我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)法律問題研究綜述
2022-03-18 03:43:29史澤華
史澤華， 胡 凡，2
(1.陜西理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)學(xué)院， 陜西 漢中 723000;2.陜西理工大學(xué) 陜南綠色發(fā)展與生態(tài)補(bǔ)償研究中心， 陜西 漢中 723000)
近年來，面對(duì)日益嚴(yán)重的生態(tài)問題，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，均面臨著如何平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，如何以較低的成本實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目的這一重要難題，其中，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為解決這一難題開辟了新的路徑。目前學(xué)界對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)难芯恐饕性谏鷳B(tài)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的研究領(lǐng)域，對(duì)法學(xué)視角下的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)难芯可性谔接懼小?016年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，提出要不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，探索建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，逐步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，合理提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有效調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性[1]。十九大報(bào)告提出要加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，“十四五”規(guī)劃綱要繼而提出要健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度和法律法規(guī)，進(jìn)一步完善市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在國家高度重視生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的建設(shè)與發(fā)展的同時(shí)，相關(guān)的法律制度也在不斷發(fā)展與完善，2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第三十一條將“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”寫入法律(1)本文所指《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》于1989年12月26日經(jīng)第七屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過，2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議修訂，自2015年1月1日起施行。，2020年國家發(fā)展改革委研究起草了《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例(公開征求意見稿)》對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)亩x和基本原則作出了較為全面的規(guī)定，成為其法學(xué)研究的基本法律依據(jù)之一[2]。2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》指出要“加快健全有效市場和有為政府更好結(jié)合、分類補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償統(tǒng)籌兼顧、縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償協(xié)調(diào)推進(jìn)、強(qiáng)化激勵(lì)與硬化約束協(xié)同發(fā)力的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”[3]。同時(shí)，學(xué)界也對(duì)該問題展開了積極的研究和探討，就本文檢索到的文獻(xiàn)顯示，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償研究始于20世紀(jì)80年代，2013年秦玉才、汪勁聯(lián)合撰寫的《中國生態(tài)補(bǔ)償立法：路在前方》一書對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄅc實(shí)踐進(jìn)行了較為全面系統(tǒng)地研究和論述[4]，經(jīng)過近幾年的研究發(fā)展，取得了較為豐富的研究成果，但是，當(dāng)前關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆▽W(xué)研究仍然處于初始階段，還存在許多不同的研究觀點(diǎn)和看法，有待厘清和明晰。因此，本文試圖對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍罱缍?、法律性質(zhì)、法律責(zé)任和相關(guān)立法等已有研究成果進(jìn)行梳理歸納與分析，明晰其性質(zhì)與責(zé)任，以期為豐富和促進(jìn)相關(guān)研究提供借鑒和參考。
一、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償概念界定的相關(guān)研究
我國的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償及其相關(guān)研究始于20世紀(jì)80年代，最早無論是理論研究還是法規(guī)政策中均使用的是“生態(tài)補(bǔ)償”一詞，直至2004年國家官方文件中首次提出“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”[5]，2016年以“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”命名的官方文件《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》頒布，“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”這一概念開始在國家法規(guī)政策文件中被廣泛使用。就本研究所及，環(huán)境法學(xué)者戚孟道在《我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律機(jī)制問題的探討》一文中較早開始使用“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”這一概念[6]，之后，相關(guān)研究中大多學(xué)者也以使用“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”這一概念居多。通過梳理已有相關(guān)研究文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，在研究早期，“生態(tài)補(bǔ)償”和“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”一直被作為相似概念使用，并未進(jìn)行明確區(qū)分。隨著研究的深入和發(fā)展，逐漸以“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”為較為統(tǒng)一的概念使用，在2020年發(fā)布的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例(公開征求意見稿)》中使用了“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”這一概念，并對(duì)其進(jìn)行了明確的界定。因此，本文在論述過程中統(tǒng)一采用“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”這一概念展開論述。
