深化重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)研究探析

何永民 沈陽工程學(xué)院財務(wù)處

經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展的背景下，由于龐大的人口基數(shù)與地區(qū)間差異，以及風(fēng)云變幻的國際國內(nèi)形勢，我國的宏觀調(diào)控堅(jiān)持供給側(cè)改革的政策導(dǎo)向下，基于長期的觀察、研究與試點(diǎn)，推出了眾多利于我國發(fā)展的重大政策措施，這些措施涉及民生就業(yè)、公共衛(wèi)生安全、疫情防控、企業(yè)發(fā)展和科技創(chuàng)新等社會熱點(diǎn)問題，但這些政策與措施如何切實(shí)解決當(dāng)今中國社會的結(jié)構(gòu)性問題，切實(shí)改善國內(nèi)環(huán)境下各方面發(fā)展存在的問題，離不開政策的有效落實(shí)，審計(jì)監(jiān)督機(jī)制的引入是國家為保障政策落實(shí)并評價政策落實(shí)情況的有效手段，分析政策落實(shí)的效率與程度，查明政策落實(shí)過程中存在的瓶頸，對更加準(zhǔn)確地了解我國社會各階層真實(shí)情況，切實(shí)實(shí)現(xiàn)社會共同發(fā)展與共同富裕，實(shí)現(xiàn)第二個百年目標(biāo)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)現(xiàn)狀

根據(jù)財政部與審計(jì)署所發(fā)的聯(lián)合公告，根據(jù)《中華人民共和國審計(jì)法》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》等法律法規(guī)與政策，我國順利完成了2020年國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)，根據(jù)季度整理并發(fā)布了2020年國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)報告。

報告顯示，2020年第一季度國家重大政策措施的重點(diǎn)聚焦于全面脫貧與鄉(xiāng)村振興，由于受到突如其來的新冠肺炎疫情影響，國家迅速部署了全面疫情防控并著手穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

2020年第一季度，審計(jì)署進(jìn)行了覆蓋全國31個省級單位，并包含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，對于部門的審計(jì)設(shè)計(jì)了35個中央部門，金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)覆蓋了全國15家大型金融機(jī)構(gòu)，此外還包括了51家各行業(yè)央企，審計(jì)力度之大，覆蓋范圍之廣證明了近些年來我國對重大政策落實(shí)與跟蹤審計(jì)的重視程度逐年提升。由于疫情的影響，我國社會生產(chǎn)大范圍停滯、人民的生產(chǎn)生活到很大的影響，在這樣的大背景下，黨中央依然按照預(yù)期計(jì)劃落實(shí)并加大對于“六穩(wěn)”“六?！薄⒒鶎印叭！惫ぷ鞯牧Χ?，我國為實(shí)現(xiàn)供給側(cè)改革，深化“放管服”改革，改善我國營商環(huán)境已經(jīng)連續(xù)五年執(zhí)行減稅政策，2020年進(jìn)一步提高了減稅力度，并著重落實(shí)清理拖欠民營企業(yè)中小企業(yè)賬款。同時，2020年還是我國脫貧攻堅(jiān)的決勝之年，黨中央領(lǐng)導(dǎo)下的各級政府對脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、污染防治等方面進(jìn)行了嚴(yán)格的政策落實(shí)與審計(jì)，并加強(qiáng)問題整改。

