重大疫情防控中黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢與路徑完善
——以黨領(lǐng)導(dǎo)新冠肺炎疫情防控為例

胡長云， 向嘉晨

(1. 邵陽學(xué)院 法商學(xué)院， 湖南 邵陽 422000； 2. 汕頭大學(xué) 法學(xué)院， 廣東 汕頭 515063)

2020年伊始，新型冠狀病毒肺炎疫情洶涌來襲，廣大人民群眾的身體健康和生命安全遭受嚴(yán)重威脅。面對突如其來的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，習(xí)近平總書記明確指出：“疫情防控要堅持全國一盤棋。各級黨委和政府必須堅決服從黨中央的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度，做到令行禁止?！盵1]同時，黨中央及時成立中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對全國疫情防控的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮。此次新冠肺炎疫情防控工作全面深入地貫徹落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)，對標(biāo)了黨的十九屆四中全會所提出的“突出黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在我國國家制度和國家治理體系中的統(tǒng)領(lǐng)地位，強(qiáng)調(diào)要把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”，使得此次全球性突發(fā)疫情在中國得到迅速有效的控制，彰顯了黨的領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)大制度優(yōu)勢。在全面依法治國的新時代背景下，有必要運(yùn)用法治手段固化黨領(lǐng)導(dǎo)疫情防控工作的基本經(jīng)驗，進(jìn)一步優(yōu)化和完善黨對疫情防控工作的領(lǐng)導(dǎo)路徑。這不僅有助于提升黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也大有裨益。

一、重大疫情防控中黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢

習(xí)近平總書記指出：“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)?！盵2]中國正是有了黨的領(lǐng)導(dǎo)，才逐漸形成了獨(dú)具特色的黨政復(fù)合體制[3]6。黨政復(fù)合體制不同于傳統(tǒng)的政黨體制或政府體制，作為一種復(fù)合體，它以一種特有的組織程序和方法模式將兩種傳統(tǒng)政治體制融通在一起。在這種政治體制中，中國共產(chǎn)黨是權(quán)力軸心，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，而國家政權(quán)機(jī)關(guān)則是國家管理的具體執(zhí)行者，黨的“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”和國家政權(quán)機(jī)關(guān)的“職能作用”，共同構(gòu)成中國黨政體制運(yùn)行的關(guān)鍵[3]13，其優(yōu)勢在于通過發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，精準(zhǔn)把控國家各項事業(yè)發(fā)展的根本方向，國家政權(quán)機(jī)關(guān)則通過將黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理的強(qiáng)大政治優(yōu)勢，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)，最終將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。由此可見，中國特色的黨政體制決定了國家治理體系和治理能力的基本架構(gòu)，在國家治理體系中，黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)制度體系居于統(tǒng)領(lǐng)地位；在國家治理能力中，黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平發(fā)揮著決定性作用。因此，在疫情防控工作中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是有效應(yīng)對疫情的內(nèi)在要求和關(guān)鍵之舉，更是國家治理體系和治理能力的優(yōu)勢所在。具體來看，這種優(yōu)勢表現(xiàn)在政治、組織和效率三個方面。