從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提出以來，國內(nèi)研究對(duì)其概念有不少界定，但由于側(cè)重點(diǎn)不同以及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償本身的復(fù)雜性，到目前為止對(duì)其內(nèi)涵與外延的認(rèn)識(shí)尚有多種理解[7]。因此，對(duì)法學(xué)視角下的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償概念界定是相關(guān)立法及制度完善首先要解決的問題?？v觀學(xué)者們對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償研究的發(fā)展過程，可以概括為以下幾種觀點(diǎn)：
一些學(xué)者認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償分為“廣義說”和“狹義說”。呂忠梅認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償從狹義角度理解就是指對(duì)由人類的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對(duì)環(huán)境造成的污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動(dòng)的總稱；廣義的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償則還應(yīng)包括對(duì)因環(huán)境保護(hù)喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償，政策上的優(yōu)惠，以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、教育費(fèi)用的支出[8]。
一些學(xué)者認(rèn)為以“受益者補(bǔ)償”為原則來界定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。基于基本原則的不同，有學(xué)者將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償限定在受益者補(bǔ)償?shù)姆秶灿袑W(xué)者指出生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償不僅是受益者補(bǔ)償，也是損害者補(bǔ)償。汪勁認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是由生態(tài)保護(hù)受益者或生態(tài)損害者通過向生態(tài)保護(hù)者或受損者支付金錢、物質(zhì)或其他方式，彌補(bǔ)其支出或喪失的生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的行為[9]。黃潤源對(duì)此也持有相同觀點(diǎn)，這種將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償界定為雙向補(bǔ)償?shù)恼f法在一定程度上拓展了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵和外延，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶哺鼮閺V泛，在一定時(shí)期該觀點(diǎn)被普遍認(rèn)同[10]。
然而隨著生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐的不斷開展，部分學(xué)者指出“雙向補(bǔ)償說”對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償概念的界定較為模糊，無法適應(yīng)社會(huì)需求，于是在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了“單向補(bǔ)償說”，即認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w限定在生態(tài)受益者范圍內(nèi)。李永寧將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償定義為生態(tài)受益者對(duì)生態(tài)保護(hù)者進(jìn)行價(jià)值補(bǔ)償?shù)囊环N環(huán)境法律制度[11]。韓衛(wèi)平、潘佳和曹明德等進(jìn)一步指出了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪康氖菫榱思?lì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)行為[12-14]。隨著實(shí)踐的開展，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償開始向著多元化模式發(fā)展，市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)奶岢龈俏覈鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償概念的一次革新，王清軍等指出政府主導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償僅僅是一種模式，市場主導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是環(huán)境法中“受益者補(bǔ)償”原則的具體體現(xiàn)，在市場經(jīng)濟(jì)下，政府、地區(qū)、單位甚至個(gè)人作為受益人都應(yīng)當(dāng)“買單”[15]。這一觀點(diǎn)遵循了“受益者補(bǔ)償”的基本原則的同時(shí)又在一定程度上擴(kuò)大了受益者的范圍。
通過梳理已有研究可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償概念的研究經(jīng)歷了從初始研究時(shí)的諸多不同表述，到后期研究逐步達(dá)成統(tǒng)一共識(shí)的過程。隨著我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償逐步趨向市場化、多元化發(fā)展，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體同樣向著多元主體轉(zhuǎn)變，并且《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例(公開征求意見稿)》(以下簡稱《條例》)界定了補(bǔ)償對(duì)象為生態(tài)保護(hù)者，補(bǔ)償原因源于生態(tài)保護(hù)者的保護(hù)行為，并明確規(guī)定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法的根本目的是保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，直接目的是構(gòu)建生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)關(guān)系，即為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的目的不僅要通過政府的命令管制達(dá)到減少生態(tài)惡化的目的，也要通過利益誘導(dǎo)機(jī)制對(duì)相關(guān)主體進(jìn)行激勵(lì)來達(dá)到善治的目的，因而生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償更多地被認(rèn)為是一種激勵(lì)手段。再者，環(huán)境法律體系中各項(xiàng)環(huán)境法律制度之間是相輔相成又相互區(qū)別的，應(yīng)當(dāng)具備內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，環(huán)境法律體系中現(xiàn)有環(huán)境法律制度與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度之間的銜接問題，將生態(tài)損害者納入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償概念中容易造成現(xiàn)有環(huán)境法律制度和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度之間的重復(fù)適用和沖突，因而《條例》在充分考慮生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐需要的前提下，依據(jù)受益者補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償界定為：“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是指采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或市場交易等方式，對(duì)生態(tài)保護(hù)者因履行生態(tài)保護(hù)責(zé)任所增加的支出和付出的成本，予以適當(dāng)補(bǔ)償?shù)募?lì)性制度安排”[3]。當(dāng)前關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法學(xué)概念的理解與適用也大多傾向于《條例》中對(duì)其概念的界定與規(guī)定。
