基層社區(qū)疫情防控應(yīng)急能力建設(shè)研究

曲永軍，楊添淳

(長春工業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，吉林 長春 130012)

黨的十九屆五中全會(huì)明確提出了“十四五”時(shí)期“社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高”的目標(biāo)要求。自新冠疫情爆發(fā)以來，我國成功控制疫情的實(shí)踐表明：基層社區(qū)作為社會(huì)管理的基本單元，是應(yīng)對疫情防控的第一陣地，其應(yīng)急能力直接關(guān)系著整個(gè)社會(huì)的疫情防控效果。當(dāng)前，新冠疫情仍在全球蔓延，疫情防控日漸常態(tài)化。社區(qū)作為國家治理的基層組織與社會(huì)肌理的“彈性細(xì)胞”，充分發(fā)揮自身應(yīng)有的作用，是推進(jìn)國家應(yīng)急管理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

在疫情防控過程中，我國基層社區(qū)淬煉出“聯(lián)防聯(lián)控，群防群治”的經(jīng)驗(yàn)。社區(qū)既是外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散的關(guān)鍵防線，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。[1]但由于應(yīng)急預(yù)案和預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)不完善，專業(yè)化服務(wù)能力欠缺，社區(qū)在承接國家治理任務(wù)與回應(yīng)居民需求時(shí)出現(xiàn)了一些問題，暴露出一些短板。鑒于此，探尋社區(qū)在疫情防控中呈現(xiàn)的問題，尋求疫情防控能力提升策略，既是理論闡釋之所需，亦是實(shí)踐建構(gòu)所當(dāng)行。

一、基層社區(qū)在疫情防控中表現(xiàn)出的應(yīng)急能力問題

(一)社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍規(guī)模不足且專業(yè)化程度低

1.社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍規(guī)模不足

社區(qū)工作人員是新冠疫情防控應(yīng)急隊(duì)伍的主要成員，他們需要全方位掌握社區(qū)居民的行蹤并監(jiān)測其身體健康狀況，通常需要二十四小時(shí)無間斷值班，并對社區(qū)內(nèi)的密接人員展開地毯式排查工作。這對工作者的體力與耐力均提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)。由于輪班換崗、社區(qū)居民復(fù)雜且流動(dòng)性大、工作過程存在傳染風(fēng)險(xiǎn)等諸多因素，社區(qū)工作人員緊缺問題突出，社區(qū)工作人員和服務(wù)對象的比例嚴(yán)重失衡。另外，社區(qū)對其內(nèi)部資源的掌握程度不足，導(dǎo)致一些潛在資源沒有被充分利用。

2.社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍的專業(yè)化程度低

新冠疫情的突然爆發(fā)，迫使社區(qū)迅速組建一支由社區(qū)工作人員、物業(yè)管理人員和志愿者組成的應(yīng)急工作隊(duì)伍。雖然臨時(shí)組建的隊(duì)伍也能配合社區(qū)完成一定的應(yīng)急管理工作，但工作人員普遍未接受過專業(yè)培訓(xùn)，在遇到確診病例或物資短缺時(shí)往往驚慌失措。部分社區(qū)工作人員在疫情防控過程中采取嚴(yán)厲的防控舉措，態(tài)度簡單粗暴，缺乏與居民協(xié)調(diào)溝通的耐心與細(xì)心。個(gè)別社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部的疫情防控思想陳舊僵化，存在形式主義和官僚主義作風(fēng)，常通過“表格抗疫”“迎檢大戰(zhàn)”等措施應(yīng)付差事，有時(shí)甚至出現(xiàn)過度防疫現(xiàn)象。[2]

(二)社區(qū)居民流動(dòng)性高且防疫合作意愿不足

1.社區(qū)居民流動(dòng)性高

由于疫情傳播速度非?？欤糁瓶焖俾訑U(kuò)散的關(guān)鍵在于控制社會(huì)人群流動(dòng)，基層社區(qū)需要承擔(dān)封閉隔離以切斷病毒傳播渠道的重任。[3]然而，社區(qū)居民人數(shù)眾多且人口流動(dòng)性大，社區(qū)工作人員數(shù)量有限，很難在有限時(shí)間內(nèi)完成監(jiān)測疫情、特殊人員排查、宣傳政策、防疫消殺、信息報(bào)送、環(huán)境整治等多項(xiàng)艱巨的防控任務(wù)。

