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    縣級(jí)投融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)發(fā)展難點(diǎn)及對(duì)策研究

    2022-03-18 03:20:01王金珍安徽省懷寧縣城鄉(xiāng)建設(shè)投資發(fā)展有限責(zé)任公司
    環(huán)球市場(chǎng) 2022年14期
    關(guān)鍵詞:投融資融資政府

    王金珍 安徽省懷寧縣城鄉(xiāng)建設(shè)投資發(fā)展有限責(zé)任公司

    縣級(jí)國(guó)有投融資平臺(tái)公司普遍出現(xiàn)在2000年以后,其出現(xiàn)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入特殊階段的產(chǎn)物。在稅收分配制度改革、事權(quán)下放和財(cái)權(quán)轉(zhuǎn)移后,地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)來(lái)解決建設(shè)資金問(wèn)題。特別是為應(yīng)對(duì)最近兩次金融危機(jī)的爆發(fā),政府部門(mén)擴(kuò)大投資縣級(jí)的基礎(chǔ)設(shè)施,結(jié)合政策導(dǎo)向,縣級(jí)政府相繼成立了投融資平臺(tái)。目前縣級(jí)投融資平臺(tái)有以下特征:一是平臺(tái)數(shù)量多。2015年,財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在博鰲亞洲論壇上說(shuō),“中國(guó)大約有 10萬(wàn)個(gè)地方融資平臺(tái)”,其中縣級(jí)投融資平臺(tái)占一半以上。第二,資金量大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),2016年地方融資和償債規(guī)模達(dá)到40多萬(wàn)億元。從各地融資情況看,縣級(jí)政府投融資平臺(tái)融資占全縣融資總額的一半以上。三是間接融資的比例大幅度提升。在縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的融資渠道中,銀行貸款占比遠(yuǎn)超50%,直接融資比例較低。

    一、縣級(jí)投融資平臺(tái)公司實(shí)體化經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀

    目前,縣域投資和金融服務(wù)機(jī)構(gòu)存在四個(gè)問(wèn)題。第一,縣域投資和金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小,資金規(guī)模較小。政府不斷將土地、辦公樓等資產(chǎn)以投融資平臺(tái)為抵押,通過(guò)向銀行提供貸款,從而提高投融資規(guī)模,減少企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率,最終造成投融資平臺(tái)的資產(chǎn)以房地產(chǎn)為主,流動(dòng)性低,經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)少。第二,地方政府投資公司存在大量的負(fù)債和高風(fēng)險(xiǎn)。因工程建設(shè)和縣里的扶持,縣城的投融資公司背負(fù)了巨額的負(fù)債,其中以銀行借款為主,造成了較高的負(fù)債水平。如果是在房地產(chǎn)的動(dòng)蕩,或者是金融的危機(jī)等情況下,都會(huì)對(duì)政府和銀行造成很大的影響。第三,縣級(jí)投融資平臺(tái)公司受到當(dāng)?shù)卣闹萍s,很少有自主意識(shí)。盡管這些機(jī)構(gòu)滿足了《公司法》的一些重要規(guī)定,但是在員工的任用、解雇、管理和其他決定等問(wèn)題上,這些金融機(jī)構(gòu)缺少運(yùn)營(yíng)自主和決策權(quán)。第四,縣域金融機(jī)構(gòu)的投資觀念不強(qiáng)??h投融資公司由于資本實(shí)力不足,缺少多樣化發(fā)展的實(shí)力,以提供政府的金融支持為主,對(duì)政府的投資觀念不高,投資途徑不多,經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域相對(duì)狹隘,利潤(rùn)空間很小,難以適應(yīng)市場(chǎng)的發(fā)展。