二、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆尚再|(zhì)研究
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行為是指生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償利益相關(guān)主體參與下的，具有相同屬性行為活動(dòng)的總稱，當(dāng)納入法律調(diào)整范圍后便發(fā)生生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律關(guān)系。目前，學(xué)界關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律性質(zhì)的研究并不多，且既有認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一，尚未形成主流觀點(diǎn)，其代表性觀點(diǎn)有以下幾種：
一些學(xué)者認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是行政法律行為。李愛年認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是國家對(duì)生態(tài)破壞者或者生態(tài)保護(hù)者進(jìn)行回報(bào)和彌補(bǔ)的行政法律行為[16]。劉旭芳等認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行為實(shí)質(zhì)上是一種行政法律行為，主要包括行政補(bǔ)償、行政征收和行政合同三種形式[17]。其理由主要有以下幾方面，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪康氖菍?duì)部分公民為生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)和重建活動(dòng)作出的特殊利益進(jìn)行補(bǔ)償，以調(diào)整和平衡生態(tài)環(huán)境公益以及個(gè)人利益[18]。同時(shí)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)當(dāng)是政府機(jī)構(gòu)[19]，不論是政府與流域資源開發(fā)利用者之間還是政府與貢獻(xiàn)者之間，抑或是政府內(nèi)部職責(zé)劃分，都體現(xiàn)了行政法律關(guān)系的性質(zhì)[20]，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律關(guān)系成立的依據(jù)是法律明確規(guī)定的具體行政法律行為，通過國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，本質(zhì)上更加側(cè)重于行政法律關(guān)系。因此，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償應(yīng)具有行政法律行為的性質(zhì)。
一些學(xué)者認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是民事法律行為。首先，潘佳以天目山生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償糾紛為佐證，從民事財(cái)產(chǎn)權(quán)出發(fā)，指出生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行為體現(xiàn)了平等、獨(dú)立的民事物權(quán)主體之間的民事財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系[21-22]。其次，有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償本質(zhì)上屬于無因管理行為，在民事法律規(guī)范中無因管理行為屬于典型的民事法律行為[23]。同時(shí)，有學(xué)者指出對(duì)生態(tài)保護(hù)行為進(jìn)行補(bǔ)償是由國家或社會(huì)主體之間約定形成[24]，也有學(xué)者對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)進(jìn)行探討，結(jié)合當(dāng)前我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的訂立方式，認(rèn)為表面上生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議屬于政府的強(qiáng)制締約行為，體現(xiàn)為一項(xiàng)政府行為[25]，但從本質(zhì)上看，一方面，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體的權(quán)利義務(wù)對(duì)等[26]，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議內(nèi)部法律關(guān)系體現(xiàn)為民事法律關(guān)系[27]；另一方面，強(qiáng)制締約行為本身屬于民商事法律調(diào)整的合同行為，適用民法規(guī)則，本質(zhì)上仍然屬于民事法律行為的范疇[28]。
一些學(xué)者認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償具有民事、行政和經(jīng)濟(jì)法律性質(zhì)的多重屬性。一些學(xué)者認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償兼具行政法律性質(zhì)和民事法律性質(zhì)的觀點(diǎn)，往往著眼于民事補(bǔ)償和行政補(bǔ)償?shù)木唧w補(bǔ)償方式，以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)奶囟ㄖ黧w為論點(diǎn)，討論生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆尚再|(zhì)。王新力認(rèn)為基于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行為的發(fā)生既可以基于合法的民事行為產(chǎn)生，也可以基于合法的行政行為產(chǎn)生，所以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償具有民事和行政法律關(guān)系的雙重屬性[29]。首先，平等主體基于真實(shí)意思表示簽訂的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議屬于民事法律行為[30]，并且從民事性質(zhì)的補(bǔ)償來看，主要包括財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、相鄰權(quán)、公平負(fù)擔(dān)原則的補(bǔ)償[31]。其次，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部補(bǔ)償和行政機(jī)關(guān)對(duì)民補(bǔ)償由于行政機(jī)關(guān)這一特殊的補(bǔ)償主體致使生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償往往體現(xiàn)為行政法律行為，即使簽訂生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，其協(xié)議主體的法律地位也不對(duì)等，仍然屬于行政法律行為范疇，基于政府合法的行政行為所產(chǎn)生[32]。同時(shí)，也有觀點(diǎn)認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是經(jīng)濟(jì)法律性質(zhì)、行政法律性質(zhì)和民事法律性質(zhì)的結(jié)合。趙春光以流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為例，指出我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償資金來源以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段之一，屬于經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整范圍，因此生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償還應(yīng)當(dāng)具備經(jīng)濟(jì)法律行為的法律性質(zhì)[33]。