第二季度我國疫情形勢逐步緩和，全面脫貧穩(wěn)步落實(shí)并進(jìn)入最后的攻堅(jiān)時期，企業(yè)的制造生產(chǎn)逐步恢復(fù)，經(jīng)濟(jì)下行趨勢得以遏制，但在這樣的形勢下仍有大批中小型企業(yè)以及個人創(chuàng)業(yè)者受到疫情的強(qiáng)烈沖擊，針對這一情況，國家為穩(wěn)固經(jīng)濟(jì)形勢繼續(xù)將政策重點(diǎn)與審計(jì)重點(diǎn)重點(diǎn)投放在營造良好營商環(huán)境政策落實(shí)與鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)。改變營商環(huán)境是我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，但在連續(xù)的審計(jì)過程中，一些地區(qū)存在應(yīng)減免未減免費(fèi)用、違規(guī)收費(fèi)、轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用等問題，涉及金額高達(dá)1475.15萬元，針對新冠肺炎疫情對于小微企業(yè)造成嚴(yán)重沖擊的情況下，部分省份的事業(yè)單位仍存在減免不及時與欠款等現(xiàn)象，與中央政策完全相悖，應(yīng)該被迅速整改；對于“放管服”政策的落實(shí)審計(jì)，主要發(fā)現(xiàn)的問題包括線上審批服務(wù)不到位、流程不簡明、手續(xù)無法提交或重復(fù)提交等，一方面是信息系統(tǒng)軟件方面的缺陷，而另一方面包括對于線上服務(wù)的不重視、設(shè)計(jì)階段功能的缺乏與維護(hù)不及時等人為問題；鄉(xiāng)村振興政策的落實(shí)方面，第二季度的審計(jì)進(jìn)行廣泛采用，目標(biāo)地區(qū)涉及8省198個縣級單位，重點(diǎn)審計(jì)對象包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村人口居住環(huán)境與扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問題，重點(diǎn)發(fā)現(xiàn)了財政、醫(yī)療、衛(wèi)生、污水治理、農(nóng)民工就業(yè)與創(chuàng)業(yè)等相關(guān)制度落實(shí)不到位。

第三季度中，審計(jì)署抽查了980個單位，涉及資金1585.2億元，還對以往審計(jì)查出問題整改情況進(jìn)行了檢查。在脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，中央審計(jì)署重點(diǎn)關(guān)注了脫貧政策的落實(shí)與脫貧產(chǎn)業(yè)的建立等問題，對農(nóng)業(yè)地區(qū)普遍涉及的畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)品冷鏈與糧食作物產(chǎn)品產(chǎn)量與儲存等方面進(jìn)行了重點(diǎn)審計(jì)，并對脫貧地區(qū)的鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)目標(biāo)包含鄉(xiāng)村道路、衛(wèi)生廁所、污水治理和鄉(xiāng)村醫(yī)療等多領(lǐng)域問題，審計(jì)結(jié)果表明審計(jì)范圍縮小的同時涉事地區(qū)與問題項(xiàng)目與資金的數(shù)量也有所改善，重點(diǎn)問題在于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的項(xiàng)目進(jìn)展緩慢且存在質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的問題，總體政策執(zhí)行效率低、力度差，15個省的16個縣9717.69萬元惠農(nóng)補(bǔ)貼和涉農(nóng)項(xiàng)目資金資產(chǎn)存在閑置、未及時發(fā)放、被擠占挪用等問題。在第三季度，審計(jì)署加大了有關(guān)地區(qū)和部門的審計(jì)力度，總體執(zhí)行結(jié)果良好，欠款清償達(dá)1.32億元，較上一季度提高了17%，追回各類違規(guī)貸款、補(bǔ)助、閑置金額達(dá)2.2億元，同時這一部分資金重新投入于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，包括貧困戶的建檔立卡、一對一幫扶等。

第四季度，我國歷史性地解決了困擾中華民族幾千年來的絕對貧困問題，將民生福祉作為執(zhí)政最優(yōu)先事務(wù)的黨中央回顧全年政策頒布、落實(shí)與審計(jì)情況，第四季度，除去前三季度重點(diǎn)關(guān)注的方面，我國還重點(diǎn)審計(jì)了社會就業(yè)、職業(yè)教育、實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題，宏觀調(diào)控了社會經(jīng)濟(jì)形勢對于人才需求與人才培養(yǎng)模式，總體來看，各地區(qū)各部門積極采取有效措施，推動穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)投資相關(guān)政策措施落地生效，但回顧全年發(fā)現(xiàn)，12個省和2個中央部門的34個重大項(xiàng)目存在長期停工、未按期開工或完工等問題，涉及投資額75.66億元，這是對國家資源的極度浪費(fèi)。審計(jì)結(jié)果從切實(shí)的數(shù)據(jù)證明了我國在解決當(dāng)今社會各階層各領(lǐng)域問題所做出的偉大成就，證明了我國執(zhí)政路線的正確性于連貫性，在未來一段時間中，我國的執(zhí)政重點(diǎn)、政策重點(diǎn)、審計(jì)重點(diǎn)仍然圍繞經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展、“六穩(wěn)”“六?！币约班l(xiāng)村振興等，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)任務(wù)。