(一)政治優(yōu)勢

加強(qiáng)黨對疫情防控的領(lǐng)導(dǎo)，能為疫情防控工作把準(zhǔn)根本方向。疫情危機(jī)相較于其他危機(jī)而言，具有隱蔽性強(qiáng)、潛在周期長、波及范圍廣等多重特征，這也使得疫情防控不僅是醫(yī)藥衛(wèi)生的問題，更是全方位的治理工作。正是基于上述考量，在新冠疫情發(fā)展初期，黨中央審時度勢、綜合研判，及時成立了中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并多次召開中央政治局常委會。中共中央和相關(guān)部委相繼作出了系列決策部署，通過發(fā)揮“把方向、管大局、作決策”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，為全國疫情防控工作的開展指明了根本方向。具體而言：一是明確政治導(dǎo)向。黨的政治領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)的首要方式，主要體現(xiàn)為黨的路線、方針、政策等重大決策的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)為政治立場、政治方向、政治原則、政治道路等方面的領(lǐng)導(dǎo)[4]，這也為疫情防控工作指明了政治方向，提供了科學(xué)的頂層設(shè)計。例如新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在全國一盤棋的戰(zhàn)略高度，對疫情防控工作作出重要決策部署，提出了堅定信心、同舟共濟(jì)、科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策的總要求，明確了堅決遏制疫情蔓延勢頭、堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的總目標(biāo)。二是正確輿論導(dǎo)向。在突發(fā)性危機(jī)事件中，除了危機(jī)本身所造成的損害之外，因為輿情的誤判誤導(dǎo)造成社會恐慌所帶來的公共危機(jī)也不容忽視[5]。新冠肺炎疫情防控中，黨通過制定思想領(lǐng)導(dǎo)路線、進(jìn)行宣傳教育等方式，為疫情防控工作提供了正確的輿論導(dǎo)向。一方面，通過強(qiáng)化顯政，及時公布疫情防控的各項數(shù)據(jù)信息，達(dá)到安定人心、消除混亂恐慌的目的。另一方面，通過宣傳教育防控知識、樹立典型模范標(biāo)桿、暢通群眾防疫言論等舉措凝聚共識，形成群策群力的“戰(zhàn)役”氛圍。三是實(shí)績用人導(dǎo)向。黨組織通過實(shí)績用人導(dǎo)向，激發(fā)廣大黨員的責(zé)任與活力，充分發(fā)揮黨組織和黨員的戰(zhàn)斗堡壘以及先鋒模范帶頭作用，帶動廣大人民群眾投身于抗擊疫情工作。黨組織和廣大黨員是貫徹落實(shí)黨的政治使命、保障疫情防控工作有效推進(jìn)的關(guān)鍵性因素。

(二)組織優(yōu)勢

疫情防控中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，能為防控工作提供持久而強(qiáng)大的動力。作為以黨建國的社會主義國家，中國共產(chǎn)黨通過武裝革命取得國家政權(quán)，但執(zhí)政并不是中國共產(chǎn)黨的最終目標(biāo)，為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興才是中國共產(chǎn)黨人的初心和使命。因此，中國共產(chǎn)黨除通過政權(quán)的力量之外，還能動員廣泛的社會力量領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)自己的理想。正因如此，一個強(qiáng)大的政黨領(lǐng)導(dǎo)對中國治理體系的完善和治理能力的提升遠(yuǎn)比一般原發(fā)現(xiàn)代化國家更有推動力，這種推動力主要由四項要素構(gòu)成：一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的最大優(yōu)勢是能夠發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，通過前瞻性的戰(zhàn)略決策，整合各方利益，完成資源的合理配置。例如，在新冠肺炎疫情防控工作中，征用大批企事業(yè)設(shè)施、調(diào)配全國數(shù)萬名醫(yī)護(hù)人員馳援疫區(qū)等。二是社會動員力。群眾路線是黨克敵制勝的重要法寶，黨通過堅強(qiáng)信念、崇高理想以及以人為本等價值追求，影響和號召國家和社會各界萬眾一心、團(tuán)結(jié)奮戰(zhàn)。例如，在新冠肺炎疫情爆發(fā)后，黨中央發(fā)出“疫情就是命令，防控就是責(zé)任”的動員號召，舉全國之力構(gòu)筑群防群控的嚴(yán)密防線；在防控關(guān)鍵期，黨中央發(fā)出政策通知，通過局部阻隔、延長假期等舉措，號召廣大人民群眾自覺在家隔離等。三是組織保障力，這是確保黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)的重要推動力。在應(yīng)對突發(fā)事件危機(jī)時，黨的組織保障力具體表現(xiàn)為三類，即基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘力、領(lǐng)導(dǎo)干部的控制駕馭力和黨員的模范帶頭力。例如，發(fā)揮社區(qū)基層黨組織密切聯(lián)系群眾的作用、構(gòu)建火線考驗干部的用人選人機(jī)制以及黨員處置優(yōu)先機(jī)制等。四是示范引領(lǐng)力。在新冠肺炎疫情防控工作中，一方面通過黨內(nèi)懲戒，對無擔(dān)當(dāng)不作為、違法亂紀(jì)、影響防疫局勢的黨員和黨員干部，按照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)；另一方面通過黨內(nèi)褒獎，對表現(xiàn)突出、勇于奉獻(xiàn)以及堪當(dāng)重任的優(yōu)秀黨員及黨員干部，按照《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)功勛榮譽(yù)表彰條例》等黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行宣傳表彰。

