年灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《廣州南沙新區(qū)創(chuàng)建國際化人才特區(qū)實施方案》，聚焦人才引進、培養(yǎng)、評價、激勵、使用等人才發(fā)展關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著力深化人才管理機制體制改革，分別從深入開展國際化人才管理改革試驗田、建立具有競爭優(yōu)勢的人才引進培養(yǎng)機制、構(gòu)建靈活高效的人才使用和激勵機制、創(chuàng)新人才跨境便捷流動機制以及優(yōu)化人才服務(wù)保障五個維度進行具體的、有針對性的闡述。在人才保障方面，從廣東省到粵港澳大灣區(qū)各市的人才政策中也均有詳細安排，如“中山火炬計劃”就有創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、發(fā)展等人才服務(wù)保障。整體而言，粵港澳大灣區(qū)的人才政策覆蓋維度較為全面，為人才的“引育用留”提供了有力的政策保障。

(二)引才方式多樣，尚需進一步優(yōu)化

粵港澳大灣區(qū)在引才方式上呈現(xiàn)出多樣化的特點。如持續(xù)實施珠江人才引進計劃，進行大規(guī)模的、目的性強的招才引智活動；鼓勵社會各界舉辦各類國際人才交流會、高新技術(shù)成果分享會等；給予企業(yè)事業(yè)單位更多自主權(quán)，鼓勵企業(yè)、高校與科研機構(gòu)聯(lián)合引才；充分發(fā)揮廣州“留交會”、深圳“高交會”和“國際人才交流大會”等平臺開展招才引智的作用；加強建設(shè)海外引才工作站、人才聯(lián)絡(luò)站，拓寬海外高層次人才引進渠道；建立招才引智長效工作機制，定期赴國內(nèi)外知名高等學(xué)校、科研資源集中地開展招才活動；實施人才舉薦制度，鼓勵知名企業(yè)、人才服務(wù)中心、引才工作站、個人等舉薦人才，并對舉薦成功者給予獎勵，如深圳市專門設(shè)立“伯樂獎”，對引才工作突出的單位進行獎勵?；浉郯拇鬄硡^(qū)秉承“不求所有，但求所需”的原則，加強引才工作的精準化，引導(dǎo)人才與崗位準確對接。

雖然粵港澳大灣區(qū)的引才政策有力地擴充了灣區(qū)人才智力庫，但現(xiàn)有政策中仍存在不合理之處。首先，灣區(qū)整體在引才隊伍的建設(shè)上存在不均衡性。一是引進專業(yè)領(lǐng)域較為單一，偏重自然科學(xué)領(lǐng)域與工程技術(shù)人才而輕視人文社會科學(xué)領(lǐng)域人才。雖然科技創(chuàng)新是引領(lǐng)社會發(fā)展的第一動力，提高灣區(qū)國際競爭力需要大量引進科技創(chuàng)新力量，但還需要認識到地區(qū)的發(fā)展不僅需要科技助推，還需要人文社科的全面發(fā)力和支撐，如果離開精神與文化層面的力量，將會阻礙該地區(qū)的長遠發(fā)展。二是倚重個人引才，輕視團隊引進。團隊合作是現(xiàn)代科技研究的重要模式，個人引進無法充分發(fā)揮科學(xué)團隊的整體優(yōu)勢。[14](PP.171-172)其次，在引才主體方面，企業(yè)的積極性尚未被充分調(diào)動。在人才的引進和培養(yǎng)上依舊以政府為主，企業(yè)總是處于“局外人”的身份。同時，政府下放給企業(yè)的自主權(quán)局限于國家企、事業(yè)單位，對民營企業(yè)的支持力度有待加強。相比而言，一些在華外資企業(yè)的招才方式更為自由主動，比如奔馳、三星、聯(lián)合利華等知名外資企業(yè)在北京大學(xué)、清華大學(xué)設(shè)立獎學(xué)金，并在學(xué)生就讀期間進行隱性宣傳，在激烈的人才競爭中搶奪先機。[14](PP.171-172)最后，粵港澳大灣區(qū)引進人才方式存在較為刻板的問題，如絕大部分政策都是以吸引長期人才為目的，在現(xiàn)階段全球范圍內(nèi)均存在人才資源短缺、人才供不應(yīng)求的狀況下，與歐美發(fā)達國家相比，粵港澳大灣區(qū)的人才競爭不占優(yōu)勢。因此，粵港澳大灣區(qū)應(yīng)積極優(yōu)化引才方式，多關(guān)注和采取柔性引才方式，靈活多樣地使用人才，充分挖掘海外高端智力資源。

