社會治理現(xiàn)代化背景下城市社區(qū)服務(wù)存在的問題及對策

王如鵬

社會治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，社區(qū)治理是社會治理的基礎(chǔ)，城市社區(qū)治理關(guān)系著國家治理的效果。進入新時期，我國城市社會進入發(fā)展的快車道。與鄉(xiāng)村社區(qū)相比，城市社區(qū)在治理上有不同的問題和不同的治理機制，城市社區(qū)的治理更加復(fù)雜、要求更高，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重中之重。習(xí)近平總書記曾在十二屆全國人大二次會議上海代表團的討論中指出：“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強了，社會治理的基礎(chǔ)就實了”［1］。在黨的十九大報告中習(xí)近平總書記再次指出：“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”［2］。所以，我們必須正確認(rèn)識社會治理和國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)系，加強社區(qū)服務(wù)建設(shè)，讓黨和國家的政策“縱到底、橫到邊”，讓社區(qū)服務(wù)成為實現(xiàn)國家長治久安和人民美好生活的重要路徑。

一、社會治理現(xiàn)代化與社區(qū)服務(wù)

（一）社會治理現(xiàn)代化

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會利益的訴求和分配呈現(xiàn)多元化特點，我國社會的結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，由立體化向扁平化的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。黨的十八屆三中全會明確把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，提出了創(chuàng)新社會治理體制和社會治理方式改革的任務(wù)，為國家治理的改革指明了方向，開啟了社會治理現(xiàn)代化的新征程。國家的治理現(xiàn)代化總的要求就是從縱向的科層管理向橫向的社會治理轉(zhuǎn)型。在扁平化社會里，“是眾治，是自下而上的，是以新社區(qū)自治為基礎(chǔ)的，是以平等參與為宗旨，讓所有利益、志趣相關(guān)者都參與進來的新型治理關(guān)系，不是科層體制向下延伸的‘更多的腳和更細(xì)的網(wǎng)’”［3］。社會治理的主體是多元的，既可以是公共機關(guān)，也可以是民間組織或個人；社會治理的主要方式是目標(biāo)相同基礎(chǔ)上的協(xié)商與合作；社會治理的本質(zhì)是自治，是橫向的協(xié)同而不是縱向的管理。

（二）社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)

所謂社區(qū)服務(wù)是指以社區(qū)為基本單元，由政府、社會組織、單位、居民等力量向社區(qū)居民提供的社區(qū)公共事務(wù)、便民服務(wù)、社區(qū)福利等服務(wù)。社區(qū)服務(wù)通過多主體間的對話合作、協(xié)商溝通等方式，解決矛盾，化解社會風(fēng)險，構(gòu)筑穩(wěn)定的社會運行基礎(chǔ)，為民眾提供良好的生活環(huán)境。2017年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中指出“城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元”［4］。社區(qū)服務(wù)即是社區(qū)治理，“社區(qū)治理與服務(wù)是社會治理和國家治理的基礎(chǔ)工程”“在服務(wù)中實施治理、在治理中體現(xiàn)服務(wù)”［5］。社區(qū)服務(wù)與社區(qū)治理是一個問題的兩個側(cè)面。

二、社會治理現(xiàn)代化背景下社區(qū)服務(wù)面臨的問題

人們對美好生活的追求永無止境，且要求越來越高。現(xiàn)在人們的訴求已經(jīng)不再僅僅滿足衣食住行方面，在教育、就業(yè)、福利、安全、環(huán)境、健康等方面對社區(qū)服務(wù)也提出較高的要求。與此相對應(yīng)，現(xiàn)在的社區(qū)服務(wù)面臨較多的問題。

（一）社區(qū)服務(wù)理念落后

社區(qū)治理是以“社會本位”的自治，要求居民和社會組織有較強的主體意識和公共責(zé)任。由于長期受“官本位”的影響和政府的強力扶持，人們習(xí)慣上有事找政府解決，不習(xí)慣自我解決，居委會形成“等靠要”的思維習(xí)慣。在人們的眼中，城市社區(qū)居委會只不過是政府機構(gòu)的代理人。形成這種意識的最主要原因，一是地方政府越俎代庖，不敢也不能放手；二是社區(qū)居民對社區(qū)居委會的產(chǎn)生及運行過程參與度低，居民自我管理的意識不強。