關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆尚再|(zhì)問題，通過梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)可以看出，學(xué)者們基于不同視角對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆尚再|(zhì)認(rèn)定產(chǎn)生了不同認(rèn)識(shí)，足以看出當(dāng)前實(shí)踐中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行為并不屬于單一的法律行為，隨著補(bǔ)償過程中不同主體具體行為方式的變化，也會(huì)產(chǎn)生新的補(bǔ)償行為，進(jìn)而出現(xiàn)新的法律關(guān)系，因而在具體操作過程中需要結(jié)合具體的補(bǔ)償行為去界定其法律性質(zhì)。在政府補(bǔ)償層面，不論是政府之間的補(bǔ)償還是政府對(duì)社會(huì)主體的補(bǔ)償，都需要行政法的規(guī)制。一方面，我國《憲法》對(duì)自然資源所有權(quán)的規(guī)定將國家看作生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償唯一的一方主體，認(rèn)為國家獨(dú)自享有支配自然資源的權(quán)利，各級(jí)政府作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施主體，其與國家之間屬于一種代理關(guān)系，并不取代國家成為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊环街黧w，因而行政主體作為真正意義上的補(bǔ)償主體之一決定了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償屬于行政法律行為的性質(zhì)。另一方面，不論是政府之間通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補(bǔ)償還是通過簽訂生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議進(jìn)行補(bǔ)償，其根本目的都是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，屬于行政法的管轄范圍，體現(xiàn)了行政法律行為的性質(zhì)。另外，結(jié)合《條例》中國家財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制的有關(guān)規(guī)定，某些情況下中央政府和上級(jí)政府依據(jù)法律規(guī)定直接對(duì)地方政府和下級(jí)政府進(jìn)行無條件的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為，也可能涉及到政府的宏觀調(diào)控，此時(shí)屬于經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整范圍。在市場補(bǔ)償層面，由于政府由原來的主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)和支持地位，此時(shí)市場主體主動(dòng)通過簽訂補(bǔ)償協(xié)議開展補(bǔ)償活動(dòng)，這一補(bǔ)償行為在平等地位的民事主體之間產(chǎn)生，自然不能再適用行政法律，而是需要通過民法對(duì)其補(bǔ)償行為進(jìn)行調(diào)整。
三、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆韶?zé)任研究
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度受《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)范和調(diào)整，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律責(zé)任同樣受環(huán)境法律責(zé)任規(guī)范。因此，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律責(zé)任也可以劃分為民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任三類[34]。為了明確各主體在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的具體法律責(zé)任，有學(xué)者依據(jù)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律責(zé)任作出了進(jìn)一步劃分。邵莉莉、朱艷麗、韓丙霞和劉萍等指出政府補(bǔ)償在我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢，其中政府作為主要的補(bǔ)償主體參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，因此必須完善政府行政問責(zé)和責(zé)任倒逼機(jī)制促進(jìn)政府環(huán)保責(zé)任落實(shí)，實(shí)現(xiàn)以政府為主導(dǎo)的環(huán)境治理責(zé)任主體多元化[35-38]。同時(shí)，也有學(xué)者以不同的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域?yàn)橐罁?jù)對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律責(zé)任進(jìn)行分類。王麗香、楊麗娟、鄭功成分別提出在海洋、大氣和水資源等領(lǐng)域構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆韶?zé)任，對(duì)普遍意義上的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律責(zé)任進(jìn)一步細(xì)化，并且結(jié)合不同自然資源的稀缺性明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償責(zé)任的具體構(gòu)成[39-41]。
當(dāng)然也有學(xué)者從比較法的角度對(duì)大陸法系和英美法系的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任制度進(jìn)行比較。徐麗媛、王勝偉通過選取國外典型的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任立法，并且基于“共同但有區(qū)別原則”，在承認(rèn)共同責(zé)任的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)政府補(bǔ)償與市場補(bǔ)償中財(cái)政與稅收手段的差異化，為完善我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償財(cái)稅責(zé)任提供了豐富的國際經(jīng)驗(yàn)[42—43]。此外，有學(xué)者分別從責(zé)任分配和非責(zé)任分配、生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)損害賠償?shù)牟煌暯菍?duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律責(zé)任展開探討[44—45]。