(三)育才產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，育人機制有待完善

縱觀廣東省以及粵港澳大灣區(qū)各城市有關(guān)人才培育的政策描述，可將其育人機制概括為產(chǎn)教融合為主，繼續(xù)教育為輔。如《深圳經(jīng)濟特區(qū)人才工作條例》中就立足于產(chǎn)教融合、崗位成才，促進終身教育展開人才培養(yǎng)工作，其中包含建立長期穩(wěn)定的人才培養(yǎng)支持制度；統(tǒng)籌人才培養(yǎng)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展；通過校企合作，在實踐中育才，促進形成企業(yè)和學(xué)校聯(lián)合培養(yǎng)技術(shù)技能人才、產(chǎn)業(yè)和教育相互融合的職業(yè)教育制度；放寬辦學(xué)主體限制，創(chuàng)新高等院校辦學(xué)體制；督促用人單位建立職工培訓(xùn)制度，鼓勵企業(yè)事業(yè)單位設(shè)立人才培養(yǎng)平臺、人才工作室等；大力創(chuàng)辦非學(xué)歷教育與職業(yè)培訓(xùn)，并對其加強監(jiān)督管理與指導(dǎo)等。這表明深圳市育才工作主要依靠產(chǎn)教融合、校企合作以及繼續(xù)教育來提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。廣州市為健全高層次人才培養(yǎng)支持機制和激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)造活力，制定了《廣州市高層次人才培養(yǎng)資助方案》，對舉辦、參與學(xué)術(shù)論壇或行業(yè)峰會論壇，參加國內(nèi)外進修或培訓(xùn)以及發(fā)表論文和出版著作的高層次人才進行獎勵與資助，并對杰出專家、優(yōu)秀專家、青年后備人才給予相對應(yīng)的資料津貼，提供充足的財政支持以及深造機會，全力促進人才成長。

雖然有上述人才培養(yǎng)政策的支持，粵港澳大灣區(qū)在育人機制上還存在許多需要改善的地方。粵港澳大灣區(qū)在人才培養(yǎng)、科教資源共享、教育理念融合、學(xué)科借鑒、信息交流上缺乏緊密的聯(lián)系通道，未能充分發(fā)揮粵港澳三地協(xié)同發(fā)展的作用，這不利于粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化建設(shè)以及國際化發(fā)展。[15]在高校合作辦學(xué)方面，無論是在政策上還是在實踐上，粵港澳大灣區(qū)依舊未建立起緊密的合作關(guān)系。目前粵港澳大灣區(qū)只有深圳、珠海、廣州與香港開展合作辦學(xué)項目，設(shè)立有香港中文大學(xué)(深圳)和北京師范大學(xué)-香港浸會大學(xué)聯(lián)合國際學(xué)院，以及即將在廣州南沙新區(qū)設(shè)立的香港科技大學(xué)南沙分校。在產(chǎn)業(yè)合作方面，大灣區(qū)內(nèi)也明顯缺乏交流。港澳兩地的科技服務(wù)機構(gòu)、企業(yè)等與灣區(qū)內(nèi)地城市合作互動較少，未形成長效的合作與溝通機制，在此情況下灣區(qū)產(chǎn)業(yè)難以建立真正有效的合作。