2.社區(qū)居民防疫合作意愿不足

社區(qū)防疫工作的深入推進(jìn)只依賴基層工作人員的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，充分動(dòng)員社區(qū)居民、黨員與志愿者群體參與防疫工作至關(guān)重要。然而，部分社區(qū)居民防范意識不到位，不認(rèn)可社區(qū)的封閉管理措施，導(dǎo)致很多沖突事件的發(fā)生。[4]尤其是進(jìn)入后疫情時(shí)期，社區(qū)居民逐漸放松警惕，出現(xiàn)走親訪友、聚餐娛樂等現(xiàn)象，無視社區(qū)的管控措施，更有甚者與社區(qū)工作人員發(fā)生爭執(zhí)，給社區(qū)工作增添了很多困難。[5]

(三)社區(qū)信息平臺建設(shè)滯后且信息共享不及時(shí)

1.社區(qū)信息平臺建設(shè)滯后

社區(qū)信息化，指社區(qū)擁有先進(jìn)的管理技術(shù)和服務(wù)理念，通過技術(shù)手段構(gòu)建數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)范化智慧社區(qū)管理服務(wù)體系。2020年新冠疫情爆發(fā)之后，國家民政部為促進(jìn)社區(qū)信息化建設(shè)，提升社區(qū)防范控制突發(fā)事件的效率，要求有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)互通合作，為社區(qū)疫情防控工作提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持。社區(qū)信息化建設(shè)一直是國家的重點(diǎn)工作，但當(dāng)前仍舊存在滯后現(xiàn)象。部分社區(qū)簡單地認(rèn)為設(shè)計(jì)一個(gè)社區(qū)網(wǎng)頁或注冊某個(gè)社區(qū)管理軟件就是社區(qū)信息化；部分社區(qū)的信息網(wǎng)絡(luò)化與新技術(shù)應(yīng)用相對落后，導(dǎo)致信息傳遞效率低下。

2.社區(qū)信息共享不及時(shí)

應(yīng)急工作涉及公安、衛(wèi)生防疫、市場監(jiān)督、物業(yè)企業(yè)等多個(gè)部門，但各部門在配合時(shí)存在溝通不暢、信息分享不及時(shí)等情況。[4]智能手機(jī)的普及、移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的飛速發(fā)展極大程度地改變了人們的生活方式，但很多社區(qū)未能充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢。政府在疫情期間會(huì)發(fā)布生活物資保供企業(yè)名單，但街道、社區(qū)往往對相關(guān)信息了解不及時(shí)，甚至不清楚。社區(qū)與居民之間的信息共享也存在不及時(shí)現(xiàn)象，導(dǎo)致居民產(chǎn)生焦慮急躁情緒，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

(四)社區(qū)應(yīng)急資源儲(chǔ)備不足且保障程度低

1.社區(qū)應(yīng)急資源儲(chǔ)備不足

疫情爆發(fā)期間，大多數(shù)社區(qū)僅依靠政府補(bǔ)貼及一些基本收費(fèi)獲得資金，經(jīng)濟(jì)來源單一且匱乏，導(dǎo)致疫情防控資源儲(chǔ)備不足。[6]社區(qū)內(nèi)不僅缺乏專業(yè)的醫(yī)療檢測技術(shù)及救治能力，還出現(xiàn)應(yīng)急防護(hù)物資儲(chǔ)備不足、供應(yīng)短缺的狀況，影響社區(qū)防疫工作的開展與實(shí)施。