二、重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)存在的問題與成因

根據(jù)上述分析可知，我國的審計(jì)重點(diǎn)與審計(jì)問題基本穩(wěn)定在實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與中小企業(yè)的優(yōu)惠政策與保護(hù)性措施、穩(wěn)定人才培育與擴(kuò)大就業(yè)、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接以及環(huán)境保護(hù)與生態(tài)化轉(zhuǎn)型等重要問題，在總體向好的大形勢下全國仍然存在眾多重點(diǎn)難點(diǎn)問題，問題的發(fā)生存在長期性與反復(fù)性問題，深度貧困地區(qū)的扶貧難度與數(shù)量基數(shù)龐大的中小微企業(yè)的穩(wěn)定與發(fā)展成為2020年我國全年重大措施落實(shí)與審計(jì)的重點(diǎn)與難點(diǎn)，并合理推斷這一問題還將存在于我國未來幾年的發(fā)展進(jìn)程中。

針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、企業(yè)營商環(huán)境與稅收政策的執(zhí)行，問題主要聚焦于地區(qū)違規(guī)收費(fèi)、違規(guī)開展中介服務(wù)或轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用等問題，違規(guī)征收應(yīng)免征的政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)、違規(guī)收取擔(dān)保業(yè)務(wù)咨詢服務(wù)費(fèi)、違規(guī)向企業(yè)轉(zhuǎn)嫁應(yīng)由財政保障的費(fèi)用如電子政務(wù)平臺服務(wù)費(fèi)、施工圖審查費(fèi)等問題也在小范圍內(nèi)出現(xiàn)。這些問題的出現(xiàn)與疫情對于我國經(jīng)濟(jì)的影響、地方政府對于中央精神領(lǐng)會不到位、對于服務(wù)型政府的定位不明確，政府執(zhí)行效率低與相關(guān)法律法規(guī)不健全都有著直接關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年僅第一季度各級財政已經(jīng)安排了1100多億元的資金用于疫情防控，各個地方疫情防控的經(jīng)費(fèi)是1104.8億元，實(shí)際支出是714.3億元。在降稅的大背景下，我國2019年減稅降費(fèi)的規(guī)模超過了2萬億，占GDP的2%，2020年繼續(xù)加大減稅力度，總金額達(dá)到了2.5萬億元。同時全國稅務(wù)部門組織的稅收收入（已扣除出口退稅）為136780億元，同比下降2.6%，一般性支出的增加與整體稅收的減少給各級政府帶來了一定的財政問題，這也是國家明確提出的要政府過“緊日子”，不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大對財力保障困難地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，而出現(xiàn)問題的地區(qū)與部門顯然是對這一精神的領(lǐng)會存在偏差，4個省的23個地區(qū)未按規(guī)定壓減一般性支出或“三公”經(jīng)費(fèi)，這與中央精神是完全相悖的，也是審計(jì)與整改所需面要面對的重點(diǎn)問題，我國還存在較為嚴(yán)重的拖欠民營企業(yè)中小企業(yè)賬款的問題，這一問題與部分政府執(zhí)政方針的錯位有很大關(guān)聯(lián)，部分地區(qū)甚至存在賬目不明晰不準(zhǔn)確，將無分歧賬款按有分歧賬款上報或刪除，甚至新增欠款的問題。因此加大對于政府部門的審計(jì)，不僅要從運(yùn)營模式入手，更要從管理模式入手，明確政府各部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系的同時，貫徹我國共同富裕的大方針，政府承擔(dān)其必要的責(zé)任與義務(wù)，才能夠更好地執(zhí)行政府的轉(zhuǎn)移支付、企業(yè)的轉(zhuǎn)移支付和政府間的轉(zhuǎn)移支付的落實(shí)，切實(shí)解決我國市場中主體所面臨的普遍性問題。