(四)用才合理，尚缺長遠目光

在人才使用方面，粵港澳大灣區(qū)的相關(guān)政策主要聚集于人才管理與人才評價兩個方面。在人才管理上，強調(diào)黨管人才，圍繞充分發(fā)揮現(xiàn)有人才作用，完善政府宏觀管理、市場有效配置、單位自主用人、人才自主擇業(yè)的人才管理體制，秉持以人為本的理念，尊重人才的自由選擇。這有利于人才與崗位的精準配對，盡可能地發(fā)揮人才優(yōu)勢。在人才評價方面，粵港澳大灣區(qū)主張以能力和成績?yōu)閷?dǎo)向，突出品德、注重成果，根據(jù)人才種類和級別，分類別建立多元主體評價機制，盡力克服評價單一性、行政化和官本位的傾向。[16]同時倡導(dǎo)各級人才工作主管部門在制定人才評定辦法時將同行評價、市場評價和社會評價等納入評價要素，旨在保障對人才評價的全面性、靈活性。

盡管粵港澳大灣區(qū)在人才使用上能根據(jù)人才的不同特點匹配不同的工作，做到揚長避短與職位相稱。但由于我國古代主張量才使用的觀念影響深遠，導(dǎo)致粵港澳大灣區(qū)在人才使用上局限于人盡其才、才盡其用的標準。雖然這的確有利于人才效能的最大化發(fā)揮，但在一定程度上也限制了人才的潛能發(fā)展。我國有學(xué)者在對發(fā)達國家人才培養(yǎng)與使用的政策研究中發(fā)現(xiàn)，諸如美國、德國、日本等發(fā)達國家在人才的培養(yǎng)和使用上朝著跨學(xué)科方向發(fā)展。隨著科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展，當下有許多現(xiàn)實問題早已超出了單一學(xué)科或一個專業(yè)領(lǐng)域所能解決的范圍，而必須借助跨學(xué)科的綜合知識來解決。[17]因此，粵港澳大灣區(qū)應(yīng)通過政策引導(dǎo)和鼓勵人才跨出舒適區(qū)，挖掘人才潛能，培養(yǎng)跨學(xué)科綜合能力，以提高人才和大灣區(qū)競爭力。此外，粵港澳大灣區(qū)的人才政策中鮮有涉及人才流動方面的描述，為防止人才流失，人才一旦擁有就不能隨意流動。實際上，這種“舍不得”式的人才使用觀念并不利于人才成長，也不利于人才的留用。因為人才是在流動中成長的，人才在流動中才能更清晰地了解自己適合發(fā)展的位置。發(fā)達國家的人才流動十分普遍，包含國際流動和國內(nèi)流動兩個方面，而且無論哪一種流動都是雙向的，主要靠市場調(diào)節(jié)進行良性的循環(huán)。大灣區(qū)的人才發(fā)展應(yīng)該要有長遠目光，適當對人才“放手”，為人才流動提供積極支持，著力打造動態(tài)的人才使用機制。

(五)財政支持有力，宜居環(huán)境尚需打造

在留住人才方面，粵港澳大灣區(qū)擁有強大的經(jīng)濟實力，為人才提供了多方面的生活和發(fā)展保障：生活保障有住房、醫(yī)療、子女教育、配偶安置等；發(fā)展保障包括環(huán)境氛圍、發(fā)展空間、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)補貼、科研設(shè)備等。為完善高層次人才服務(wù)保障機制，廣東省于2018年實施《廣東省人才優(yōu)粵卡實施辦法(試行)》，在粵工作且滿足條件的高尖端人才，不受國籍、戶籍和身份限制，可申領(lǐng)人才優(yōu)粵卡A卡；在粵工作的外國國籍、港澳臺籍、定居國外但具有中國國籍的高層次人才可申領(lǐng)優(yōu)粵卡B卡。持有優(yōu)粵卡人才可享受戶籍辦理、安居保障、子女入學(xué)、社會保險、醫(yī)療服務(wù)等保障。《佛山市人才發(fā)展體制機制改革實施意見》為滿足人才的特殊生活需求，建立直接聯(lián)系服務(wù)高層次人才制度，關(guān)心人才思想、工作、生活情況并聽取意見建議，切實協(xié)調(diào)解決人才提出的困難與問題；建立人才“一站式”服務(wù)專區(qū)，為高層次人才提供優(yōu)質(zhì)高效政務(wù)服務(wù)、科技服務(wù)、管家式生活服務(wù)等。珠海市發(fā)布的“珠海人才計劃”實施港澳人才發(fā)展支持計劃，為港澳青年人才留珠工作提供人才房及生活補貼，同時還實施人才安居工程，致力于解決各層次人才住房問題，并對在珠創(chuàng)業(yè)的香港、澳門、臺灣三地以及海外人才實行免稅、免社保證明購房服務(wù)政策。世界發(fā)達國家的科技創(chuàng)新歷史表明，學(xué)術(shù)環(huán)境是否寬松對科技的創(chuàng)新和發(fā)展是至關(guān)重要的。[18]粵港澳大灣區(qū)各市為留住人才，除了提供硬性的物質(zhì)支持外，也注重為人才營造容錯氛圍，建立容錯免責機制，鼓勵人才創(chuàng)新、寬容失敗。

