基層黨建引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展治理創(chuàng)新模式探索

陳 俊，吳文明

(安徽開放大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，安徽 合肥 230001)

黨的建設(shè)與國家發(fā)展息息相關(guān)，基層治理則與民生福祉緊密關(guān)聯(lián)。十九大提出了新時(shí)代黨的建設(shè)的偉大工程的時(shí)代任務(wù)，給黨建引領(lǐng)基層治理指明了方向。社區(qū)是目前社會(huì)上的一項(xiàng)基本單元，屬于社會(huì)治理的核心基礎(chǔ)，更是保障和改善民生的關(guān)鍵依托。在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)型發(fā)展下，特別是在城鎮(zhèn)化的逐步推進(jìn)中，社區(qū)承擔(dān)著愈來愈重要的治理與建設(shè)等職能，尤其是在基層黨建引領(lǐng)下的農(nóng)村社區(qū)發(fā)展治理，更是現(xiàn)代化社會(huì)管理當(dāng)中的核心組成部分，對于促進(jìn)國家治理與黨建具有極大現(xiàn)實(shí)意義。針對于此，還需進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展趨勢，將建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要抓手，推進(jìn)黨的建設(shè)，將黨組織服務(wù)保障以及示范帶頭作用充分發(fā)揮出來，探索出一條基層黨建引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展治理的創(chuàng)新路徑，以推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)展。

1 基層黨建引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展治理的必要性

1.1 是促進(jìn)黨建新的偉大工程的主要內(nèi)容

基層是黨和群眾之間進(jìn)行直接聯(lián)系的主要場域。因此，基層事務(wù)的高效化處理有利于全面提升黨的執(zhí)政能力?；鶎狱h建是黨建的核心基礎(chǔ)，是政黨建設(shè)最活躍和最具創(chuàng)新性的部分，把基層黨建融入實(shí)際治理當(dāng)中，能全面促進(jìn)黨建的有效推進(jìn)和創(chuàng)新實(shí)踐[1]。為此，通過基層黨建引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展治理，能全面強(qiáng)化黨的政治領(lǐng)導(dǎo)能力、群眾組織能力、思想引領(lǐng)能力以及社會(huì)號召能力，有利于促進(jìn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的筑牢和鞏固。

1.2 是深化改革社區(qū)治理模式的創(chuàng)新途徑

基層社區(qū)治理屬于社會(huì)治理體系當(dāng)中的基礎(chǔ)與前沿，地位突出。基層黨組織是黨建引領(lǐng)治理過程中所依托的最核心最基本的力量，更是基層治理落實(shí)中的領(lǐng)導(dǎo)核心，因此，基層黨建的能效發(fā)揮與基層治理效果息息相關(guān)。黨建引領(lǐng)治理主要依賴于黨本身的組織優(yōu)勢，黨的基層組織在全面領(lǐng)導(dǎo)革命以及社會(huì)主義建設(shè)當(dāng)中積累了大量工作經(jīng)驗(yàn)，形成了較為系統(tǒng)化的工作機(jī)制。自本世紀(jì)以來，在全面推進(jìn)中國社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展當(dāng)中，黨利用基層組織的強(qiáng)大作用促進(jìn)了對社會(huì)體系的重新塑造。為此，通過基層黨建引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展治理，能充分發(fā)揮出黨先進(jìn)的組織能力及先進(jìn)性，全面調(diào)動(dòng)基層治理的發(fā)展熱情。

2 基層黨建引領(lǐng)農(nóng)村發(fā)展治理的核心要點(diǎn)

2.1 控制活動(dòng)邊界

對于基層黨建引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展治理，優(yōu)化社區(qū)治理體制，還需明確基層黨建和社區(qū)治理之間的界限。一是要明確基層社會(huì)治理體制。始終通過黨建引領(lǐng)治理，將黨組織作為社區(qū)治理的政治核心，并不表示基層黨組織要對社區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行全面干預(yù)，基層黨組織本身必須明確自己的角色定位，落實(shí)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮出自身的政治導(dǎo)向作用、思想引領(lǐng)功能，減少對社區(qū)事務(wù)的過度干預(yù)，給社區(qū)自治留出更多空間[2]。二是要將基層黨政組織和社區(qū)組織的權(quán)責(zé)界限劃分清楚，對黨政和社區(qū)的關(guān)系加以調(diào)整，全面規(guī)范和優(yōu)化社區(qū)準(zhǔn)入事項(xiàng)的具體行政審批機(jī)制，編制具體清單，實(shí)現(xiàn)公開透明的制度安排，建立黨建引領(lǐng)、居民自治以及社會(huì)協(xié)同的治理機(jī)制。