（二）社區(qū)服務(wù)行政化

近些年，國家層面強調(diào)基層治理的創(chuàng)新，但地方政府落實不到位，傳統(tǒng)的管理方式依然占據(jù)主導(dǎo)地位。社區(qū)居民的自治能力不僅沒有明顯的提升，而且政府的組織和功能延伸到社區(qū)，強化了政府在基層的管理能力。我國社區(qū)治理的組織結(jié)構(gòu)從一開始就是在政府的主導(dǎo)下形成區(qū)（縣）—街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）—社區(qū)居委會格局。在城市社區(qū)服務(wù)的產(chǎn)生和運行上是自上而下的重塑過程，不是居民自發(fā)的自我管理和服務(wù)的內(nèi)生原創(chuàng)。在社區(qū)這一層面上無論是社區(qū)的設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整還是人員配備、經(jīng)費來源、工作運行機制、社區(qū)功能都是由政府決定，政府直接向社區(qū)下達行政任務(wù)，社區(qū)居委會遵命執(zhí)行。社區(qū)工作人員的工資和保險福利待遇參照事業(yè)單位的規(guī)定執(zhí)行，他們的工資和福利待遇主要來源于財政撥款。所以，社區(qū)工作人員呈現(xiàn)公職化、工作方式機關(guān)化、工作內(nèi)容行政化、管理和運行機制行政化，社區(qū)居委會整體行政化傾向嚴(yán)重［6］。而社區(qū)居民需要的居家服務(wù)、青少年教育、優(yōu)撫救濟、精神慰藉、安全秩序、環(huán)境衛(wèi)生等服務(wù)產(chǎn)品缺乏供給，社區(qū)居委會實際上是政府部門在社區(qū)的延伸。這就造成服務(wù)和治理功能的缺位和越位，社區(qū)服務(wù)的功能被弱化。社區(qū)治理行政化確保了國家對基層社會的掌控，但限制了基層社會自我發(fā)育的空間，過度的“行政化”會導(dǎo)致社區(qū)自治及居民的社區(qū)歸屬感發(fā)育遲緩，社區(qū)居民對社區(qū)居委會的服務(wù)認(rèn)同感和支持率不高，出現(xiàn)功能錯位、越位的情形。

（三）社區(qū)整合資源能力差

社區(qū)資源是社區(qū)治理的重要物質(zhì)保障。由于社區(qū)內(nèi)的居民和單位的利益不同、組織歸屬不同、文化及行為習(xí)慣等存在差異，各方主體在社區(qū)資源整合問題上意見很難統(tǒng)一，對社區(qū)內(nèi)人財物的整合很難達成一致意見。社區(qū)居委會在法律上屬于社團組織，現(xiàn)行《社會團體登記管理條例》《居民委員會組織法》等法律只是關(guān)注社團組織的管理和登記注冊，它們規(guī)定社會團體不得從事營利性經(jīng)營活動，經(jīng)費來源除了財政撥款外，只可以接受捐贈、資助。當(dāng)然，按照上述法律法規(guī)，社區(qū)居民委員會可以舉辦事業(yè)，但事業(yè)屬于公益性質(zhì)，不能以營利為目的，不能為社區(qū)帶來經(jīng)營性收入。社區(qū)居委會掌控和支配的資源短缺，在一定程度上限制了社區(qū)的治理能力。從當(dāng)前各地疫情防控的實踐來看，社區(qū)是居家隔離、檢疫、物資配送的“最后一公里”，但社區(qū)居委會可調(diào)配的防疫資源很少，特別是人力資源短缺，在應(yīng)對大規(guī)模突發(fā)疫情時，社區(qū)居委會心有余而力不足，影響到疫情防控的總體效果。

（四）社區(qū)居民參與程度不夠

居民對社區(qū)治理與服務(wù)普遍不感興趣，嚴(yán)重影響了治理的效率、效果和社會治理的能力。一般居民都認(rèn)為社區(qū)治理是政府的職責(zé)，與自己無關(guān)。普通居民對社區(qū)居委會的產(chǎn)生過程及運行活動沒有參與進來。究其原因，除了居民自我管理的意識淡薄外，更重要的是社區(qū)“服務(wù)不到家”，社區(qū)居委會主要是向政府負(fù)責(zé)，除了完成政府交給的任務(wù)之外，不去動員群眾、組織群眾，提高居民的自治能力。居民感受不到社區(qū)治理、社區(qū)服務(wù)與他們息息相關(guān)，社區(qū)居委會沒能夠把社區(qū)內(nèi)居民的個體利益凝結(jié)為共同利益。居民感受不到自己是社區(qū)治理的主體，社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感較低，缺乏參與社區(qū)治理的積極性。