盡管大灣區(qū)為人才提供了有力的財政支持，但在人才宜居環(huán)境的建設(shè)上還存在諸多短板。國際一流的城市群，特別是發(fā)展較為成熟的國際性都市，無不以宜居環(huán)境為其基本優(yōu)勢以吸引和留住人才，粵港澳大灣區(qū)雖已躋身世界級灣區(qū)，但宜居生活品質(zhì)不高成為灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的短板?；浉郯拇鬄硡^(qū)在綠色環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的水平表現(xiàn)不佳是影響粵港澳大灣區(qū)宜居水平滯后的主要原因。[13]

四、粵港澳大灣區(qū)人才高地的制度體系建構(gòu)

在習近平總書記關(guān)于新時代人才工作新思想新理念新戰(zhàn)略指引下，站在粵港澳大灣區(qū)高水平人才高地建設(shè)新的歷史起點上，基于大灣區(qū)高水平人才隊伍現(xiàn)狀，在已有的比較系統(tǒng)化的人才制度基礎(chǔ)上，需要更有針對性地突破難點，加強薄弱環(huán)節(jié)以建構(gòu)與高水平人才高地相適應(yīng)的人才制度體系，其中特別需要加強以下幾個方面。

(一)重構(gòu)粵港澳大灣區(qū)人才發(fā)展的頂層設(shè)計

習近平總書記在2021年中央人才工作會議中提出，加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地，必須把握戰(zhàn)略主動，做好頂層設(shè)計和戰(zhàn)略謀劃。在建設(shè)高水平人才高地背景下，粵港澳大灣區(qū)需加強頂層設(shè)計。首先，粵港澳大灣區(qū)要深入實施新時代人才強國戰(zhàn)略，樹立發(fā)展人才新理念，下大氣力全方位做好人才的“引育用留”工作，放眼全球“引才”，不拘一格“用才”，搭建平臺“育才”，用心用情“留才”。[19]其次，加強法制建設(shè)，建立創(chuàng)新資源流通共享機制，積極促進技術(shù)、人才、資金等跨區(qū)流動，減少大灣區(qū)九市之間及粵港澳三地之間的壁壘，達成合作共識，促成融合發(fā)展，積極打造世界級人才高地及具有國際競爭力的人才政策體系。此外，做好人才合作示范區(qū)文章，發(fā)揮示范帶動作用，創(chuàng)新體制機制，積極推進橫琴粵澳深度合作區(qū)與前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)建設(shè)，促進三地人才的良性流動與互動，提高大灣區(qū)人才的一體化程度。

(二)注重全鏈條人才培養(yǎng)體系建設(shè)

粵港澳大灣區(qū)應(yīng)借鑒硅谷開放式高校和開放式企業(yè)模式，促進教育鏈、人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈銜接，進一步推進校企合作，深化產(chǎn)教融合，加強全鏈條人才培養(yǎng)。[20]同時，要加強粵港澳三地的協(xié)同發(fā)展，建立全面完善的人才培養(yǎng)體系。如廣東省有完備的產(chǎn)業(yè)鏈條和雄厚的制造業(yè)基礎(chǔ)，擁有華為、騰訊、大疆等一批具有全球領(lǐng)先水平的高科技企業(yè)，善于把科技成果轉(zhuǎn)化成生產(chǎn)力，但基礎(chǔ)研究和技術(shù)源頭供給不足，而香港高校擁有一大批優(yōu)秀科學(xué)家，有很好的原始創(chuàng)新能力，如果二者有效合作，將推動粵港澳大灣區(qū)優(yōu)勢互補與融合創(chuàng)新。因此，探索人才培養(yǎng)合作路徑，優(yōu)化三地人才培育資源配置，有助于促進大灣區(qū)人才的共享共融共建。[21]