(三)效率優(yōu)勢

突發(fā)公共事件具有突發(fā)性、不確定性、衍生性、擴(kuò)散性以及巨大的破壞性等特征，因而其應(yīng)急響應(yīng)的關(guān)鍵在于效率[6]，而加強(qiáng)黨對突發(fā)公共事件的領(lǐng)導(dǎo)，是有力提升防控應(yīng)急響應(yīng)效率的根本舉措。具體體現(xiàn)在兩個方面：一是決策部署的效率。西方國家只有執(zhí)政黨，沒有領(lǐng)導(dǎo)黨，這使得一個法令或議案的通過往往因為多黨體制而受到國家機(jī)關(guān)之間的相互掣肘，難以有效協(xié)調(diào)，缺乏應(yīng)有的效率。反觀我國，中國共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨，又是領(lǐng)導(dǎo)黨，在新冠肺炎疫情防控工作中，黨能夠有效發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，從而整合各方利益分配，有計劃、有重點(diǎn)地部署防控工作，各民主黨派、工商聯(lián)、社會各階層積極參與、建言獻(xiàn)策，不但確保了疫情防控決策部署的民主性、科學(xué)性，還極大地提升了疫情防控決策部署的效率。二是政策執(zhí)行的效率。制度的生命力在于執(zhí)行，有效管用的制度要靠執(zhí)行力來保障。在新冠肺炎疫情防控工作中，黨中央的決策部署之所以能夠得到有效貫徹執(zhí)行，對內(nèi)而言，緣于中國共產(chǎn)黨具有龐大而嚴(yán)密的組織體系以及始終堅持民主集中制的根本組織原則，通過發(fā)揮強(qiáng)大的組織力量，以及全黨上下必須遵循個人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級服從上級、全黨服從中央的民主集中制優(yōu)勢，中國共產(chǎn)黨在政策執(zhí)行上具有強(qiáng)大的組織動員能力和自上而下的執(zhí)行能力；對外而言，緣于中國共產(chǎn)黨設(shè)立的黨組制度，通過在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，從而保證黨的決策部署得以有效貫徹落實(shí)。

二、黨領(lǐng)導(dǎo)疫情防控工作的實(shí)踐樣態(tài)

強(qiáng)化黨對疫情防控工作的領(lǐng)導(dǎo)是充分發(fā)揮中國制度優(yōu)勢的應(yīng)有之義，通過觀察和分析黨領(lǐng)導(dǎo)新冠肺炎疫情防控工作的實(shí)踐樣態(tài)，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗，有助于更為透徹地認(rèn)識和分析在突發(fā)公共事件中強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)的必然邏輯與完善路徑。根據(jù)黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容、方式、范圍等不同，黨領(lǐng)導(dǎo)疫情防控工作的實(shí)踐樣態(tài)可劃分為兩大基本類型，即總體領(lǐng)導(dǎo)與具體領(lǐng)導(dǎo)。

(一)黨對疫情防控工作的總體領(lǐng)導(dǎo)

所謂總體領(lǐng)導(dǎo)樣態(tài)，是指中國共產(chǎn)黨主要通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，對疫情防控工作實(shí)行總體的、全面的領(lǐng)導(dǎo)過程和狀態(tài)。在總體領(lǐng)導(dǎo)樣態(tài)中，黨對疫情防控工作的領(lǐng)導(dǎo)是宏觀層面上的領(lǐng)導(dǎo)，是“總攬”而非“包辦”，是一種宏觀層面的整體把握，而不是微觀層面的政務(wù)管理。具體而言，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)分工的不同，包括以下兩類：

1.黨中央的全面領(lǐng)導(dǎo)

從廣度上而言，黨對疫情防控的總體領(lǐng)導(dǎo)本質(zhì)上是對疫情防控中的一切工作實(shí)行集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)行全盤布局，統(tǒng)一指揮。因此，必然只有黨中央才能代表全黨的行動，否則就不可能做到團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和步調(diào)一致[7]。黨中央的全面領(lǐng)導(dǎo)主要包括兩個方面的內(nèi)涵：一是領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容具有全局性、基礎(chǔ)性。黨中央的全面領(lǐng)導(dǎo)主要通過“把方向、管大局、作決策”進(jìn)行科學(xué)的頂層設(shè)計，表現(xiàn)為政治立場、政治方向、政治原則、政治道路等方面的領(lǐng)導(dǎo)。例如，黨中央成立中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組對全國疫情防控工作實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)，同時制定《關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強(qiáng)政治保證的通知》等政策文件，為疫情防控工作的順利開展提供了正確的政治方向。二是領(lǐng)導(dǎo)的范圍覆蓋疫情防控工作的各個方面。例如，中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組對全國疫情防控工作實(shí)行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度，黨政軍民學(xué)、東西南北中等各方力量在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展防控工作。