2.2 落實(shí)隊(duì)伍建設(shè)

在基層黨建與社區(qū)治理實(shí)現(xiàn)高效配合的過程中，人才是極為關(guān)鍵的一項(xiàng)要素。當(dāng)前，農(nóng)村社區(qū)黨建工作者的招錄比較簡單，無論是薪資待遇，還是要素要求，整體都偏低，這就導(dǎo)致整個(gè)社區(qū)工作隊(duì)伍容易出現(xiàn)不穩(wěn)定的問題。通過基層黨建引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)治理，必須要從人才隊(duì)伍壯大著手，以夯實(shí)治理發(fā)展能力。一是要構(gòu)建全方位的人才培養(yǎng)體系，不僅要將優(yōu)秀人才選擇納入行政機(jī)構(gòu)黨建規(guī)劃當(dāng)中，還要讓行政機(jī)構(gòu)黨建人員在基層社區(qū)黨建工作當(dāng)中獲得良好發(fā)展，建立一種能夠有效上下且極具活力的用人制度。二是要建立一套基層黨建工作人員的橫向交流平臺，完善提升機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化社區(qū)內(nèi)黨建工作人員的綜合素養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)發(fā)展治理創(chuàng)新。三是為確保所有社區(qū)黨建工作人員都能全身心投入工作，全面優(yōu)化社區(qū)服務(wù)，還需適當(dāng)增加資金投入，提升人員待遇，盡可能調(diào)動(dòng)工作積極性。

2.3 優(yōu)化服務(wù)機(jī)制

黨的根本宗旨是為人民服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型的黨組織也是當(dāng)前基層黨組織的基本定位。一直以來，基層黨組織基本都是以行政的角色介入社區(qū)治理，這就導(dǎo)致和社區(qū)內(nèi)居民有所疏遠(yuǎn)。而要真正構(gòu)建服務(wù)型的黨組織，最根本的就是要發(fā)展服務(wù)群眾的社會(huì)屬性，將社區(qū)內(nèi)居民對于行政體系的依賴性降低，加強(qiáng)基層黨組織和人民群眾之間的直接聯(lián)系，真正從服務(wù)群眾著手，進(jìn)一步提升黨建實(shí)效[3]。一是要優(yōu)化基層黨組織聯(lián)系群眾的工作平臺，在黨員引領(lǐng)之下明確群眾需求和意見，通過發(fā)揮黨組織優(yōu)勢，優(yōu)化服務(wù)機(jī)制，真正將群眾需求作為基本導(dǎo)向，將群眾共同參與作為基本動(dòng)力，將群眾評價(jià)作為主要標(biāo)準(zhǔn)，全面提升黨建工作的實(shí)效性。二是建立民意訴求解決機(jī)制，通過政治、文化、經(jīng)濟(jì)等手段引導(dǎo)群眾合理充分表達(dá)自身利益訴求，發(fā)揮出利益協(xié)調(diào)功能，保持社區(qū)發(fā)展的穩(wěn)定性。

3 基層黨建引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展治理的創(chuàng)新路徑

3.1 落實(shí)社區(qū)黨組織建設(shè)與完善

3.1.1 落實(shí)社區(qū)書記專職管理

即從具有3年及以上社區(qū)工作經(jīng)歷的 “兩委”成員、專職黨務(wù)工作者、社區(qū)工作者中選出社區(qū)黨組織書記，也可以直接基于工作需求從與任職條件相符合的機(jī)關(guān)事業(yè)單位當(dāng)中選出。對于連續(xù)任職滿兩屆且表現(xiàn)優(yōu)秀的社區(qū)書記，可將其聘為事業(yè)單位工作者，以激發(fā)工作積極性。同時(shí)，還可以建立專門的社區(qū)書記工作室，促進(jìn)優(yōu)秀示范幫帶以及共同交流提升，以此營造出尊重、關(guān)心社區(qū)治理工作的良好氛圍。

3.1.2 促進(jìn)社區(qū)專職隊(duì)伍建設(shè)

通常社區(qū)專職人員主要是除了行政以及事業(yè)編制，與法定勞動(dòng)年齡相符合的全日制社區(qū)工作者。在實(shí)際建設(shè)過程中，可以根據(jù)行政村的實(shí)際情況劃定配備標(biāo)準(zhǔn)，并開展總量管理，面向全社會(huì)聘選，優(yōu)先對具備社會(huì)工作專業(yè)技術(shù)資格的人員進(jìn)行招錄。同時(shí)開展專職人員職業(yè)發(fā)展體系，構(gòu)建與職業(yè)資格、崗位等級、績效考核以及學(xué)歷教育等相聯(lián)系的激勵(lì)制度。