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母灸康氖菫榱藢?shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)，我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中不僅涉及生態(tài)受益者的補(bǔ)償責(zé)任，也涉及生態(tài)損害者的補(bǔ)償責(zé)任，生態(tài)受益者自然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償性責(zé)任，而針對(duì)生態(tài)損害者如何承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，有學(xué)者提出了生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任。劉長興認(rèn)為當(dāng)前環(huán)境法律責(zé)任過分倚重懲罰性責(zé)任，對(duì)補(bǔ)償性責(zé)任和預(yù)防性責(zé)任的認(rèn)識(shí)不足，提出要注重懲罰性責(zé)任以外的法律責(zé)任類型的適用[46]。而吳鵬指出生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任與環(huán)境法律責(zé)任之間存在明顯差異[47]。呂忠梅也指出生態(tài)修復(fù)責(zé)任并未被納入民事責(zé)任范疇，因此，要在明確生態(tài)修復(fù)責(zé)任的立法定位的基礎(chǔ)上厘清生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任的性質(zhì)、承擔(dān)方式和救濟(jì)途徑[48]。
通過梳理上述關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律責(zé)任的研究成果可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于法律責(zé)任的論述存有諸多觀點(diǎn)，其中主流觀點(diǎn)認(rèn)為其法律責(zé)任屬于環(huán)境法律責(zé)任的特殊形式，具有綜合性的特征，從性質(zhì)上可以劃分為民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任。但由于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償本身的綜合性、復(fù)雜性和多元性，其與傳統(tǒng)意義上的環(huán)境法律責(zé)任之間存在責(zé)任主體更為復(fù)雜多元的區(qū)別。一般的環(huán)境責(zé)任主體包括環(huán)境侵權(quán)人和環(huán)保機(jī)關(guān)及其工作人員，而生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膮⑴c主體較為復(fù)雜，其責(zé)任主體既可能包括補(bǔ)償主體和受償主體，也可能包括相關(guān)行政部門及其工作人員，還可能包括生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)調(diào)主體、評(píng)估主體和監(jiān)管主體，因而法律需要對(duì)這些主體的法律責(zé)任作出相應(yīng)地規(guī)定。結(jié)合《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例(公開征求意見稿)》第二十七條的責(zé)任追究制度規(guī)定，針對(duì)相關(guān)行政部門及其工作人員在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償過程中違反其義務(wù)的，原則上承擔(dān)的是行政法律責(zé)任，只有在其行為觸犯《刑法》時(shí)，才承擔(dān)刑事法律責(zé)任。法人和其他組織等市場主體的違法或違約行為依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定或者協(xié)議約定承擔(dān)法律責(zé)任。同時(shí)，《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》也明確強(qiáng)調(diào)“地方黨委和政府要強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)，嚴(yán)格實(shí)行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，對(duì)盲目決策造成嚴(yán)重后果的，依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)格問責(zé)、終身追責(zé)”。那么，在該種意義上，我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)主體在補(bǔ)償過程中依據(jù)不同法律性質(zhì)的違法或違約行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
四、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄑ芯?/h2>
關(guān)于構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律體系方面，有學(xué)者主張確立不同立法層級(jí)有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定。李愛年、袁永言、胡文娟、包玉華等提出我國應(yīng)當(dāng)建立自上而下的由憲法、法律和法規(guī)組成的立法體系，形成基本法—專門法—單行法的基本結(jié)構(gòu)。在憲法和基本法層面確立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牡匚粚?duì)制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專門立法有著重要的指導(dǎo)作用[49-52]。同時(shí)，汪永福等指出跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法中應(yīng)當(dāng)遵循中央一般性立法、跨區(qū)域協(xié)商立法、地方具體立法的分層立法模式，從縱向、橫向和動(dòng)力機(jī)制三個(gè)方面規(guī)范立法方向[53]。
另外，也有學(xué)者針對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專門立法究竟是制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法還是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例展開研究。韓衛(wèi)平認(rèn)為由全國人大常委會(huì)制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償最佳立法模式[54]。但也有學(xué)者認(rèn)為制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例較為適宜，王社坤、吳萍提出生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域、標(biāo)準(zhǔn)、方式、資金、基本原則等方面[55—56]。郭東興從實(shí)體和程序兩方面提出完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例的內(nèi)容，實(shí)體方面主要包含生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象范圍、標(biāo)準(zhǔn)和資金來源等；程序方面主要從補(bǔ)償資金的申請(qǐng)、管理與發(fā)放、生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估和引入公益訴訟等方面進(jìn)行完善[57]。