2.社區(qū)應(yīng)急資源保障度低

疫情防控初期，社區(qū)工作者除了承擔(dān)大量政務(wù)性工作，還要承擔(dān)大量的疫情防控工作。防護(hù)口罩、手套、防護(hù)服、消毒液都十分短缺，而當(dāng)時(shí)的排查和防控任務(wù)又十分繁重。社區(qū)工作人員希望廣泛發(fā)動(dòng)志愿者、社會(huì)組織參與到防疫工作中，共同分擔(dān)社區(qū)防疫工作壓力。此外，社區(qū)工作人員對得到政府慰問鼓勵(lì)和補(bǔ)助金的愿望同樣很強(qiáng)烈。

(五)社區(qū)應(yīng)急預(yù)案體系不完善且協(xié)同治理難度大

1.社區(qū)應(yīng)急預(yù)案體系不完善

應(yīng)急預(yù)案是增強(qiáng)社區(qū)對突發(fā)事件處置能力的基本保障，而當(dāng)前的疫情防控實(shí)踐表明，基層社區(qū)在應(yīng)急預(yù)案實(shí)施與操作方面存在許多不足。部分社區(qū)盡管制定了應(yīng)急預(yù)案，但預(yù)案和本社區(qū)實(shí)際情況之間的聯(lián)系不夠緊密，導(dǎo)致預(yù)案缺乏針對性與可操作性。

2.社區(qū)應(yīng)急協(xié)同治理難度大

突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，政府在對突發(fā)事件的應(yīng)對與防控過程中常處于絕對強(qiáng)勢地位。相對于基層政府而言，社區(qū)缺乏充分的權(quán)力與自由，尚未形成與政府協(xié)同合作處置突發(fā)公共事件的良性互動(dòng)機(jī)制。這使社區(qū)在發(fā)揮治理效能時(shí)始終處于被動(dòng)地位，存在“責(zé)任分散、互相推諉”的治理漏洞和“任務(wù)下沉、權(quán)力上移”的治理瓶頸。此外，黨員志愿者、社區(qū)工作者以及下沉社區(qū)干部面臨突發(fā)事件時(shí)差異性大、協(xié)調(diào)性差，很難在短時(shí)間內(nèi)凝聚協(xié)同參與防控應(yīng)急治理的合力。[3]

二、基層社區(qū)疫情防控應(yīng)急能力提升策略

為適應(yīng)基層社區(qū)應(yīng)急管理工作的新要求和新形勢，鞏固基層社區(qū)應(yīng)急管理建設(shè)工作成果，針對基層社區(qū)疫情防控應(yīng)急能力建設(shè)實(shí)際，現(xiàn)提出如下對策。

(一)健全基層社區(qū)疫情防控組織體系

基層社區(qū)應(yīng)急應(yīng)以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為基準(zhǔn)，構(gòu)建綜合協(xié)調(diào)、分類分級分區(qū)管理和責(zé)任細(xì)化的組織體系；堅(jiān)持“預(yù)防為主，群防群控，共建共享”的理念，在社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)上，將社區(qū)群眾自治組織代表、社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)治理領(lǐng)域?qū)＜摇⒕瘎?wù)人員納入社區(qū)應(yīng)急工作范圍，成立基層社區(qū)應(yīng)急工作小組，社區(qū)工作人員為專職人員，社區(qū)負(fù)責(zé)人為組長，其他人員為組員，承擔(dān)應(yīng)急管理日常工作及各類突發(fā)事件的先期處置工作。

(二)完善基層社區(qū)疫情防控管理制度

社區(qū)應(yīng)確定疫情排查負(fù)責(zé)人，在防控對象排查層面負(fù)責(zé)到戶、定點(diǎn)到人，做到盡早發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、診斷、處置，構(gòu)建疫情防控排查機(jī)制；設(shè)置社區(qū)專職防疫電話，由社區(qū)工作人員負(fù)責(zé)疫情信息的上傳下達(dá)，向上即時(shí)準(zhǔn)確地報(bào)送防疫現(xiàn)狀、重大突發(fā)事件等信息，向下傳達(dá)防疫精神、防疫安排等具體事項(xiàng)。平常時(shí)期，常態(tài)化應(yīng)急管理值班任務(wù)歸行政值班人員負(fù)責(zé)，結(jié)合突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、跟蹤、消除安全隱患；防疫時(shí)期，由社區(qū)應(yīng)急管理小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以保障重要信息傳遞、落實(shí)疫情防疫工作為目的，實(shí)行值班制非常態(tài)化。社區(qū)應(yīng)整合轄區(qū)內(nèi)各類應(yīng)急信息系統(tǒng)，統(tǒng)籌利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，采用微信公眾號、微信、智慧社區(qū)APP、抖音、微博等各類媒體平臺和應(yīng)急廣播、大喇叭等傳統(tǒng)手段，積極配合街道黨委宣傳部門做好宣傳報(bào)道，及時(shí)轉(zhuǎn)發(fā)疫情信息。

