我國高等教育第三方評估：沿革、困境與展望

董小平，魏心玙

(1.廈門大學 教育研究院，福建 廈門 361005；2.重慶師范大學 教育科學學院，重慶 400030)

第三方評估作為現代高等教育質量保障的重要手段，是我國高等教育評估制度現代化的重要組成部分。改革開放以來，尤其我國《高等教育法》明確提出“教育行政部門負責組織專家或者委托第三方專業(yè)機構對高等學校的辦學水平、效益和教育質量進行評估”后，高等教育第三方評估得到迅猛發(fā)展，并已成為我國高等教育高質量發(fā)展的重要支撐。有鑒于此，筆者認為有必要系統(tǒng)梳理我國高等教育第三方評估發(fā)展脈絡，探析其發(fā)展困境并展望其發(fā)展方向，這對加快高等教育評估制度現代化進程、助推高等教育高質量發(fā)展具有重要的實踐意義和時代價值。

一、高等教育第三方評估的意蘊

理解高等教育第三方評估是準確把握其發(fā)展脈絡、分析其發(fā)展困境的邏輯基點，而關鍵在于厘清評估和第三方之所指。

(一)評估的含意

理解評估是認識第三方評估的關鍵。何謂評估？美國學者斯塔弗爾比姆(D.L.Stufflebeam)通過考察認為，評估概念源自具體實踐情境或某種哲學觀點，不同人具有不同認識[1]。事實上，評估在研究領域被多元地解讀，其中典型的觀點如德國《評估》雜志主編萊茵哈德·斯托克曼(R.Stockmann)認為：“評估是一種工具，借助它，不僅可以對觀測到的社會變革進行終結性的測量、分析和評價，也可以為過程的合理調控生成形成性的數據”[2]；美國教育家比貝(C.E.Beeby)認為：評估就是評估者“系統(tǒng)地收集信息和解釋證據的過程，在此基礎上作出價值判斷，目的在于行動”[3]；我國學者主流觀點認為：評估是“源于某種目的，評估主體采用科學模式，引出或導出評估對象或范疇的價值的過程”[4]。盡管評估是一個發(fā)展的概念，不同學者或不同時期對其描述存在差異，但其共同點都涉及評估主體、評估對象、評估方法、評估用途等要素及其要素之間的特定關系。所以，可把評估理解為特定評估主體通過獲取和分析特定對象信息，采用科學程序與方法引出或導出特定對象價值，以實現改進特定對象目的的實踐活動。

(二)第三方的內涵

“第三方”在不同語境中使用既有共同性，又有差異性。從目前“第三方”使用來看，其至少有三種具有獨特語境的用法。一是專業(yè)獨立的第三方。從經濟學視角看，第三方主要指在生產經營過程中獨立于合同雙方之外的、獨立完成中間必要環(huán)節(jié)的專業(yè)性企業(yè)；其目的在于促進交易的公平，最終實現三方共贏[5]。其中，第三方并不分享第一方和第二方的關聯利益，但在第一方和第二方的關聯利益之外享有其他利益。二是利益關聯的第三方。從法學視角看，第三方主要指在某起具有爭議的事件中享有權益但不屬于事件直接雙方當事人的一方[6]，其具有獨立的請求權。其中，第三方在第一方和第二方的關聯利益點上具有關聯性。三是立場中立的第三方。從行政學視角看，第三方主要指與第一方(委托方)和第二方(承擔方)既不具有行政隸屬關系，也不存在經濟利益關聯的具有中立性的一方[7]。其中，第三方在第一方和第二方的關聯利益點上具有完全獨立性。

在教育領域，不同學者對“第三方”的理解見仁見智，但主要以上述三種視角為基礎來引申詮釋“第三方”。同時，更多學者趨向于將“第三方”理解為存在于政府、學校之外的中介性機構，強調“第三方”相對政府和學校的獨立性。

在評估領域，評估作為一種專業(yè)的價值判斷活動，評估實踐本身就需要關照政府和學校的利益或立場。因此，從綜合性視角理解“第三方”，更有助于其功能發(fā)揮和實踐創(chuàng)新。