    從國(guó)家法律法規(guī)、市場(chǎng)需求以及當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)條件出發(fā),提出了縣域投資平臺(tái)公司要轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)模式,以滿足目前的新形勢(shì)。從目前的情況來(lái)看,《預(yù)算法》新修改后,地方國(guó)有公司(包括金融服務(wù)公司)在法律上不屬縣級(jí)財(cái)政的情況下,其借入的資金全部歸當(dāng)?shù)仄髽I(yè)承擔(dān),而縣級(jí)財(cái)政卻無(wú)償還義務(wù)。這就要求縣域投資和金融機(jī)構(gòu)要進(jìn)行調(diào)整,改變發(fā)展模式,增強(qiáng)自身的服務(wù)功能。從市場(chǎng)化的需求上,“十四五”時(shí)期城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速,為縣域投融資服務(wù)的發(fā)展提供了新的發(fā)展空間和機(jī)會(huì)。根據(jù)當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí),縣投融資平臺(tái)在當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展中起到了很大的推動(dòng)作用,尤其是安置房建設(shè)、民生領(lǐng)域的基建建設(shè),乃至在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面都起到了重要的推動(dòng)作用。因此,為了適應(yīng)新時(shí)代的要求,我國(guó)的政府投資和金融機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)變和發(fā)展。

    (一)監(jiān)管力度加強(qiáng),縣級(jí)投融資平臺(tái)公司受影響

    隨著中央政府繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督,并發(fā)布相關(guān)文件,這些文件要求加強(qiáng)對(duì)地方投融資平臺(tái)公司的監(jiān)督。其中,發(fā)債條件變得越來(lái)越嚴(yán)格,發(fā)債項(xiàng)目的范圍也更加有限。少數(shù)省級(jí)平臺(tái)公司受這一政策的影響相對(duì)較小,但對(duì)縣級(jí)平臺(tái)公司的影響較大,導(dǎo)致許多未經(jīng)批準(zhǔn)的融資項(xiàng)目被暫停,已批準(zhǔn)的項(xiàng)目在資本市場(chǎng)找不到融資,導(dǎo)致已批準(zhǔn)的項(xiàng)目到期或申請(qǐng)延期的尷尬局面。

    (二)縣級(jí)投融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)模式單一

    縣級(jí)投融資平臺(tái)公司是國(guó)有獨(dú)資公司,由縣政府投資控股,要履行公共融資職能,主要從事土地整理開(kāi)發(fā),基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。日常運(yùn)作和管理相對(duì)行政化,在這個(gè)過(guò)程中沒(méi)有獨(dú)立的決策權(quán),工作基本采用行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式,這嚴(yán)重阻礙了公司的效率和未來(lái)的進(jìn)一步發(fā)展。

    (三)縣級(jí)投融資平臺(tái)公司債務(wù)增長(zhǎng)速度快

    在新的《預(yù)算法》中,縣級(jí)地方政府不允許舉債,更不允許直接融資。由于縣級(jí)投融資平臺(tái)公司履行了地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能,而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要資金支持,縣政府在這種情況下會(huì)通過(guò)縣級(jí)投融資平臺(tái)公司舉債。目前縣級(jí)投融資平臺(tái)公司與縣政府、縣財(cái)政部門(mén)合作,在承擔(dān)政府債務(wù)償還責(zé)任方面存在模糊性,按道理來(lái)說(shuō),縣財(cái)政部門(mén)理應(yīng)承擔(dān)公益性項(xiàng)目的配套建設(shè)資金,但財(cái)政不愿意承擔(dān)債務(wù),最后直接將項(xiàng)目交給縣級(jí)投融資平臺(tái)公司建設(shè),項(xiàng)目資金的到位時(shí)間不一定準(zhǔn)時(shí),這樣一來(lái),反而又造成縣級(jí)投融資平臺(tái)公司間接地承擔(dān)了債務(wù)償還的責(zé)任,導(dǎo)致縣級(jí)投融資平臺(tái)公司債務(wù)增長(zhǎng)過(guò)快。