3.1.3 加強(qiáng)專職黨務(wù)隊(duì)伍建設(shè)

社區(qū)黨委還需配備專職副書記，在全縣范圍內(nèi)建立黨務(wù)工作人才庫，從中選出具有極高政治素養(yǎng)、熱愛黨務(wù)與熟悉黨務(wù)的人員參與農(nóng)村社區(qū)治理。同時(shí)再基于崗位發(fā)展?fàn)顩r建立績效考核、民主評議、年度述職等相關(guān)制度，落實(shí)監(jiān)督管理。

3.2 落實(shí)社區(qū)發(fā)展治理多元參與

3.2.1 加強(qiáng)黨員示范引領(lǐng)

首先，通過大走訪進(jìn)行宣傳動(dòng)員。具體應(yīng)針對性地由黨委書記帶頭，成員重點(diǎn)落實(shí)開展黨員宣傳走訪動(dòng)員，利用入戶訪談、村級會(huì)議等形式向全體村民宣傳相關(guān)政策、介紹社區(qū)治理工作，同時(shí)征詢意見，實(shí)現(xiàn)意見有記錄、問題有解決，拉近黨員與群眾之間的距離，及時(shí)掌握村民思想動(dòng)態(tài)[4]。其次，通過微平臺創(chuàng)建交流宣傳渠道，將社區(qū)治理過程中產(chǎn)生的建議和問題、村民的基本需求等拿到平臺上交流，給基層黨組織決策提供依據(jù)。同時(shí)，黨員、群眾還可以將社區(qū)內(nèi)發(fā)生的各類典型現(xiàn)象進(jìn)行公示，調(diào)動(dòng)村民參與治理的積極性，形成人人共治的良好氛圍。最后，通過公約制定帶頭履行。具體應(yīng)基于公示、監(jiān)督、評議等多項(xiàng)舉措制定透明公正的黨員干部公約，明確黨員的基本職責(zé)，確保在社區(qū)治理項(xiàng)目當(dāng)中能實(shí)現(xiàn)處處由黨員帶頭，引導(dǎo)村民積極參與治理工作。

3.2.2 引導(dǎo)村民參與共建

在社區(qū)治理發(fā)展過程中，村民是主體，因此應(yīng)著重體現(xiàn)社區(qū)發(fā)展治理的社會(huì)性以及群眾性，全面激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。首先，選出“巷長”，帶頭落實(shí)責(zé)任。即公開評選“巷長”，以重點(diǎn)負(fù)責(zé)轄區(qū)當(dāng)中各類治理項(xiàng)目的推進(jìn)，落實(shí)公共服務(wù)以及民生事務(wù)等，同時(shí)應(yīng)用專項(xiàng)交流平臺，針對村民提出的問題進(jìn)行調(diào)度整改，并將整改結(jié)果及時(shí)反饋到平臺上。其次，引導(dǎo)全體村民參與監(jiān)督。具體可以公開評選出監(jiān)督志愿者，參與到社區(qū)發(fā)展治理方案的設(shè)計(jì)、落實(shí)等環(huán)節(jié)，針對黨員以及村民的公約履行情況進(jìn)行及時(shí)監(jiān)督提醒，同時(shí)對“巷長”的工作開展進(jìn)行檢查監(jiān)督，以從根本上實(shí)現(xiàn)社區(qū)有效治理。最后，及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，推動(dòng)治理完善。即在治理工作落實(shí)當(dāng)中，利用自上而下的工作形式開展動(dòng)員大會(huì)，組織全體黨員和村民對實(shí)際治理進(jìn)度進(jìn)行分析，通過了解治理結(jié)果對自身發(fā)展的帶動(dòng)優(yōu)勢，引導(dǎo)其自覺參與到治理行動(dòng)中。