有鑒于此，可以把第三方看作是在實體上獨立于評估對象與其他評估利益主體之外的、在評估利益焦點上能同學校和其他利益主體保持適當中立關系的專業(yè)性機構或組織。

(三)高等教育第三方評估的意蘊

高等教育第三方評估是指在特定的關系體中具有第三方特性的專門機構或組織，以高等教育為對象，以改進對象為目的，引出或導出高等教育價值的實踐活動。具體講，高等教育第三方評估至少具有三個特征。一是以高等教育為對象的價值實踐活動，是專門機構或組織通過獲取和分析高等教育信息，采用適切的程序和方法，對高等教育提供的服務作出價值判斷，并改進高等教育實踐的活動。二是評估機構或組織在法人上相對獨立于評估對象和其他利益主體，在評價內容上同評估對象和其他利益主體不具有利益交叉關系。三是評估機構或組織在能力上能勝任評估實踐活動，實現三方中任何一方或幾方的利益關切。

在我國，開展高等教育第三方評估實踐的機構或組織主要有公益性評估機構或組織(如體制類評估機構、公益性社會組織)和非公益類評估機構或組織(如企業(yè)型評估機構、盈利性組織)，前者以承擔政府委托類評估實踐為主，后者以自發(fā)性評估實踐為主。

二、我國高等教育第三方評估沿革

改革開放以來，我國高等教育第三方評估獲得長足發(fā)展，按照其在不同時期的實踐特征，至少可以劃分為三個不同發(fā)展階段。

(一)萌芽階段：高等教育第三方評估制度初現端倪

1985—1993年是我國高等教育第三方評估思想萌芽階段。此階段，我國高等教育評估制度在探索中逐步形成，高等教育評估實踐由政府直接組織實施，國外高等教育評估理論被廣泛引介并逐漸本土化，我國高等教育第三方評估制度并未在政策文本中明確確立，但高等教育第三方評估思想已在相關政策文本中體現，這為后期高等教育第三方評估實踐發(fā)展奠定了重要基礎。我國高等教育第三方評估在兩個方面取得重要進展。一是提倡開展高等教育第三方評估實踐。如明確提出在教育評估中“注重教育界、知識界和用人部門等社會力量的參與”；“組織教育界、知識界和用人部門定期對高等學校辦學水平進行評估”[8]；“組織黨政有關部門和教育界，知識界以及用人單位進行的社會評估為重點……鼓勵學術機構，社會團體參加教育評估”[9]；要求“社會各界要積極支持直接參與高等學校的建設、人才培養(yǎng)、辦學水平和教育質量評估”[10]。二是主張建立高等教育第三方評估機構。如提出政府要轉變職能,由對學校的直接行政管理轉變?yōu)楹暧^管理，建立有教育和社會各界專家參加的咨詢、審議、評估等機構[11]。

(二)成型階段：高等教育第三方評估實踐加速發(fā)展

1994—2009年是我國高等教育第三方評估實踐發(fā)展期。具有第三方性質的高等教育評估機構或組織開始參與高等教育評估實踐，這開啟了我國高等教育第三方評估制度發(fā)展的新階段。我國高等教育第三方評估至少在三個方面取得重大突破。一是高等教育第三方評估地位在制度中強化。如明確提出“本科教學工作……將委托高等學校教學工作評價專家委員會實施，同時吸收社會力量參與”[12]，“逐步培育和依托社會中介組織開展評價活動，建立獨立的社會化科研評價體系”[13]。二是各級各類高等教育第三方評估機構或組織紛紛建立。包括全國性評估機構，如高等學校與科研院所學位與研究生教育評估所、教育部高等教育教學評估中心；地方性評估機構，如上海市教育評估院、江蘇省教育評估院、重慶市教育評估院、福建省教育評估研究中心等；企業(yè)型評估機構，如大學排名機構、評估咨詢公司等。三是高等教育第三方評估活動系統(tǒng)開展。教育部或地方教育行政部門開始委托具有第三方性質的評估機構開展評估活動，如教育部委托教育部高等教育教學評估中心實施合格評估、選優(yōu)評估、隨機評估、教學工作水平評估、獨立院校評估試點、研究生培養(yǎng)質量評估等，教育部委托有關專家委員會、部分地方教育行政部門委托地方專業(yè)性評估機構組織開展高等職業(yè)院校人才培養(yǎng)工作水平評估、人才培養(yǎng)工作評估等；第三方評估機構積極開展自發(fā)類評估，如校友會中國大學排行榜、網大排行榜、武漢大學排行榜、上海交大排行榜等，部分企業(yè)型評估機構也組織開展學生成長評價、教學質量評價和畢業(yè)生就業(yè)質量評價等。