    二、縣級(jí)投融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在的問(wèn)題

    (一)縣級(jí)投融資平臺(tái)公司獨(dú)立性較差,內(nèi)部控制松懈

    縣級(jí)投融資平臺(tái)公司就其規(guī)模和性質(zhì)而言,相當(dāng)于一個(gè)具有獨(dú)立法人資格的企業(yè)實(shí)體,但縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的主要管理人員是由政府或組織部門(mén)直接任命的,其結(jié)果是縣級(jí)投融資平臺(tái)公司不能有效地執(zhí)行商業(yè)決策。政府有權(quán)控制與縣級(jí)投融資平臺(tái)公司有關(guān)的事項(xiàng),并對(duì)縣級(jí)投融資平臺(tái)公司有關(guān)的事項(xiàng)作出決定。政府部門(mén)看問(wèn)題的角度與公司不同,如果決策失誤,就會(huì)影響到縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的正常運(yùn)作和管理,導(dǎo)致各種問(wèn)題,如資本回報(bào)的延遲或資金投資的不當(dāng)。這導(dǎo)致責(zé)任方和利益方之間出現(xiàn)嚴(yán)重裂痕,利益分配不明確,縣級(jí)投融資平臺(tái)公司職能被異化。同時(shí)過(guò)多的公益性項(xiàng)目建設(shè)導(dǎo)致了縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)困難和經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的持續(xù)下降。

    另外在內(nèi)部控制方面,縣級(jí)投融資平臺(tái)公司沒(méi)有相對(duì)健全的內(nèi)部控制體系,沒(méi)有建立和完善投融資管理的相關(guān)制度,即使存在風(fēng)險(xiǎn)也不知道如何有效解決??h級(jí)投融資平臺(tái)公司的建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有按規(guī)定分類(lèi),只有融資和償債協(xié)議,貸款期限與項(xiàng)目建設(shè)周期不對(duì)應(yīng),融資金額與實(shí)際需求金額不同。

    (二)經(jīng)營(yíng)體制不完善

    薪酬結(jié)構(gòu)不合理是因?yàn)榭h級(jí)投融資平臺(tái)公司領(lǐng)導(dǎo)班子的主要成員都是由政府或組織部門(mén)任命的,領(lǐng)導(dǎo)班子成員的身份是公務(wù)員或事業(yè)編制人員,這樣一來(lái),縣級(jí)投融資平臺(tái)公司在經(jīng)營(yíng)決策中,班子成員考慮的問(wèn)題比較復(fù)雜,一件小事都要向政府領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào),沒(méi)有時(shí)間概念,同樣的事情在民營(yíng)企業(yè)決策中一次就能拍板,而縣級(jí)投融資平臺(tái)公司通過(guò)層層報(bào)告,嚴(yán)重影響了縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的管理效率和經(jīng)營(yíng)效益。

    縣級(jí)投融資平臺(tái)公司員工的工資結(jié)構(gòu)不合理,有的參照事業(yè)單位的標(biāo)準(zhǔn),有的參照固定工資標(biāo)準(zhǔn)。由于領(lǐng)導(dǎo)班子成員的工資由財(cái)務(wù)部門(mén)支付,縣級(jí)投融資平臺(tái)公司招聘人員的工資通常不能超過(guò)領(lǐng)導(dǎo)班子的工資,這使得縣級(jí)投融資平臺(tái)公司無(wú)法招聘到真正的高端人才,縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的發(fā)展受阻。

    (三)受到國(guó)家政策影響,很難持續(xù)發(fā)展

    國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)文件,加強(qiáng)了對(duì)縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的管理,降低了金融風(fēng)險(xiǎn)??h級(jí)投融資平臺(tái)公司必須實(shí)行名單制管理??h政府不得簽發(fā)承諾書(shū)、擔(dān)保書(shū)和其他相關(guān)協(xié)議,更不得承擔(dān)償債責(zé)任??h級(jí)投融資平臺(tái)公司必須承諾不再承擔(dān)政府融資職能,不能增加政府債務(wù),只能通過(guò)其他正常渠道舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。那么這種情況下縣政府就不能保證縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的發(fā)展,由此可見(jiàn),縣級(jí)投融資平臺(tái)公司發(fā)展空間有限,很難維持借新債還舊債的發(fā)展模式,當(dāng)前必須轉(zhuǎn)型。