3.2.3 建立多元共治格局

始終堅(jiān)持多元參與，全面調(diào)動(dòng)社會(huì)各界積極參與農(nóng)村社區(qū)發(fā)展治理，引導(dǎo)其共同參與。一方面，落實(shí)自治評選。例如開展“最美家庭”“最美社區(qū)”“最美巷長”等活動(dòng)，由監(jiān)督員以及轄區(qū)村民自行評選出最優(yōu)集體或個(gè)人，全面宣傳社區(qū)發(fā)展治理當(dāng)中的各類典型事跡與人物，營造出見賢思齊的優(yōu)良氛圍。另一方面，全面繁榮社區(qū)文化，展現(xiàn)文化的浸潤效果。具體可以由基層黨組織主辦，村委會(huì)承辦，社區(qū)管理者等協(xié)助辦理。如開設(shè)“黨建之聲”“鄉(xiāng)村大舞臺”等黨群共建的主題活動(dòng)，帶領(lǐng)全體村民向美向善，促進(jìn)社區(qū)文化的全面發(fā)展。

3.3 落實(shí)社區(qū)服務(wù)體制創(chuàng)新發(fā)展

農(nóng)村社區(qū)黨組織的主要角色是服務(wù)，基本職能是治理。在鄉(xiāng)村振興背景之下，關(guān)于基層黨建方向也都形成了普遍共識，即從傳統(tǒng)的管理型轉(zhuǎn)為服務(wù)型。為此，農(nóng)村社區(qū)黨組織就要自覺適應(yīng)新要求，主動(dòng)打破傳統(tǒng)，從最開始就將自身定位為服務(wù)。

3.3.1 基于基層痛點(diǎn)創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)體制

對于社區(qū)而言，尤其是農(nóng)村社區(qū)，自治職能虛化、居委會(huì)行政化、服務(wù)功能弱化等問題一般都十分突出。對此，這就需要對社區(qū)治理體系進(jìn)行重新塑造，構(gòu)建一體化的社區(qū)發(fā)展治理體制。具體基于農(nóng)村社區(qū)當(dāng)中十分典型的 “混合”“聚居”“散居”等生活形態(tài)，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)當(dāng)中選出一部分區(qū)域進(jìn)行改革試點(diǎn)，通過對公共服務(wù)組織方式、供給與配置方式進(jìn)行改革，以給社區(qū)居民、產(chǎn)業(yè)工作者等相關(guān)群體提供更好地服務(wù)。

3.3.2 推動(dòng)落實(shí)“三分三組三機(jī)制”

首先，分開設(shè)置辦公區(qū)域，分解各項(xiàng)行政事務(wù)，分離崗位職責(zé)職能。即打破傳統(tǒng)村級行政區(qū)劃的界限，設(shè)置社區(qū)工作站，將原本社區(qū)居委會(huì)當(dāng)中需要由政府承擔(dān)的相關(guān)行政事務(wù)剝離出來，由社區(qū)工作站落實(shí)[5]。對于工作站而言，除了需要負(fù)責(zé)服務(wù)范圍內(nèi)的行政管理、公共服務(wù)以及行政監(jiān)管等，還要統(tǒng)一制章，賦予一定權(quán)力。居委會(huì)則在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)之下依法展開自治。

其次，重新組織政務(wù)、生活以及自治等方面的服務(wù)工作。即制定出工作站政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的具體清單和指南，從而優(yōu)化流程，縮短時(shí)間，建立網(wǎng)上政務(wù)、實(shí)體窗口、移動(dòng)終端以及自助服務(wù)終端為一體的服務(wù)模式。同時(shí)，全面推進(jìn)社區(qū)生活服務(wù)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代物流、繳費(fèi)、查詢等服務(wù)布局，建立便民生活圈。并進(jìn)一步培育社區(qū)自治組織、志愿隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民和多元組織協(xié)同共建。

最后，優(yōu)化保障機(jī)制、考評機(jī)制以及管理運(yùn)行機(jī)制。直接從鄉(xiāng)鎮(zhèn)選出適合的人員在工作站任職，建立長效培訓(xùn)機(jī)制，并確立工作站和居委會(huì)的服務(wù)事項(xiàng)清單，明確各自的職責(zé)。同時(shí)編制管理與考核制度，圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開考核，接受社區(qū)內(nèi)居民的評議和監(jiān)督。比如建立雙向考評機(jī)制，即以群眾評價(jià)為主，職能部門評價(jià)為輔。

3.4 落實(shí)社區(qū)支持保障機(jī)制建設(shè)