就業(yè)等社會熱點(diǎn)問題，屬于我國的結(jié)構(gòu)性長期問題，也是我國全面深化改革涉及的重點(diǎn)方面，我國高等教育與人才培育模式存在錯位問題，這于我國改革開放前后高等教育制度與我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)適配性差、二十世紀(jì)初期教育結(jié)構(gòu)盲目學(xué)習(xí)歐美發(fā)達(dá)國家并偏向歐美經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有一定的關(guān)聯(lián)，人才外流與部分學(xué)科人才就業(yè)難的長期問題困擾著我國社會，雖然這一問題隨著近些年我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展有了很大的改善，但高校的學(xué)科安排與培養(yǎng)模式始終無法符合我國對于高端人才的實(shí)際需求，教育高度市場化的模式在實(shí)踐中存在很大的弊端，大學(xué)生就業(yè)問題就是一個顯著的問題。此外，我國的職業(yè)教育存在很大的滯后性，與此相關(guān)的職業(yè)教育資金預(yù)算安排、撥付使用等不夠合理規(guī)范，資金閑置甚至被擠占挪用與職業(yè)教育專項(xiàng)資金相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，績效目標(biāo)完成效果不佳等問題影響著我國高質(zhì)量發(fā)展與快速發(fā)展所需要的基本支撐與基本動力。

針對全面脫貧、鄉(xiāng)村振興以及二者的有效銜接，據(jù)統(tǒng)計(jì)我國“十三五”期間共有5575萬農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)脫貧，根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)我國現(xiàn)有鄉(xiāng)村人口為50979萬人，占36.11%，此外還包括城鎮(zhèn)人口，也就是說鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將涉及并惠及全國將近半數(shù)的人口，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是一個長期的、系統(tǒng)的復(fù)雜過程?，F(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興以高質(zhì)量農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)作為主要手段，農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈設(shè)施、糧食產(chǎn)后服務(wù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、人居環(huán)境整治和農(nóng)村道路建設(shè)等問題是鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域政策落實(shí)與審計(jì)的重點(diǎn)對象，保障鄉(xiāng)村規(guī)模，提高鄉(xiāng)村人口生活質(zhì)量與先進(jìn)收入能力，補(bǔ)齊“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板是鄉(xiāng)村振興的主要目的，但在鄉(xiāng)村振興的初期階段，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就存在很大部分的欠缺。其具體情況根據(jù)審計(jì)結(jié)果的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，問題主要聚焦在畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)農(nóng)副產(chǎn)品的冷鏈儲藏與運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位或存在質(zhì)量問題，糧食安全問題始終無法形成制度性安排，對于涉及面積廣、涉及金額大、設(shè)計(jì)項(xiàng)目雜以及設(shè)計(jì)人口多的項(xiàng)目諸如農(nóng)村廁所改造、生活污水治理、有機(jī)肥與生物肥問題的治理落實(shí)進(jìn)程緩慢，15個省的16個縣9717.69萬元惠農(nóng)補(bǔ)貼和涉農(nóng)項(xiàng)目資金資產(chǎn)存在閑置、未及時發(fā)放、被擠占挪用等問題。這些問題與社會發(fā)展階段有一定的關(guān)系，但很大程度受限于基層落實(shí)的投入力度。

三、重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的優(yōu)化措施與創(chuàng)新方案

上述分析重點(diǎn)敘述了重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)現(xiàn)狀與審計(jì)結(jié)果，簡要描述了我國各領(lǐng)域存在的問題與一般性的成因，但從跟蹤審計(jì)本身來說，其制度與模式也將切實(shí)影響著我國重大政策措施落實(shí)的情況，這是由于審計(jì)作為國家宏觀調(diào)控的反饋信息來源，相當(dāng)于國家的眼睛、耳朵與雙手，如何提高重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的力度與效果，實(shí)現(xiàn)政策提出、落實(shí)、審計(jì)、修正的正向循環(huán)，推動我國社會高質(zhì)量平穩(wěn)發(fā)展，是審計(jì)工作最重要的價值導(dǎo)向。

（一）審計(jì)質(zhì)量是跟蹤審計(jì)功能的評價重點(diǎn)