    (四)投資渠道較窄,投資方式單一

    縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的資金主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),期限長(zhǎng),收益低,投資方式相對(duì)簡(jiǎn)單。由于受地理環(huán)境、地方經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素的影響,優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目較少,很多項(xiàng)目不具備收益性,加之國(guó)家對(duì)縣級(jí)投融資平臺(tái)公司投資風(fēng)險(xiǎn)的控制,縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的投資渠道非常有限。雖然有些縣級(jí)投融資平臺(tái)公司與有實(shí)力的投資公司合作,參與創(chuàng)建產(chǎn)業(yè)等,但在國(guó)家層面上,這仍是一個(gè)不可行的事情。

    (五)債務(wù)逐漸積累,償債壓力增大

    2014年,通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)有些縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的債務(wù)不屬于第一類(lèi)債務(wù),不能用省政府發(fā)行的地方政府債券來(lái)替代,只能由縣級(jí)投融資平臺(tái)公司自己來(lái)償還債務(wù),這給縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的帶來(lái)了很大的償債壓力。

    三、縣級(jí)投融資平臺(tái)公司實(shí)體化經(jīng)營(yíng)問(wèn)題解決對(duì)策

    (一)明確縣級(jí)政府和縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的債務(wù)責(zé)任歸屬

    此時(shí)必須明確縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的債務(wù),并根據(jù)政府項(xiàng)目的建設(shè)情況分配債務(wù)的責(zé)任。至于非公益性的建設(shè)項(xiàng)目,由于經(jīng)營(yíng)收入可觀,可以由縣級(jí)投融資平臺(tái)公司來(lái)支持。對(duì)于公益性和非公益性的建設(shè)項(xiàng)目,可以根據(jù)項(xiàng)目收益的大小進(jìn)行劃分,有項(xiàng)目收益的,由縣級(jí)投融資平臺(tái)公司支持,沒(méi)有項(xiàng)目收益的,由政府部門(mén)支持,縣級(jí)投融資平臺(tái)公司可以采用債券的形式進(jìn)行融資。

    (二)縣級(jí)投融資平臺(tái)公司職能轉(zhuǎn)化

    在沒(méi)有融資功能的情況下,縣級(jí)投融資平臺(tái)公司要加強(qiáng)公司內(nèi)部管理,防止受政策影響的債務(wù)擴(kuò)張,降低金融風(fēng)險(xiǎn),確保項(xiàng)目建設(shè)的資金周轉(zhuǎn)安全。平臺(tái)公司通過(guò)運(yùn)用市場(chǎng)手段,對(duì)縣級(jí)各種有效資源進(jìn)行運(yùn)作,以多種方式進(jìn)行管理,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化。與政府部門(mén)建立市場(chǎng)化的購(gòu)銷(xiāo)關(guān)系,開(kāi)展市場(chǎng)化運(yùn)作,促進(jìn)縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的可持續(xù)發(fā)展。

    (三)建立健全縣級(jí)投融資平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)

    一是建立獨(dú)立董事制度,完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)、自主管理、自主發(fā)展、自主提高,各崗位、各部門(mén)分工負(fù)責(zé),責(zé)任明確,責(zé)任制和激勵(lì)機(jī)制健全。二是完善資本和資產(chǎn)機(jī)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)多元化經(jīng)營(yíng),吸收更多的民間資本,加大資本注入力度。如對(duì)設(shè)備、債權(quán)、債務(wù)進(jìn)行合理吸收,盡快變現(xiàn),滿足縣級(jí)投融資平臺(tái)公司發(fā)展的需要。三是盤(pán)活存量資產(chǎn)??h級(jí)投融資平臺(tái)公司要對(duì)目前擁有的核心項(xiàng)目進(jìn)行二次開(kāi)發(fā),開(kāi)展各項(xiàng)業(yè)務(wù),從而盤(pán)活存量資產(chǎn),提高縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的償債能力。