我國京津冀地區(qū)對人才培養(yǎng)采取單核吸引模式，長三角地區(qū)采用自產(chǎn)自銷模式，而粵港澳地區(qū)的獨特優(yōu)勢在于創(chuàng)新吸引。[22]在本科生與研究生階段的人才培養(yǎng)上，大灣區(qū)應(yīng)加大創(chuàng)新培養(yǎng)力度，提高學(xué)生創(chuàng)新意識，培養(yǎng)學(xué)生敢于創(chuàng)新、勇于實踐的精神，著力培養(yǎng)學(xué)生跨學(xué)科綜合能力，大膽放手讓學(xué)生在重點領(lǐng)域?qū)嵙暫蜌v練。

(三)加強對國際人才的吸引與環(huán)境建設(shè)

粵港澳大灣區(qū)的國際人才比例較低。在人才國際競爭激烈的形勢下，大灣區(qū)應(yīng)創(chuàng)新引才方式，鼓勵社會各界參與人才引進工作，給予企事業(yè)單位和民營企業(yè)更多招才自主權(quán)；改變傳統(tǒng)引才觀念，實施更加開放、靈活的全球引才制度。比如依托國際項目合作實現(xiàn)人才共享，建立長效的短期服務(wù)機制，吸引不能前來大灣區(qū)的國際人才獻計、獻策；通過購買或資助國外實驗室、在國外高校設(shè)立獎學(xué)金等，實施海外“就地取才”的人才引進機制。

粵港澳大灣區(qū)國際人才引進、工作和生活環(huán)境較弱，已成為大灣區(qū)在人才競爭中明顯的短板之一?；浉郯拇鬄硡^(qū)需要在環(huán)境建設(shè)上下大氣力，改善環(huán)境污染，保留灣區(qū)獨特的自然生態(tài)和城市風貌，實現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一，城市與自然的相互交融，形成優(yōu)質(zhì)的宜居宜業(yè)社會環(huán)境。參照香港綠色發(fā)展制度，建立健全大灣區(qū)可持續(xù)發(fā)展制度，成立可持續(xù)發(fā)展委員會、建立可持續(xù)發(fā)展評估指標體系與評估制度，向全球推廣大灣區(qū)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的可持續(xù)發(fā)展理念。[23](P.45)此外，大灣區(qū)城市還可建設(shè)國際風情街，打造適合國際人才的高端生活服務(wù)場所，加大在公共場所的雙語標識力度，加快國際人才在灣區(qū)生活的適應(yīng)程度，提升國際人才生活的歸屬感，提高大灣區(qū)國際化宜居環(huán)境的吸引力。

(四)增強粵港澳大灣區(qū)人才流動與一體化發(fā)展

未來粵港澳大灣區(qū)的融合發(fā)展，必須是建立在要素自由流動基礎(chǔ)上的，大灣區(qū)內(nèi)部城市之間要打破不必要的要素管制，利用市場構(gòu)建統(tǒng)一的資源流通機制，促進人才、技術(shù)、教育等資源在大灣區(qū)城市群內(nèi)高效流動。[24]對于大灣區(qū)內(nèi)部人才要素的自由流動，可通過確立“人才綠卡”制度，打通人才互聯(lián)互通路徑，破除限制人才流動機制障礙，加快推進國內(nèi)國際人才在灣區(qū)內(nèi)部以及跨境合作中的積極流動。此外，大灣區(qū)政府應(yīng)加快建立稅收協(xié)同發(fā)展制度，不斷創(chuàng)新粵港澳地區(qū)稅收合作模式，打破粵港澳三地財稅制度壁壘，加強三地稅收協(xié)同效應(yīng)，以達到促進生產(chǎn)要素在大灣區(qū)內(nèi)自由流動的目的。