2.各級黨組織的總體領(lǐng)導(dǎo)

從深度上而言，黨的總體領(lǐng)導(dǎo)既是一個自上而下的權(quán)力運(yùn)行過程，也是黨的理論和路線方針政策逐級逐步貫徹落實(shí)的過程[8]。因此，黨中央對疫情防控工作進(jìn)行科學(xué)的頂層設(shè)計后，需要各級黨組織貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于疫情防控工作的大政方針，執(zhí)行黨中央的決定、部署、指示等事項，從而確保黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)得以有效貫徹落實(shí)。據(jù)此而言，各級黨組織的總體領(lǐng)導(dǎo)主要包括兩個方面的內(nèi)涵：一是領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容是各級黨組織通過在本地區(qū)本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，將黨中央的決策部署以合法合規(guī)的方式轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜貐^(qū)本單位的政令、法規(guī)予以貫徹落實(shí)。二是領(lǐng)導(dǎo)的范圍主要集中于政治決策、干部任免、思想宣傳等領(lǐng)域。各級黨組織在領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)黨中央決策部署的過程中，并非對本地區(qū)本單位大小事項進(jìn)行事無巨細(xì)的管理，其領(lǐng)導(dǎo)范圍具有領(lǐng)域性，既執(zhí)行黨的指示，又支持政權(quán)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作[9]，從而有效實(shí)施黨對各方面工作的政治、組織、思想的領(lǐng)導(dǎo)。

(二)黨對疫情防控工作的具體領(lǐng)導(dǎo)

一般情形下，黨對疫情防控的領(lǐng)導(dǎo)是總體領(lǐng)導(dǎo)、宏觀領(lǐng)導(dǎo)，但在特定情形下，黨的領(lǐng)導(dǎo)需要直接介入相關(guān)國家和社會事務(wù)，實(shí)施具體管理活動，從而在疫情防控中形成黨的具體領(lǐng)導(dǎo)樣態(tài)。所謂具體領(lǐng)導(dǎo)樣態(tài)，亦稱直接管理樣態(tài)，是指中國共產(chǎn)黨通過直接介入和管理特定國家事務(wù)和社會事務(wù)，實(shí)現(xiàn)黨對疫情防控的具體領(lǐng)導(dǎo)過程和狀態(tài)。具體包括兩大基本特征：一是領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容的具體性。在該過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是宏觀上的把握，而且是微觀上的管理，直接介入國家和社會事務(wù)，對國家和社會資源進(jìn)行直接管理和具體調(diào)配。例如，媒體宣傳行業(yè)事關(guān)國家安全和政治穩(wěn)定，這不但要求報刊、廣播、電視等媒體無條件地宣傳黨的方針、政策，還要求從事媒體宣傳行業(yè)的工作人員無條件地執(zhí)行黨的紀(jì)律[3]32。二是領(lǐng)導(dǎo)范圍的特定性。黨的領(lǐng)導(dǎo)一般集中于政治決策、干部任免、思想宣傳等領(lǐng)域，但在特定情形下，基于某類領(lǐng)域事項的重要性和敏感性，黨需要對之直接介入，實(shí)施管理活動。在新冠肺炎疫情爆發(fā)后，黨對疫情防控的具體領(lǐng)導(dǎo)范圍重點(diǎn)體現(xiàn)在四類領(lǐng)域：一是黨管軍隊領(lǐng)域。例如經(jīng)中央軍委主席習(xí)近平批準(zhǔn)，海陸空三軍部隊共調(diào)配數(shù)千名醫(yī)護(hù)人員支援武漢抗擊疫情。二是黨管干部領(lǐng)域。例如，中央組織部印發(fā)通知，要求注重疫情工作中對干部的考察、督導(dǎo)和調(diào)整，對于表現(xiàn)突出、堪當(dāng)重任的干部可直接提拔和任用；對于不勝任現(xiàn)職、難以有效履行職責(zé)的干部要及時調(diào)整，嚴(yán)肅問責(zé)。三是黨管人才領(lǐng)域。例如，為了貫徹黨中央的統(tǒng)一部署，各地區(qū)相繼出臺了疫情防控中的人才保障政策，對發(fā)揮重要作用、作出突出貢獻(xiàn)的人才在各方面予以優(yōu)先支持。四是黨管意識形態(tài)領(lǐng)域。例如，黨直接管理新聞媒體，通過信息發(fā)布、熱點(diǎn)引導(dǎo)、輿情管控等方式，強(qiáng)化對疫情防控的信息治理等。