    (四)加大直接融資比例,創(chuàng)新公私合作制融資模式(PPP模式)

    引導(dǎo)縣級(jí)投融資平臺(tái)公司直接參與到上市、企業(yè)債券發(fā)行、新三板等的融資;中期票據(jù),短期業(yè)務(wù),增加直接融資比例。在基礎(chǔ)建設(shè)和傳統(tǒng)行業(yè)以外,縣級(jí)政府應(yīng)該在 PPP模式上進(jìn)行創(chuàng)新,擴(kuò)大PPP的發(fā)展空間,建立 PPP項(xiàng)目庫(kù),完善PPP基金體系,強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制,使PPP項(xiàng)目更加公開(kāi)、透明,并引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資本、金融機(jī)構(gòu)參與 PPP項(xiàng)目。同時(shí),要充分利用自身的優(yōu)勢(shì),制訂相關(guān)的法律、法規(guī),為 PPP項(xiàng)目的多邊合作創(chuàng)造有利的環(huán)境,尤其要為其提供更好的發(fā)展環(huán)境。另外,要實(shí)現(xiàn)縣域投融資平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型與發(fā)展,需要充分利用 PPP模式。一方面,縣投融資平臺(tái)公司可以成為一種獨(dú)立的社會(huì)資金,從事公共工程的建設(shè)和經(jīng)營(yíng);另外,縣級(jí)投融資平臺(tái)公司也可以充當(dāng)“政府代理人”,與社會(huì)資本進(jìn)行合作,達(dá)到雙贏。

    (五)注重信用評(píng)級(jí),努力提升平臺(tái)資信等級(jí)

    縣政府對(duì)縣級(jí)投融資平臺(tái)公司監(jiān)管力度的不斷加大和完善,今后無(wú)論是貸款還是發(fā)債,資金提供者都會(huì)選擇抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)、盈利能力較好的縣級(jí)投融資平臺(tái)公司。隨著縣級(jí)投融資平臺(tái)債務(wù)的增長(zhǎng),資產(chǎn)質(zhì)量改善能力低,資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化不善,縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的信用等級(jí)必然會(huì)減弱,這對(duì)其長(zhǎng)期發(fā)展會(huì)產(chǎn)生極為不利的影響。如何提高縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的信用等級(jí)?信用評(píng)級(jí)通常是定性和定量評(píng)估的結(jié)合,定性評(píng)估包括行業(yè)狀況、企業(yè)成長(zhǎng)性、商業(yè)模式、企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力、外圍環(huán)境、人才素質(zhì)等;定量評(píng)估包括企業(yè)償債能力、盈利能力、資產(chǎn)負(fù)債率、企業(yè)現(xiàn)金流等。建議縣級(jí)投融資平臺(tái)公司從定性和定量?jī)煞矫嫒胧?,努力提高信用度。縣級(jí)政府應(yīng)該帶頭表率,優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu),降低負(fù)債率,加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè),避免出現(xiàn)工程違約、縣級(jí)投融資平臺(tái)公司欠款等失信行為。

    四、結(jié)語(yǔ)

    縣級(jí)投融資平臺(tái)公司在地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。因此,在新的環(huán)境下,縣級(jí)投融資平臺(tái)公司需要轉(zhuǎn)型,必須明確分配縣級(jí)政府和縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的債務(wù)責(zé)任,轉(zhuǎn)變職能,建立健全縣級(jí)投融資平臺(tái)公司的治理結(jié)構(gòu),促進(jìn)健康持續(xù)發(fā)展。綜上所述,縣域投資公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程,從負(fù)債經(jīng)營(yíng)到公司經(jīng)營(yíng)、從資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)到資金經(jīng)營(yíng)、從理念到經(jīng)營(yíng)方式,都是實(shí)現(xiàn)縣域投資公司轉(zhuǎn)型的必然選擇。改革是最大的受益者,必須勇于變革,建立問(wèn)題觀念,注重創(chuàng)新,注重問(wèn)題,探索符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的發(fā)展之路。

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