(三)壯大階段：高等教育第三方評估制度豐富發(fā)展

2010年至今是我國高等教育第三方評估制度的創(chuàng)新發(fā)展期。在管辦評分離體制機制改革背景下，我國高等教育第三方評估迎來了新的發(fā)展契機，并成為中國特色高等教育評估度制度創(chuàng)新的重要組成部分。此時期我國高等教育第三方評估制度獲得創(chuàng)造性發(fā)展。一是高等教育第三方評估制度在實踐廣度和深度上更加凸顯。如提出“開展由政府、學校、家長及社會各方面參與的教育質量評價活動”[14]；建立健全“以學校自我評估為基礎……政府、學校、專門機構和社會多元評價相結合的教育教學評估制度”“建立與‘管辦評分離’相適應的評估工作組織體系，充分發(fā)揮第三方評估的作用，由具備條件的教育評估機構實施相關評估工作”[15]；要求“強化國家教育督導，委托社會組織開展教育評估監(jiān)測”[16]，“積極采用第三方評價，提高科學性和公信度”[17]；明確“支持專業(yè)機構和社會組織規(guī)范開展教育評價”[18]。二是第三方評估機構規(guī)模進一步擴大。浙江、黑龍江、江西、四川、云南、湖北等省份先后成立專業(yè)性教育評估機構(個別省份掛靠教育科研機構)，個別地級市也有成立教育評估機構；眾多從事教育評估服務的社會組織或企業(yè)型評估機構集中興起[19]。三是高等教育第三方評估實踐創(chuàng)新發(fā)展。如教育部或地方教育行政部門委托第三方評估機構實施本科教學工作審核評估、新建本科院校教學工作合格評估、工程教育專業(yè)認證、臨床醫(yī)學專業(yè)認證、師范類專業(yè)認證、新一輪本科教育教學審核評估、高職院校適應社會需求能力評估等。與此同時，大學排行榜種類呈現多樣化、國際化、精細化發(fā)展趨勢，評估對象由最初的院校綜合排名逐步拓展到校友捐贈排行、學科專業(yè)排行、就業(yè)競爭力排名等領域。

三、我國高等教育第三方評估困境

我國高等教育第三方評估呈現創(chuàng)新發(fā)展趨勢，并已成為中國特色高等教育評估制度更具活力的組成部分，但要有力支撐高等教育高質量發(fā)展，其仍然面臨亟需破解的重要問題。

(一)評估機構公信力受疑，評估實踐約束力缺乏

我國高等教育第三方評估機構公信力和約束力發(fā)展遭遇瓶頸。一是第三方評估機構公信力遭受公眾質疑。政府對公益性評估機構的設置、干部任免、人事管理、資源支持、事業(yè)撥款、考核評價等都具有控制力，公益性評估機構與政府管理部門之間的必要獨立性機制不健全，公益性評估機構實踐自主性不強，公眾把公益性評估機構評估同政府評估同一，而非將公益性評估機構的評估實踐視為第三方評估，從而引發(fā)公眾質疑其評估實踐的中立性。通過市場機制獲取評估項目的企業(yè)型評估機構雖擁有高度獨立性，但其逐利本能引發(fā)公眾對其評估的客觀性信任度降低。二是第三方評估實踐缺乏必要約束力。我國高等教育評估工作起步晚、發(fā)展歷程短，第三方評估行業(yè)尚未形成完善的市場秩序與自律機制；規(guī)范第三方評估機構的約束性機制缺失，僅有的約束性意見多為倡導性、建議式工作文本，難以對日益擴大的第三方評估市場形成強有力的管控。尤其對從事大學排行等業(yè)務的企業(yè)型評估機構而言，其市場準入與退出機制尚未建立、評估實操規(guī)范與技術標準缺乏引領，降低了各方利益主體對第三方評估機構專業(yè)性的期望值。