三、社區(qū)服務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)的主要對策

2021年12月27日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“十四五”城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》（國辦發(fā)〔2021〕56號）。該規(guī)劃明確指出，社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)要堅持創(chuàng)新發(fā)展理念，充分調(diào)動群團組織、社會組織、社會工作者、志愿者和社會慈善力量等資源，加強市場的引導(dǎo)，充分發(fā)揮政府作用，激發(fā)全社會的活力。要堅持完善黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，不斷完善社區(qū)服務(wù)體系，創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)方式，提高社區(qū)服務(wù)水平。規(guī)劃為社區(qū)服務(wù)體系現(xiàn)代化建設(shè)指明了路徑，為落實這一規(guī)劃，需要加強以下幾個方面的工作。

（一）樹立正確的社區(qū)服務(wù)理念

沒有正確的理念就沒有正確的行動。當(dāng)下的社區(qū)治理模式中，過分強調(diào)了政府的作用，忽視了社區(qū)居民對治理過程的參與，造成居民的整體參與水平較低。因此亟須采取積極的政策措施，轉(zhuǎn)變治理理念，明確正確的理念取向，理順社區(qū)治理與居民參與的關(guān)系。一是政府部門要明確以居民為中心、善治導(dǎo)向為原則的社區(qū)治理理念。在社區(qū)治理的框架中，政府要轉(zhuǎn)變“萬能型”的管理理念，提高基層政府的服務(wù)意識，減少大包大攬的做法，樹立利益引導(dǎo)、政策保障、過程監(jiān)督的治理理念。二是社區(qū)居委會要有服務(wù)意識，不應(yīng)當(dāng)把自己看作是政府管理機構(gòu)的延伸，要樹立以居民需求為本、以服務(wù)求生存的理念，努力為社區(qū)居民提供服務(wù)。三是社區(qū)居民要樹立主體意識，享受法律賦予自己的權(quán)利，本著“我為人人、人人為我”的理念積極參與社區(qū)服務(wù)與社區(qū)治理活動，以責(zé)任和擔(dān)當(dāng)共同維護自己的家園。

（二）提高居民社區(qū)服務(wù)的參與度

聯(lián)合國全球治理委員會對“治理”概念給出了較為權(quán)威的界定，即“各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程”［7］2-3。也就是說，只有當(dāng)社區(qū)成員能夠從中收益時，他們才能積極地參與進來?！皼]有利益支撐的行為是不可能長久的、穩(wěn)定的、持續(xù)的、理性和有節(jié)制的”［8］。社區(qū)治理一定要以房地產(chǎn)為核心，在社區(qū)公共秩序、安全、環(huán)衛(wèi)、居家服務(wù)等方面形成惠及全體居民的公共利益，形成一個生活和利益共同體，居民有了歸屬感才會有興趣參與進來。需要說明的是，現(xiàn)在許多的社區(qū)居委會工作人員不是該社區(qū)的居民，不是社區(qū)的利益一方，對社區(qū)的治理成效沒有親身體會，很難服務(wù)到位。既然社區(qū)居委會是自治組織，必須由本社區(qū)的居民組成才對。

（三）建立多方主體聯(lián)動的服務(wù)機制

治理的實質(zhì)是建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同基礎(chǔ)之上的合作。治理機制主要不是依靠政府的權(quán)威，而是所涉各方合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的［9］。聯(lián)合國全球治理委員會認(rèn)為治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)。在將來的社區(qū)治理格局中，應(yīng)改變縱向的管理機制，加強橫向合作機制建設(shè)。一是要弱化政府對社區(qū)的主導(dǎo)地位，把權(quán)力還給社區(qū)。政府抓宏觀規(guī)劃和指導(dǎo)，不要把政府職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)轉(zhuǎn)交給社區(qū)，做到不越位、不錯位，充分尊重社區(qū)居委會的決策權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。二是加強社會組織建設(shè)。首先要完善居民委員會、業(yè)主委員會的組織程序，嚴(yán)肅其民主性和代表性，強化社區(qū)的自主性。其次要大力培育社會組織，完善相關(guān)法律和政策，為社會組織的發(fā)展提供良好的環(huán)境。社會組織在現(xiàn)代治理中不可或缺，它是溝通政府、社區(qū)和居民的橋梁和社會的穩(wěn)定器，是實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)市場化的重要途徑。三是擴大社區(qū)范圍內(nèi)單位的治理與服務(wù)功能，特別是物業(yè)公司在環(huán)衛(wèi)、安全、便民服務(wù)等方面發(fā)揮著不可替代的作用。四是加強社區(qū)服務(wù)志愿者隊伍建設(shè)。中共十九大報告中提出了要加強志愿服務(wù)制度化，強化社會責(zé)任意識和奉獻意識。從意識形態(tài)層面為社區(qū)服務(wù)志愿者隊伍建設(shè)指明了方向。社區(qū)服務(wù)志愿者隊伍建設(shè)需要從三個層面加強。政府層面應(yīng)當(dāng)健全和完善社區(qū)志愿服務(wù)的政策體系和支撐體系；社會層面應(yīng)加大對志愿服務(wù)的宣傳力度，大力弘揚踐行社會主義核心價值觀的志愿服務(wù)活動，激發(fā)群眾參與社區(qū)志愿服務(wù)的熱情，構(gòu)筑群眾積極參與社區(qū)志愿服務(wù)的社會環(huán)境；社區(qū)層面要充分尊重和保障志愿服務(wù)者的合法權(quán)益。以本社區(qū)居民為主體，建立起一支人員充足、專業(yè)水平較高、訓(xùn)練有素、能應(yīng)對突發(fā)公共事件的志愿服務(wù)隊伍，通過多方協(xié)同合作機制，構(gòu)建社區(qū)利益共同體，增強各方對社區(qū)的認(rèn)同感與歸屬感，形成共建共治共享的社區(qū)服務(wù)格局。