加強粵港澳三地的人才高水平融通，需要依靠三地教育體系的深度融合。加快建設(shè)粵港澳三地高校聯(lián)盟，有利于粵港澳三地一體化發(fā)展共同理想與共有價值體系的形成，有利于保持三地經(jīng)濟社會融合發(fā)展的同步與穩(wěn)定，有利于人才流動與儲備。[21]斯坦福大學(xué)的崛起與硅谷神話的形成可謂同頻共振，但支撐硅谷乃至整個灣區(qū)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展并非僅靠一所大學(xué)，更重要的是高等教育集群的形成。[25]粵港澳大灣區(qū)可借鑒美國經(jīng)驗，形成多層次、多類型的高等教育集群。由于大灣區(qū)存在高等教育水平參差不齊的情況，應(yīng)發(fā)揮香港教育的優(yōu)勢，擴大對大灣區(qū)其他地區(qū)的輻射。鼓勵大灣區(qū)更多學(xué)生到香港接受大學(xué)教育和中學(xué)教育；同時要落實好港澳兩地居民在珠三角九市生活、居住以及上學(xué)讀書的保障。[26](P.163)

無論是建立高校聯(lián)盟，還是打造高等教育集群，都是為了能更好地促進粵港澳大灣區(qū)的一體化發(fā)展。而由于歷史和現(xiàn)實原因，在一段時期內(nèi)，香港高等學(xué)校對經(jīng)濟社會發(fā)展需要關(guān)注不足，服務(wù)國家發(fā)展的優(yōu)勢不甚明顯，使得香港高等教育未能較好地融入國家發(fā)展大局[27]，然而香港融入正是粵港澳大灣區(qū)融合發(fā)展的“題眼”。所以，粵港澳大灣區(qū)要在香港融入以及擴大香港輻射作用兩方面同時發(fā)力，確保在香港融入的前提下更大地發(fā)揮香港教育優(yōu)勢。香港高等學(xué)校從愿景使命和辦學(xué)實際上看，要么為本地培養(yǎng)人才，要么面向國際，卻在本地服務(wù)和國際貢獻之間缺少了國家維度。[27]與此同時，香港愛國主義教育較為缺乏，這阻礙了香港融入國家發(fā)展大局，阻礙了粵港澳大灣區(qū)的融合發(fā)展，弱化了香港教育的輻射能力。香港自身必須加強政府監(jiān)管力度，加強法制建設(shè)，重視提高其高等教育服務(wù)國家的意識，提高愛國意識和大局意識。

(五)提高人才服務(wù)保障供給力度

為更好更穩(wěn)地留住人才，粵港澳大灣區(qū)要著力提高人才服務(wù)質(zhì)量，照顧人才多方面的需求，在大灣區(qū)經(jīng)濟承受能力范圍內(nèi)最大化地增強人才服務(wù)保障供給力度。首先，粵港澳大灣區(qū)要促進人才的積極流動，尤其是保障國際人才的入境便利。對外國人才簽證辦理、居留、落戶等，放寬條件并簡化程序，減少外籍人才辦理政府事務(wù)的消耗，為外籍高層次人才申請在華永久居留提供渠道和便利。其次，推動搭建粵港澳三地社保、醫(yī)療和教育上的互認互通機制，暢通人才服務(wù)銜接渠道。在社保方面，推動珠三角九市和港澳兩地的雙向互通互認。在醫(yī)療方面，建立大灣區(qū)統(tǒng)一的醫(yī)療服務(wù)平臺，滿足居民異地就醫(yī)的需求，保證醫(yī)?？ǔ钟姓咴诨浉郯娜乜裳杆佾@得醫(yī)療服務(wù)；對大灣區(qū)高層次人才持續(xù)開放綠色通道，保障高層次人才的就醫(yī)便利。在教育方面，賦予在義務(wù)教育階段的港澳人才子女在珠三角九市享受與當?shù)鼐用褡优冉逃龣?quán)利；在大灣區(qū)建設(shè)海外人才子女就讀學(xué)校，為大灣區(qū)國際人才子女提供優(yōu)質(zhì)的教育資源與環(huán)境。