三、重大疫情防控中黨的領(lǐng)導(dǎo)的路徑完善

總體而言，黨在新冠肺炎疫情防控工作中發(fā)揮了卓有成效的領(lǐng)導(dǎo)作用，但在具體實(shí)踐中，黨的領(lǐng)導(dǎo)在制度化、規(guī)范化、法治化層面仍存在一些短板，例如一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部面對突如其來的疫情進(jìn)退失措，出臺的一些防控措施矛盾重重、朝令夕改，一定程度影響了疫情防控中黨的領(lǐng)導(dǎo)的有效落實(shí)。為此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展”[10]。在全面依法治國的時代語境下，必須堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，運(yùn)用法治思維和法治方式優(yōu)化和完善黨在疫情防控工作中的領(lǐng)導(dǎo)路徑。

(一)完善黨中央對疫情防控工作的全面領(lǐng)導(dǎo)體制

黨的領(lǐng)導(dǎo)體制是一個錯綜復(fù)雜的系統(tǒng)，是黨進(jìn)行指揮、決策、部署、監(jiān)督等領(lǐng)導(dǎo)活動的具體制度體系，領(lǐng)導(dǎo)體制的完善程度決定著黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和領(lǐng)導(dǎo)成效。疫情防控工作事關(guān)人民的生命安全，事關(guān)黨和國家的長治久安，黨中央對疫情防控工作的全面領(lǐng)導(dǎo)必須要有明確具體的制度依據(jù)作為基本遵循。在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律雙層并軌的中國特色社會主義法治體系框架下，有必要從黨規(guī)與國法二元共治的視角，健全完善黨在疫情防控法治體系中的領(lǐng)導(dǎo)體制，為黨中央全面領(lǐng)導(dǎo)疫情防控工作提供明確的制度依據(jù)。

第一，在疫情防控法律中明確黨的領(lǐng)導(dǎo)體制。現(xiàn)行憲法將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入了正文第一條，以根本法的形式表明堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國法治建設(shè)的一項基本原則。目前，我國已有14部法律和10余部行政法規(guī)規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則[11]。但在疫情防控法律體系中，黨的領(lǐng)導(dǎo)尚缺乏制度依據(jù)，有必要對之進(jìn)行完善，以保證黨中央對疫情防控工作的全面領(lǐng)導(dǎo)于法有據(jù)。但這并不意味著與疫情防控相關(guān)的所有法律都需要規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)。具體而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是方針、政策、路線上的領(lǐng)導(dǎo)，是“總攬”，而非“包辦”。在疫情防控中，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在總攬全局、協(xié)調(diào)各方，進(jìn)行頂層設(shè)計和指揮決策來引領(lǐng)國家政權(quán)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和廣大人民群眾控制和消除疫情。據(jù)此，事關(guān)疫情防控整體布局、重大制度安排的法律法規(guī)有必要寫入黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，例如《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國傳染病防治法》作為疫情防控法律體系的基礎(chǔ)性、主干性法律，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)。梳理現(xiàn)行有效的規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的國家法律，基本都是對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位進(jìn)行抽象規(guī)定和確認(rèn)，有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)具體領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)程序和領(lǐng)導(dǎo)方式等則由黨內(nèi)法規(guī)予以細(xì)化(1)例如《中華人民共和國國防法》第二十一條規(guī)定：中華人民共和國的武裝力量受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。《中華人民共和國密碼法》第四條規(guī)定：堅持中國共產(chǎn)黨對密碼工作的領(lǐng)導(dǎo)。中央密碼工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)對全國密碼工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，制定國家密碼工作重大方針政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家密碼重大事項和重要工作，推進(jìn)國家密碼法治建設(shè)。。因此，根據(jù)中國法治實(shí)踐，宜在《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國傳染病防治法》等基礎(chǔ)主干性法律中對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行總體規(guī)定。例如，在修訂《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》時宜規(guī)定：“堅持中國共產(chǎn)黨對國家應(yīng)急工作的領(lǐng)導(dǎo)。中央應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)對全國應(yīng)急工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，制定國家應(yīng)急工作重大方針政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家應(yīng)急重大事項和重要工作，推進(jìn)國家應(yīng)急法治建設(shè)。”在修訂《中華人民共和國傳染病防治法》時宜規(guī)定：“中央應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)傳染病防治工作，研究制定傳染病防治工作重大方針政策；必要時，中央可以派出工作組指導(dǎo)傳染病防治工作。地方各級黨委在黨中央的統(tǒng)一部署下領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)傳染病防治工作。”