（四）社區(qū)服務(wù)專業(yè)化與現(xiàn)代化

一是加強社區(qū)服務(wù)專業(yè)化建設(shè)。當(dāng)今社會問題很復(fù)雜，可能涉及到管理、法律、建筑、安保、計算機等專業(yè)技術(shù)。所以在組建社區(qū)工作隊伍、社團組織、業(yè)主委員會時要充分考慮到社區(qū)生活的實際需要，盡量錄用專業(yè)化人才，增強社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化和現(xiàn)代化，以提高服務(wù)質(zhì)量和治理水平。

二是搭建網(wǎng)絡(luò)化信息平臺?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)已改變了人們的生產(chǎn)方式和生活方式。建立完善的社區(qū)服務(wù)信息平臺，將社區(qū)公共服務(wù)、政府信息公示、居民訴求等信息拓展到線上，政府部門、社區(qū)居委會、社會組織、企事業(yè)單位可以從平臺上及時發(fā)現(xiàn)、上報、處理、反饋、督查等。信息平臺把各方主體聯(lián)接在一起，實現(xiàn)資源的整合及信息共享，不僅可以推動各方主體之間的互動與協(xié)作，提高居民的參與度，而且能夠提高社區(qū)的服務(wù)效率。

三是完善社區(qū)網(wǎng)格管理體系。設(shè)立社區(qū)居委會、小區(qū)物業(yè)代表、社會組織（包括企事業(yè)單位代表）、樓長、單元長、戶主等網(wǎng)格員。利用網(wǎng)絡(luò)平臺，建立完善的社區(qū)網(wǎng)格管理體系。通過網(wǎng)格體系加強鄰里之間的溝通和互動，信息上傳下達準(zhǔn)確及時，把社區(qū)的居民緊密聯(lián)結(jié)為一個價值共同體，增強社區(qū)的凝聚力，提高社區(qū)的精準(zhǔn)化服務(wù)水平，實現(xiàn)共治共享的局面。

（五）加強道德教育

道德輿論是社區(qū)治理的軟環(huán)境，它可以加強對人的內(nèi)在約束，有效調(diào)節(jié)社區(qū)主體的利益。因此，在社會治理現(xiàn)代化、法治化的時代背景下，加強以社會主義核心價值觀為核心的思想道德的宣傳和教育，提高人們的道德水平，減少矛盾的發(fā)生，降低社會治理成本，實現(xiàn)社會的和諧與穩(wěn)定。

社區(qū)是群眾實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)的場域，是社會治理的基本單元。社區(qū)服務(wù)或社區(qū)治理是國家治理的基礎(chǔ)工程，任何時代最高級的社會治理形式都是群眾自治。新時期，傳統(tǒng)剛性的科層制管理模式已不能滿足社區(qū)居民個性化、多元化的需要，轉(zhuǎn)變“縱向”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，推進社區(qū)治理扁平化，加強社區(qū)居委會的統(tǒng)籌能力，構(gòu)建一個以互聯(lián)網(wǎng)為平臺、網(wǎng)格化管理為途徑、多元協(xié)同治理的體系，提高社會治理的社會化、智能化和專業(yè)化水平，實現(xiàn)黨的十九大報告提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”。