(二)評估數據可靠性偏低，評估指標合理性受制

我國高等教育第三方評估實踐在信息獲取和評估指標采用上存在機制障礙。一是獲取的信息數據信度偏低，不足以為價值判斷提供可靠事實基礎。公益性評估機構評估依賴的信息數據主要通過高校自我評估和行政渠道采集供給。公益性評估機構評估結論同政府教育資源配置或問責機制直接掛鉤，在某種程度上致使高校供給信息數據的客觀性、真實性、準確性受損。企業(yè)型評估機構獲取評估高校所需信息數據的渠道有限，其主要依靠高校在互聯網上的公開信息或自愿填報的信息數據，前者信息數據的及時性、準確度低，且大多存在結構性缺失，后者目的強且缺乏必要監(jiān)督機制，最終導致評估結果誤差偏大。二是評估指標選取不盡合理，難以為結論判斷提供全面支撐維度。公益性評估機構應政府委托開展的評估活動的指標設置受政府委托方管理性目的影響大，難以單純從評估指標衡量評估對象質量的科學性視角創(chuàng)構指標體系。企業(yè)型評估機構指標設置則受評估信息數據獲取渠道限制，評估指標選擇受信息數據可獲得性影響大，其在支撐評估結論上往往具有片面性或結構性缺失的缺陷。

(三)評估范圍覆蓋面偏窄，評估設項驅動力有偏

我國高等教育第三方評估覆蓋范圍和動力來源存在缺位或失位現象。一是第三方評估機構實施項目的廣延性受限。第三方評估機構尤其企業(yè)型評估機構缺乏介入一些高利害性評估項目的機會，如碩博士學位授權點評估、重點學科評估、“985工程”評估、“211工程”評估、“雙一流”評估、以及各類財政資金投入教育的績效評估等；在第三方評估行業(yè)內部，企業(yè)型評估機構受自身條件限制，在評估對象范圍上比公益性評估機構更顯狹窄，真正承擔政府委托的項目如本科教育教學審核評估、高職適應社會需求能力評估、工程教育專業(yè)認證等偏少，導致第三方評估功效和影響受到較大限制。二是第三方評估機構個別評估項目存在負向驅動。部分評估設項在缺乏正向驅動力的環(huán)境下逐漸走偏。以排行榜評估為例，我國高校規(guī)模大，科學的大學排行榜能以明了簡潔方式向公眾展示高校之間在某方面辦學水平的優(yōu)劣，因而廣受社會公眾甚至部分地方教育行政部門青睞。但也正因如此，鼓勵了更多機構或組織通過各類名目的大學排名來擴大社會關注和影響力，致使排名類評估項目質量良莠不齊，個別排名評估不僅未對高校辦學行為和學生升學擇校等產生助力，反而產生誤導的消極作用。