第二，在黨內(nèi)法規(guī)中細(xì)化黨的領(lǐng)導(dǎo)體制。國家法律需要對黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行抽象規(guī)定和確認(rèn)，黨內(nèi)法規(guī)則需要對黨的領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。2020年9月，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》，對黨中央的領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)方式等作出了詳細(xì)規(guī)定，有效解決了此前黨的中央組織規(guī)范缺失的制度問題。此外，為了堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨制定了《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》等多部相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)活動在制度軌道上推進(jìn)[12]。但檢視當(dāng)前應(yīng)急方面的黨內(nèi)法規(guī)，現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)對于黨領(lǐng)導(dǎo)疫情防控等應(yīng)急工作的相關(guān)內(nèi)容散見于黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊，尚缺乏系統(tǒng)完備的專門規(guī)范，尤其缺失規(guī)范黨對應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)的中央黨內(nèi)法規(guī)。因此，可以考慮由中共中央制定《中國共產(chǎn)黨應(yīng)急工作條例》，對黨在應(yīng)急領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)體制作出全面規(guī)定，同時，由中央和地方各級黨委出臺相關(guān)配套規(guī)定，進(jìn)一步提升制度的實(shí)用性和可操作性，形成黨對疫情防控領(lǐng)導(dǎo)體制的制度閉環(huán)。

(二)完善地方各級黨組織對疫情防控工作的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制

地方各級黨組織是堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要主體，負(fù)有貫徹落實(shí)黨中央全面領(lǐng)導(dǎo)的主體責(zé)任。各級黨組織通過在本地區(qū)本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，將黨中央的決策部署以合法合規(guī)的方式轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜貐^(qū)本單位的政令、法規(guī)予以貫徹落實(shí)。這里的領(lǐng)導(dǎo)作用主要是指把方向、管大局、作決策、保落實(shí)。其中，“作決策”是領(lǐng)導(dǎo)活動的核心環(huán)節(jié)，也是有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的最主要方式。在新冠肺炎疫情防控工作中，絕大多數(shù)黨組織第一時間響應(yīng)和落實(shí)黨中央的決策部署安排，組織和帶領(lǐng)本地區(qū)本單位廣大干部職工和人民群眾開展疫情防控工作，但仍存在個別黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部面對突如其來的重大疫情不了解、不重視、不作為或亂作為，出臺的防控措施在規(guī)范性、科學(xué)性等方面存在欠缺，影響了黨中央決策部署的貫徹落實(shí)和本地區(qū)本單位疫情防控工作的有效推進(jìn)。因此，有必要優(yōu)化和完善地方各級黨組織對疫情防控工作的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制，包括4個方面：一是完善調(diào)查研究程序。決策的制定應(yīng)當(dāng)建立在調(diào)查研究的基礎(chǔ)之上，充分的實(shí)證調(diào)研和專家論證是保證領(lǐng)導(dǎo)決策科學(xué)合理的前提。當(dāng)前存在一些黨組織在決策前忽視調(diào)查研究的重要性的問題，這極不利于領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)性和合理性。因此，有必要明確調(diào)查研究形成的報告和專家論證意見的重要性和必要性。二是完善黨委議事規(guī)則。黨委議事程序是黨組織領(lǐng)導(dǎo)決策的主要階段，也是決策意見的“定型”階段。目前一些地方黨組織陸續(xù)出臺了相關(guān)議事規(guī)則，一定程度上保障了地方黨組織集體決策重大問題的規(guī)范性、科學(xué)性和民主性。但在具體實(shí)踐中，仍存在一些黨組織規(guī)則程序意識不強(qiáng)，尤其是在一些基層黨組織中存在書記“一言堂”的現(xiàn)象。為此，有必要對黨委(常委)會議事規(guī)則進(jìn)行完善，尤其是對包括會議召集規(guī)則、人數(shù)有效性規(guī)則、討論表達(dá)規(guī)則、表決規(guī)則、監(jiān)督規(guī)則等基本規(guī)則在內(nèi)的程序性規(guī)定作出進(jìn)一步細(xì)化。三是完善信息公開程序。在疫情防控的具體實(shí)踐中，一些地方黨組織作出的決策和出臺的相關(guān)防控措施存在不公開、不及時公開或公開不充分的現(xiàn)象，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對信息公開的程序意識不強(qiáng)，極大地影響了疫情防控的進(jìn)展。黨組織作出的相關(guān)決策一般應(yīng)當(dāng)及時公布于眾，因此，應(yīng)將列席旁聽制度、征求意見制度、聽證制度、公示發(fā)布制度等納入黨的領(lǐng)導(dǎo)決策相關(guān)規(guī)則中。