(三)加強(qiáng)基層社區(qū)準(zhǔn)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)

一是加強(qiáng)綜合準(zhǔn)應(yīng)急隊(duì)伍。社區(qū)要充實(shí)應(yīng)急響應(yīng)隊(duì)伍，在全面吸納社區(qū)干部、樓棟長、網(wǎng)格長、下沉黨員、志愿者、物業(yè)人員等骨干力量的基礎(chǔ)上，廣泛吸收轄區(qū)內(nèi)具有專業(yè)知識的應(yīng)急管理人才加入社區(qū)綜合應(yīng)急隊(duì)伍，提升隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)。二是打造多元參與的準(zhǔn)專業(yè)化應(yīng)急救援隊(duì)伍。推進(jìn)以社區(qū)專職人員、民間組織、企業(yè)相關(guān)人員、志愿者群體等多元主體為基礎(chǔ)的應(yīng)急救援力量發(fā)展；同時(shí)積極培育社會(huì)應(yīng)急救援力量，作為應(yīng)急救援隊(duì)伍的補(bǔ)充。

(四)提升基層社區(qū)疫情防控應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量

結(jié)合社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，修訂、完善應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)有充足的防疫工作者、健全的應(yīng)急管理流程、充足的應(yīng)急物資供給、全方位的應(yīng)急安排等內(nèi)容，突出完整性；針對社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，編制、完善職責(zé)清晰、內(nèi)容簡明扼要、可操作性強(qiáng)的綜合應(yīng)急預(yù)案，重點(diǎn)督導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的物業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)編制必要的應(yīng)急預(yù)案，突出實(shí)用性；社區(qū)應(yīng)急預(yù)案修編完成后，須經(jīng)社區(qū)支委會(huì)或黨委會(huì)審議通過，上報(bào)街道應(yīng)急辦審核備案后在社區(qū)范圍內(nèi)公告，突出規(guī)范性。

(五)提高基層社區(qū)應(yīng)急處置能力

社區(qū)應(yīng)積極總結(jié)防疫經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合社區(qū)特點(diǎn)和疫情防控要求，開展多形式、多途徑、多層次的防疫演練活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)疫情應(yīng)急演練工作常態(tài)化；完善社區(qū)的應(yīng)急指揮機(jī)制，確保社區(qū)每半年至少進(jìn)行一次應(yīng)急演練，提高群眾的疫情防范能力；開展應(yīng)急技能培訓(xùn)，從制定培訓(xùn)目標(biāo)、整合現(xiàn)有資源、創(chuàng)新培訓(xùn)模式、強(qiáng)化培訓(xùn)監(jiān)管等方面培養(yǎng)具有專業(yè)素養(yǎng)的社區(qū)應(yīng)急人員；充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，聚焦社區(qū)應(yīng)急演練現(xiàn)場，通過各種形式對社區(qū)應(yīng)急預(yù)案開展效果評估。

(六)加強(qiáng)基層社區(qū)居民應(yīng)急準(zhǔn)備能力

基層社區(qū)應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)，以家庭為單位，指導(dǎo)居民了解預(yù)警級別、識別預(yù)警信息、掌握基本救助方法，協(xié)助社區(qū)居民做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作；結(jié)合社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀和未來規(guī)劃，從應(yīng)急知識的具體內(nèi)容、表現(xiàn)形式、傳播途徑、傳播方式、傳播效果評估等方面，因地制宜地制定全面、細(xì)致、可行的應(yīng)急基礎(chǔ)知識普及計(jì)劃，為社區(qū)應(yīng)急知識的普及提供指導(dǎo)；整合現(xiàn)有資源，利用社區(qū)宣傳欄、微信平臺、活動(dòng)中心等交流平臺，實(shí)施應(yīng)急知識宣傳教育工作；定期邀請應(yīng)急防護(hù)領(lǐng)域的專家學(xué)者和經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人士為社區(qū)居民提供系統(tǒng)、全面的應(yīng)急知識培訓(xùn)，增強(qiáng)居民的應(yīng)急防范意識和防范能力。