跟蹤審計(jì)是一種全程審計(jì)，即審計(jì)過程涉及事前預(yù)防、事中控制與事后審計(jì)全過程，同時跟蹤審計(jì)需要深入調(diào)查，需要動態(tài)審計(jì)與靜態(tài)審計(jì)、現(xiàn)場審計(jì)與遠(yuǎn)程審計(jì)等多種方式并行執(zhí)行，以切實(shí)查明目標(biāo)地區(qū)、部門或項(xiàng)目的資金運(yùn)營情況。在重大政策措施落實(shí)情況審計(jì)中引入跟蹤審計(jì)，是我國基于實(shí)際需求、技術(shù)手段與預(yù)期目標(biāo)的綜合結(jié)果，是我國基本國力的體現(xiàn)也是揭示政策措施貫徹落實(shí)中存在的突出問題、總結(jié)改革發(fā)展中的創(chuàng)新舉措和取得的成效的重要方法。在明確了審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)對象與審計(jì)價值導(dǎo)向后，審計(jì)質(zhì)量的評價就變得較為明晰。跟蹤審計(jì)要貫徹全面審計(jì)、突出重點(diǎn)的原則，以確保數(shù)據(jù)真實(shí)性作為審計(jì)質(zhì)量的下限，以找出數(shù)據(jù)間的聯(lián)系并提出問題作為審計(jì)目的，以處理困難問題、長期問題、陳年問題作為工作重點(diǎn)，以追蹤問題發(fā)展并進(jìn)行反復(fù)審計(jì)作為審計(jì)方式，以提高審計(jì)效率與制度的創(chuàng)新作為審計(jì)發(fā)展方向，促進(jìn)重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)發(fā)展，確保我國改革的有效性。

（二）法制審計(jì)是跟蹤審計(jì)過程的必要因素

依法治國是我國的基本國策之一，也是重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的主要依據(jù)之一，目前我國關(guān)于審計(jì)明確法律法規(guī)有《中華人民共和國審計(jì)法》（簡稱《審計(jì)法》）、《中華人民共和國國家審計(jì)準(zhǔn)則》（簡稱《準(zhǔn)則》），上述法律對于加強(qiáng)黨對審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)、健全審計(jì)工作報告機(jī)制、擴(kuò)展審計(jì)監(jiān)督范圍、優(yōu)化審計(jì)監(jiān)督手段以及強(qiáng)化審計(jì)查出問題等方面整改提出了明確的要求與規(guī)定。法制審計(jì)是確保審計(jì)獨(dú)立性與準(zhǔn)確性的根本性保障，國家機(jī)關(guān)在法律上的絕對地位是國家審計(jì)執(zhí)行的制度性保障，也是在涉及多方協(xié)調(diào)問題時溝通與協(xié)調(diào)有效性的保障，法治的有效執(zhí)行也是國家公信力的象征，多方面的共同努力才能夠?qū)崿F(xiàn)重大政策落實(shí)與審計(jì)的進(jìn)行。

（三）信息化技術(shù)是跟蹤審計(jì)發(fā)展的可行性路線

大數(shù)據(jù)與云計(jì)算技術(shù)是近年來興起并迅速發(fā)展的信息技術(shù)，作為重要的信息處理技術(shù)，大數(shù)據(jù)與云計(jì)算在重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)也有了理論的發(fā)展與實(shí)踐的應(yīng)用。大數(shù)據(jù)的實(shí)現(xiàn)是通過Python語言及其功能強(qiáng)大的擴(kuò)展工具包共同實(shí)現(xiàn)，同時Python語言的跨平臺屬性能夠完美兼容Word、Excel、PPT、Visio等眾多常用辦公軟件，同時Python在人工智能領(lǐng)域的高靈活性與兼容性使得數(shù)據(jù)處理的無監(jiān)督學(xué)習(xí)成為可能性，行業(yè)領(lǐng)先的成熟大數(shù)據(jù)計(jì)算模型與算法代碼僅35000行，運(yùn)行穩(wěn)定性較為可靠。云計(jì)算技術(shù)是一種線上服務(wù)器技術(shù)，用于改善一般辦公計(jì)算機(jī)算力有限的問題，將大數(shù)據(jù)所需的超大規(guī)模算力經(jīng)高性能服務(wù)器運(yùn)算后再將結(jié)果上傳到云端，形成了一種看起來像在云端計(jì)算的模式。引入信息技術(shù)進(jìn)行的審計(jì)工作將極大地簡化了人工計(jì)算成本，大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的審計(jì)重點(diǎn)將聚焦在數(shù)據(jù)挖掘，信息技術(shù)的運(yùn)用改變了傳統(tǒng)審計(jì)模式中的抽樣調(diào)查方法，并在程序上契合跟蹤審計(jì)所產(chǎn)生的龐大數(shù)據(jù)量，足夠的數(shù)據(jù)通過深度學(xué)習(xí)將可以被計(jì)算機(jī)查出數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性，這對于審計(jì)結(jié)果分析質(zhì)量與分析效率將提供飛躍式的動力。