3.4.1 完善治理體系

基層黨建引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展治理，要始終堅(jiān)持完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府責(zé)任、社會(huì)協(xié)作、群眾參與以及法治保障的治理體制，重點(diǎn)以自治、法治、德治為主，建立和諧共融的社區(qū)治理體系，以強(qiáng)化基層黨組織的整合能力。其中自治是社區(qū)內(nèi)群眾直接參與社區(qū)公共事務(wù)的主要平臺，因此要全面優(yōu)化社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)之下的有關(guān)服務(wù)、組織及治理的自治制度，嚴(yán)格按照自治章程與社區(qū)公約建立公正的議事制度、事務(wù)公開制度以及社區(qū)監(jiān)督制度等，以促進(jìn)民主選舉、決策、協(xié)商、監(jiān)督等權(quán)益落實(shí)。法治則是實(shí)現(xiàn)依法治國的基本內(nèi)容，也是國家治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)要求，因此促進(jìn)依法行政，通過法治思維與方式解決問題，落實(shí)法制監(jiān)督，更有利于提升社區(qū)群眾法治素養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)全民守法。德治是促進(jìn)社區(qū)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展的主要手段，實(shí)際開展時(shí)應(yīng)將社會(huì)主義核心價(jià)值觀完全融入群眾的觀念之中，明確傳統(tǒng)文化的時(shí)代價(jià)值，進(jìn)一步促進(jìn)社區(qū)風(fēng)氣建設(shè)。

3.4.2 加強(qiáng)財(cái)政投入

全面落實(shí)社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)以及黨組織服務(wù)群眾的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，構(gòu)建與區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的增長機(jī)制，并將所有資金納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算。在這之中，服務(wù)群眾的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)必須應(yīng)用在農(nóng)村社區(qū)黨組織黨建工作之中，真正為社區(qū)內(nèi)群眾辦好事、辦實(shí)事，不能應(yīng)用在社區(qū)日常辦公、人員經(jīng)費(fèi)開支以及政府已經(jīng)有資金安排的服務(wù)項(xiàng)目當(dāng)中。

3.4.3 優(yōu)化服務(wù)陣地

在社區(qū)中應(yīng)建立綜合性的黨群服務(wù)中心，給轄區(qū)內(nèi)所有組織與黨員群眾帶來政務(wù)、黨務(wù)以及便民服務(wù)。同時(shí)還要對黨群服務(wù)中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，全面統(tǒng)一外觀標(biāo)識與功能布局，進(jìn)一步提升服務(wù)質(zhì)量。在居民區(qū)中，還要給黨組織以及居委會(huì)設(shè)置獨(dú)立的辦公場所。對于新建小區(qū)還應(yīng)同步規(guī)劃和建設(shè)公共服務(wù)用房，以便社區(qū)進(jìn)行辦公。對于其他公共場所，如商業(yè)部分等都要建立區(qū)域性的黨群服務(wù)中心，充分落實(shí)教育培訓(xùn)、黨建活動(dòng)、資源整合以及群眾服務(wù)等功能，并在建立新場所的時(shí)候，對黨群服務(wù)中心進(jìn)行同步規(guī)劃。

3.4.4 促進(jìn)信息化建設(shè)

即全面推動(dòng)現(xiàn)代信息技術(shù)和農(nóng)村基層黨建的深度融合，通過智慧黨建引領(lǐng)農(nóng)村智慧社區(qū)治理。具體可以通過建立在線管理服務(wù)平臺，打造全面完善的基層黨組織建設(shè)信息系統(tǒng)，建立黨員電子檔案，拓寬黨建載體與空間。基于此，再引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新，建立以行政管理、黨建工作和社會(huì)事務(wù)為一體的管理服務(wù)平臺，提升社區(qū)治理政策落實(shí)的精確度。

4 結(jié)語

從基層治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展情況來看，社區(qū)將會(huì)變成基層治理的一項(xiàng)主要空間形態(tài)。作為社會(huì)中的基本單位，社區(qū)對于政權(quán)建設(shè)和社會(huì)治理的穩(wěn)定運(yùn)行具有極大現(xiàn)實(shí)意義。因此，必須落實(shí)社區(qū)發(fā)展治理。當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理模式正在發(fā)生巨大變化，整體開始從村民自治變成了黨組織建設(shè)，所以農(nóng)村社區(qū)治理和黨建良性互動(dòng)的新格局建設(shè)就是目前亟需解決的關(guān)鍵。所以，必須從兩者的互動(dòng)邏輯著手，明確基層黨建引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展治理是促進(jìn)黨建新的偉大工程的主要內(nèi)容，也是深化改革社區(qū)治理模式的創(chuàng)新途徑，由此促進(jìn)黨組織建設(shè)，引導(dǎo)多元參與，創(chuàng)新服務(wù)體系，并加強(qiáng)支持保障，從根本上引領(lǐng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。