關(guān)于地方生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法方面，應(yīng)當(dāng)因地制宜制定不同的地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等[58]。李建飛以西安市城鎮(zhèn)化過程中生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策現(xiàn)狀為例，提出針對(duì)重要領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行個(gè)案立法[59]。彭麗娟指出湖南省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償正外部性補(bǔ)償、市場補(bǔ)償立法缺失，并有針對(duì)性的從完善流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償概念、定位生態(tài)補(bǔ)償目的、協(xié)調(diào)權(quán)利沖突和定義補(bǔ)償功能四個(gè)方面提出立法矯正措施[60]。施海智提出制定《寧夏生態(tài)補(bǔ)償條例》，并對(duì)條例內(nèi)容進(jìn)行了科學(xué)設(shè)計(jì)[61]。唐士梅指出目前中央統(tǒng)一立法難以實(shí)現(xiàn)，因此針對(duì)陜西省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法提出具體對(duì)策[62]。
關(guān)于不同領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法，以流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法為例，我國地方流域立法不均衡，監(jiān)管體制不完善，法律實(shí)施效果不明顯，針對(duì)流域立法現(xiàn)狀，龍海燕、王彬等提出應(yīng)當(dāng)通過完善流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和立法評(píng)估制度，改善地方流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法的現(xiàn)狀[63—64]。胡朝飛、溫華以農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法為例，指出農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法要因地制宜，結(jié)合地方政策、立法等現(xiàn)狀健全農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律法規(guī)、優(yōu)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拓寬補(bǔ)償資金來源等[65—66]。市場補(bǔ)償是我國多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆绞街?，然而目前市場補(bǔ)償立法并不完善，市場主體的法律地位并未明確，因此孔雪、劉曉莉針對(duì)市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法問題，提出應(yīng)當(dāng)厘清政府和市場的關(guān)系，運(yùn)用法律形式制定市場準(zhǔn)入規(guī)則、市場競爭規(guī)則和市場交易規(guī)則，從而解決市場化過程中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償糾紛[67—68]。
當(dāng)然，還有學(xué)者并不是依據(jù)單一的劃分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法進(jìn)行理論研究。有學(xué)者同時(shí)結(jié)合地域和領(lǐng)域條件對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行研究，進(jìn)而指出生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建。鄧琳君以貴州省濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為例，指出濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則，將地方立法與習(xí)慣法相結(jié)合，并完善補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式等具體內(nèi)容[69]?？諝赓|(zhì)量生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在我國并未全面展開實(shí)踐，冷雪飛通過借鑒山東、湖北兩省空氣質(zhì)量立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)遼寧省空氣質(zhì)量生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償從完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金渠道、空氣質(zhì)量檢測方面提出建議[70]。
從上述學(xué)者的觀點(diǎn)中可以發(fā)現(xiàn)，大部分學(xué)者認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄔ骄唧w，可操作性越強(qiáng)，越有利于推動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐，但某些情況下立法規(guī)定的越具體，產(chǎn)生的法律漏洞也可能更多。我國目前生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專門立法缺位，有關(guān)法律規(guī)定零星散見在環(huán)境保護(hù)法和部分單行法中，時(shí)至今日，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例尚未正式出臺(tái)，極大地阻礙了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐的順利進(jìn)行。就目前生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐要求來看，由于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及的利益關(guān)系十分復(fù)雜，單一的由國家層面制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償原則性立法或者由各地方政府出臺(tái)地方具體立法都難以對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行詳盡的規(guī)定，反而還可能出現(xiàn)立法沖突或重復(fù)、可操作性弱等問題，因此，《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》明確提出“加快制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例，鼓勵(lì)和指導(dǎo)地方結(jié)合本地實(shí)際出臺(tái)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件”的建議，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例(公開征求意見稿)》依據(jù)多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償類型確立了分類分級(jí)的立法思路，分別指出中央縱向補(bǔ)償和地方政府橫向補(bǔ)償?shù)穆氊?zé)所在，充分銜接了各類別、各層級(jí)之間補(bǔ)償立法?？梢?，現(xiàn)階段我國關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法仍然傾向于盡快出臺(tái)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例，同時(shí)指導(dǎo)地方結(jié)合本地現(xiàn)狀進(jìn)行立法。然而，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例本身的法律地位和法律約束力在實(shí)踐中究竟能否完全指導(dǎo)各領(lǐng)域和各地區(qū)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐仍然有待商榷。因此，結(jié)合當(dāng)前立法和實(shí)踐現(xiàn)狀，為了健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律體系，應(yīng)當(dāng)按照分級(jí)分類的立法思路盡快出臺(tái)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，并在此基礎(chǔ)上開展《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法》的立法工作。
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