(三)完善黨的具體領(lǐng)導(dǎo)的制度保障機(jī)制

黨的領(lǐng)導(dǎo)一般體現(xiàn)為大政方針政策等宏觀式的總體領(lǐng)導(dǎo)，但在特定情形下，為了確保特定需求和目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，黨可以采取微觀式的具體領(lǐng)導(dǎo)方式，介入相關(guān)國家和社會事務(wù)。在此種模式下，黨的具體領(lǐng)導(dǎo)事項既涉及黨的事務(wù)，也涉及國家和社會事務(wù)，黨的機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)共享一定的管理權(quán)限，因此，黨在特定領(lǐng)域的具體領(lǐng)導(dǎo)必須納入法治的軌道，黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)時而生。

黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)是擁有黨規(guī)制定權(quán)的黨組織聯(lián)合國家機(jī)關(guān)在相同或相近領(lǐng)域共同立法而呈現(xiàn)的具有中國特色的法治形態(tài)，是涉及國家管理事項的特殊黨內(nèi)法規(guī)，有學(xué)者指出其是優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)、提高法治治理效率、協(xié)調(diào)黨政關(guān)系的重要制度保障[13]。正因如此，2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十三條規(guī)定：“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定?！睆亩沟命h政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)具有了正當(dāng)性依據(jù)。在中國特色的法治實(shí)踐中，黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)日益受到黨中央的重視，并成為中國特色社會主義法治的新常態(tài)。例如，在黨管軍隊領(lǐng)域，有《民兵政治工作規(guī)定》《中國人民解放軍預(yù)備役部隊政治工作規(guī)定》等黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)；在黨管干部領(lǐng)域，有《公職人員政務(wù)人員處分暫行規(guī)定》《中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理規(guī)定》《科研事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》等黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)；在黨管人才領(lǐng)域，有《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定》等黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)；在黨管意識形態(tài)領(lǐng)域，有《關(guān)于新聞采編人員從業(yè)管理規(guī)定(試行)》《全國性文藝新聞出版評獎管理辦法》等黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)。上述黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)共同構(gòu)成了黨的具體領(lǐng)導(dǎo)路徑的法治保障體系，同時也在一定程度上為黨領(lǐng)導(dǎo)疫情防控工作提供了相關(guān)的制度依據(jù)。

但另一方面，相較于疫情防控而言，當(dāng)前黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)僅屬于一般規(guī)范，尚未制定疫情防控領(lǐng)域的專門規(guī)范。因此，可以考慮在制定《中國共產(chǎn)黨應(yīng)急工作條例》的基礎(chǔ)上，要求各級黨委和政府在疫情防控等應(yīng)急領(lǐng)域聯(lián)合出臺相應(yīng)的配套黨規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件。此外，鑒于重大疫情等突發(fā)事件所造成損害的嚴(yán)重性以及防控治理的重要性，還可以考慮在軍隊、干部、人才、意識形態(tài)等黨的具體領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域，由黨政機(jī)關(guān)共同制定一批黨內(nèi)法規(guī)，對諸如軍地協(xié)同制度、干部管理制度、人才識別評價制度、宣傳輿論管理制度、黨政同責(zé)制度等與應(yīng)急管理密切相關(guān)的事項進(jìn)行專門規(guī)范，從而形成較為完備的應(yīng)急黨內(nèi)法規(guī)制度體系，為黨在疫情防控等應(yīng)急領(lǐng)域的具體領(lǐng)導(dǎo)提供制度保障。