(四)評估結果監(jiān)督力缺位，結果使用成效度偏低

我國高等教育第三方評估結果客觀性和結果使用成效度缺乏。一是評估結果監(jiān)督面乏力。政府部門作為公益性評估機構管理方和評估項目委托方，為達成管理高等教育目的，其行政行為可能影響評估結果，且評估結果發(fā)布范圍通常局限于教育系統(tǒng)，公眾監(jiān)督缺位。企業(yè)型評估機構通常僅發(fā)布評估結果而不呈現評估過程，公眾對評估結果及其形成過程缺乏監(jiān)督渠道或路徑。二是利益主體使用評估結果片面化。公益性和企業(yè)型評估機構評估結果遭遇的態(tài)度存在明顯差異。公益性評估機構受政府賦權，其評估結果通常被政府和高校全息采納，作為政府配置高等教育資源和高校持續(xù)改進辦學質量的依據。企業(yè)型評估機構作為自發(fā)性評估主體，其評估結果難以被政府采納；有些評估結果僅被高校自證辦學質量時采納，如作為高校社會影響力的舉證；有些其他利益主體則對企業(yè)型評估機構的評估結果作出片面性使用，如高考填報志愿時家長和學生僅關注排行榜上高校名次，用人單位也習慣用大學排名來判別畢業(yè)生質量優(yōu)劣。

四、我國高等教育第三方評估展望

第三方評估要成為我國高等教育高質量發(fā)展的重要助力，就必須實現自身發(fā)展與革新。

(一)強化三方評估制度供給，筑牢評估實踐規(guī)范機制

評估制度供給與實踐規(guī)范是高等教育第三方評估行為合法化的保障，是增強社會公信力和形成必要約束力的基礎。一是政策法規(guī)保證第三方評估機構合理獨立運行。推動出臺高等教育評估條例，建立高等教育第三方評估市場準入與退出機制，明確第三方評估機構準入資質和退出規(guī)則；明確政府評估、學校自評與第三方評估間的權責邊界與協同關系，準確定位政府在高等教育第三方評估事務中的監(jiān)管者角色、評估機構在高等教育第三方評估事務中的主導者角色，既確保第三方評估機構必要的獨立運行的合法性，又保證第三方評估機構行為納入政府監(jiān)管范圍。二是實踐指南確立第三方評估機構行為規(guī)則。遵守必要的行為準則是高等教育第三方評估機構獨立運行的前提，其關鍵在于建立規(guī)引第三方評估機構專業(yè)行為的實踐指南。其中，政府有關部門需出臺《高等教育第三方評估規(guī)程》，第三方評估行業(yè)領域需發(fā)布高等教育評估標準化服務手冊，建立高等教育第三方評估的服務通用基礎標準體系、服務保障標準體系和服務提供標準體系，引導高等教育第三方評估走向標準化，逐步建立起行業(yè)專業(yè)自律機制。三是元評估制度監(jiān)管第三方評估機構服務行為。定期開展高等教育第三方評估的元評估實踐，按照特定規(guī)則抽取第三方評估機構實施的評估項目，對其評估方案與標準、評估程序與方法、評估專家與保障、評估結果與發(fā)布等進行再評估，將元評估結果作為第三方評估機構市場準入與退出的重要依據。

(二)規(guī)范信息數據使用方式，建立評估指標監(jiān)督機制

信息數據使用與評估指標監(jiān)督是高等教育第三方評估過程科學性的基石。一是健全服務第三方評估的高校信息數據公開制度。發(fā)布高校信息數據公開指南，統(tǒng)一高校信息數據公開條目與界定、統(tǒng)計規(guī)格、時間范圍、統(tǒng)計方式；明確高校信息數據公開形式，根據信息數據利益相關者構成，合理確定反映高校核心質量的信息數據公開類型、公開范圍、公開方式、公開時間、公開平臺；創(chuàng)構多元利益主體共同監(jiān)督反映高校質量之信息數據的機制，建立高校公開信息數據失真追責制度，強化信息數據可回溯和可查證。二是強化第三方評估信息數據資源基礎建設。政府部門需鼓勵第三方評估機構根據評估工作需要，聯合建設共享型高校信息數據資源庫，定期采集反映高校人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新質量的信息數據；建立高校信息數據資源使用制度，賦予有資質的第三方評估機構使用信息數據資源庫權限，保障公益性評估機構和企業(yè)型評估機構擁有同等的數據獲取源；創(chuàng)新第三方評估機構獲取高校信息數據機制，賦予高校在合理范圍內向第三方評估機構提供數據信息的責任與義務。三是建立第三方評估指標合理性審查機制。政府部門可賦予有資質機構承擔第三方評估指標合理性審查職能，在事前或事后對第三方評估機構評估指標采用進行審核；建立第三方評估指標聽證制度，督促第三方評估機構按照一定程序廣泛聽取利益主體對評估指標的意見。