(七)強(qiáng)化基層社區(qū)疫情防控物資管理

利用現(xiàn)有資源，強(qiáng)化值班值守、物資儲(chǔ)備、應(yīng)急處置、日常管理四項(xiàng)功能，開展隱患舉報(bào)、險(xiǎn)情預(yù)警、應(yīng)急救援、宣傳教育四項(xiàng)服務(wù)，將應(yīng)急管理服務(wù)延伸到戶到點(diǎn)[7]，積極推進(jìn)社區(qū)應(yīng)急服務(wù)站建設(shè)；整合資源，借助政府、社會(huì)組織、企事業(yè)、社區(qū)居民等多方力量，以租借或購買的形式置辦通訊設(shè)施、專業(yè)救援工具、照明設(shè)施、藥品、生活物資等應(yīng)急設(shè)備，為應(yīng)對突發(fā)事件提供充足的物質(zhì)保障；針對社區(qū)應(yīng)急管理工作經(jīng)費(fèi)不足的狀況，建立以政府財(cái)政撥款為基礎(chǔ)、企事業(yè)社會(huì)組織捐助為補(bǔ)充的多元籌措機(jī)制，形成社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；建立包括社區(qū)人力和物力狀況、應(yīng)急準(zhǔn)備情況、應(yīng)急管理方案和制度、安全隱患數(shù)據(jù)等社區(qū)資源的應(yīng)急管理信息庫，實(shí)現(xiàn)全區(qū)各級各類應(yīng)急資源信息集中管理、動(dòng)態(tài)更新，適時(shí)向社會(huì)公開公布，以便市民及時(shí)掌握。

(八)健全基層社區(qū)疫情防控管理激勵(lì)約束機(jī)制

社區(qū)應(yīng)實(shí)行責(zé)任制，加強(qiáng)對社區(qū)工作者的應(yīng)急管理工作考核。一方面，社區(qū)應(yīng)急管理應(yīng)以目標(biāo)為導(dǎo)向，通過制定年度計(jì)劃和目標(biāo)，確定應(yīng)急管理目標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，社區(qū)將應(yīng)急管理工作融入社區(qū)日常工作，增加應(yīng)急管理工作在社區(qū)工作中的考核權(quán)重；根據(jù)目標(biāo)考核結(jié)果，對在應(yīng)急管理工作常態(tài)化建設(shè)、應(yīng)急管理政策落實(shí)、安全隱患消除過程中表現(xiàn)突出的個(gè)人或集體給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，對消極怠工、不履行責(zé)任和義務(wù)而導(dǎo)致公共危機(jī)發(fā)生的人員或組織依法追究責(zé)任；建立應(yīng)急管理補(bǔ)貼制度，鼓勵(lì)民間組織、企事業(yè)單位或個(gè)人等多方力量積極參與社區(qū)應(yīng)急管理建設(shè)。

三、結(jié)語

突如其來的新冠疫情是對國家治理體系和治理能力的一次全面檢驗(yàn)。基層社區(qū)在疫情防控中承擔(dān)著動(dòng)員群眾、組織群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾等重要職責(zé)以及疫情監(jiān)測、信息報(bào)送、宣傳教育、環(huán)境整治、困難幫扶等具體任務(wù)，是多重任務(wù)落實(shí)、多方協(xié)同阻擊和多元人文關(guān)懷的陣地。進(jìn)一步壓實(shí)基層社區(qū)防控責(zé)任，補(bǔ)齊社區(qū)防控短板，提升基層社區(qū)疫情防控應(yīng)急能力，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。