(三)完善評估市場運營機制，規(guī)范評估立項價值取向

評估市場運營和評估立項價值是高等教育第三方評估匯聚效能的核心。一是拓寬第三方評估市場體系。政府部門要進一步簡政放權，向第三方評估機構釋放更多高等教育評估權限，將體現高等教育更廣質量范圍和高利害性評估項目置入第三方評估市場，做強高等教育評估市場化營運體系。二是建立第三方評估市場平等秩序。實現高等教育評估項目向具有同等資源條件的公益性評估機構和企業(yè)型評估機構同等開放，評估項目委托方面給予兩類評估機構同等競爭機會；鼓勵多方機構聯合承擔重大評估項目；推進高等教育評估項目分類與評估機構資質分類，建立評估項目類別與評估機構資質關聯機制，根據評估項目難度匹配評估機構資質。三是強化第三方評估項目設置引領。強化政府委托第三方評估項目聚焦高等教育高質量發(fā)展主題，強調利用評估過程與結果達到改進高等教育質量的目的；引導企業(yè)型評估機構自發(fā)實施的評估項目瞄準高校辦學質量提升和回應公眾關切。四是統(tǒng)籌第三方評估項目體系。聚焦人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務等高校職責職能，基于評估價值分類設立第三方評估項目，建構聚焦于高等教育高質量發(fā)展的立體化評估項目體系，實現政府委托類評估項目和第三方評估機構自發(fā)性評估項目價值與功能互補。五是建立評估項目準入與退出機制。實施第三方評估機構自發(fā)性評估項目審批或備案制度，杜絕不利于高等教育質量提升的評估項目實施；定期對政府委托類和機構自發(fā)類評估項目進行價值審視，及時取締不利于高等教育質量發(fā)展方向的評估項目。

(四)健全評估質量保障機制，增強評估效能作用途徑

評估質量保障和評估效能作用是高等教育第三方評估成效持續(xù)產出的關鍵。一是建立“三位一體”質量保障組織保證評估結果可靠性。政府督查第三方評估，重點考查教育行政管理部門、第三方評估機構和高校在評估事務中的必要獨立性關系，以及第三方評估機構紀律自律狀況；發(fā)展專項基金，委托教育系統(tǒng)外有資質專業(yè)機構定期開展第三方評估機構質量體系認證，重點考查第三方評估機構質量自保機制；行業(yè)組織開展行業(yè)自治，鼓勵第三方評估機構行業(yè)自治組織建立專業(yè)自律規(guī)則，支持行業(yè)內第三方評估機構自我保證評估質量。二是建立第三方評估機構信息公開制度。建立第三方評估機構評估項目執(zhí)行過程信息公開制度，將評估機構評估項目的指標體系、評估程序與實施、評估結果與發(fā)布形式、評估結果使用范圍與申訴方式等作為強制公開內容，保證利益相關者對評估結果形成過程的知情權和審視權。三是規(guī)范第三方評估機構報告發(fā)布形式。建立評估結果報告發(fā)布規(guī)范性制度，將評估結果報告、評估報告形成過程、評估報告關鍵信息解讀、評估報告結論使用建議等作為評估報告發(fā)布重要構件，引導各類利益主體理解評估結果獲得過程和評估結果的關聯性，正確使用評估報告所載內容。四是建立第三方評估效用跟蹤調查反饋機制。定期對第三方評估項目增進高等教育質量狀況實施跟蹤調查，關注公益性評估機構和企業(yè)型評估機構評估項目評估結果在高校的使用情況與效果，并將調查結果及時反饋評估項目執(zhí)行機構，幫助評估機構改進評估項目。