關(guān)于我國反外國制裁法律體系研究

陳曦冉

（ 昆明理工大學(xué)，云南 昆明 650500 ）

一、建立反外國制裁法律體系的背景

近年來， 部分國家借助其國內(nèi)法的長臂管轄肆意干涉他國經(jīng)濟(jì)、 政治。 其中美國政府行為最為惡劣，在美國政府的“美國優(yōu)先”政策下，該國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域已呈現(xiàn)出常態(tài)化的單邊經(jīng)濟(jì)制裁趨勢[1]。為了應(yīng)對美國的經(jīng)濟(jì)制裁，各國紛紛采取在政治、外交、法律等多個(gè)層面的一系列措施，其中建立本國的制裁、反制裁的法律體系為多國廣泛選擇。

國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的 《關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)摩擦的事實(shí)與中方立場》白皮書中明確指出，從2017 年美國政府換屆后， 美國政府以加征關(guān)稅等手段，頻繁挑起國際貿(mào)易伙伴之間的經(jīng)貿(mào)摩擦。 針對2018年3 月以來， 美國政府單方面挑起的中美經(jīng)貿(mào)摩擦，迫使中國采取有效應(yīng)對措施，堅(jiān)決捍衛(wèi)國家和人民利益。[2]為了維護(hù)國家主權(quán)以及企業(yè)、其他組織和個(gè)人的合法權(quán)益， 積極應(yīng)對他國對中國的單邊制裁，商務(wù)部先于2020 年9 月19 日公布《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》， 后又于2020 年10 月17 日通過，《中華人民共和國出口管制法》（以下簡稱《出口管制法》），并于2021 年1 月9 日公布《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》（以下簡稱《阻斷辦法》），為我國反制裁法律體系構(gòu)建打下了基礎(chǔ)。 同年6 月10 日全國人大常委會通過了《中華人民共和國反外國制裁法》（以下簡稱《反外國制裁法》）。

但我國反外國制裁法律體系建設(shè)遠(yuǎn)未結(jié)束，本文從反外國制裁法律體系建設(shè)背景出發(fā)，先闡述國內(nèi)外目前反外國制裁法律現(xiàn)狀，隨后從立法、執(zhí)法、司法三方面討論我國反外國制裁法律體系構(gòu)建問題。

二、國內(nèi)外反外國制裁法律現(xiàn)狀

（一）國外反外國制裁法律現(xiàn)狀

歐盟、加拿大、墨西哥、俄羅斯、日本等國家和地區(qū)為了消除別國制裁的不利影響進(jìn)行了立法。 從立法想要達(dá)到的效果看， 可以將各國的反外國制裁法律分為防守模式、進(jìn)攻模式。

防守模式主要以阻斷外國國內(nèi)法域外適用為主，但世界各國阻斷立法的屬事適用范圍各不相同[3]。歐盟 《免受第三國立法及由此產(chǎn)生行動之域外適用影響的保護(hù)法案》（以下簡稱《歐盟阻斷法案》）為列舉式立法， 該法案在第一條中就明確了外國所制定的域外適用的這些法律將被明確列入《歐盟阻斷法》的附件中， 且歐盟委員會有權(quán)對附件中所列法律進(jìn)行調(diào)整，相較于別國的模糊表述，歐盟阻斷法通過法律的列入使得阻斷的法律對象更為清晰。 一些國家則是針對具體的某一類型事項(xiàng)的， 如阻斷對象為美國《1916 年反傾銷法》的日本《保護(hù)公司免受美國〈1916 年法〉利潤返還影響的特別措施法》。

進(jìn)攻模式主要為法律層面出臺有反擊意味報(bào)復(fù)措施， 即本國應(yīng)對其他國家對本國實(shí)施的制裁除了阻斷措施外，進(jìn)一步采取一系列報(bào)復(fù)性反制裁措施，其中最有代表性的是俄羅斯出臺的《針對美國和其他國家不友好行為的措施（反措施）的法律》與《關(guān)于修訂〈俄羅斯聯(lián)邦仲裁程序法典〉以保護(hù)個(gè)人和法律實(shí)體在外國、國家聯(lián)合和（或）聯(lián)盟以及外國或國家聯(lián)合和（或）聯(lián)盟的國家（國家間）組織實(shí)施的限制性措施中的權(quán)利的聯(lián)邦法律》。

（二）國內(nèi)反外國制裁法律現(xiàn)狀

我國關(guān)于反外國制裁法律體系的構(gòu)建采取攻守兼?zhèn)涞哪Ｊ?，既有阻斷外國國?nèi)法域外適用的《阻斷辦法》，又有對外國實(shí)體在國際經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和相關(guān)活動中的不當(dāng)行為采取相應(yīng)措施的《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》，以及限于出口貿(mào)易的《出口管制法》和具有反制裁措施的《反外國制裁法》。 同時(shí)雖然我國的部分法律本身的立法目的并非為了反制裁， 但在法規(guī)中都具有可以作為反制裁依據(jù)的條款， 在實(shí)踐中可能成為有效的反制裁手段，如《對外貿(mào)易法》《外商投資法》《保障措施條例》《貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》《進(jìn)出口關(guān)稅條例》《反傾銷條例》以及《反補(bǔ)貼條例》等[4]。

在攻守兼?zhèn)涞耐瑫r(shí)， 我國反外國制裁法律體系仍在與其他法律部門配合、具體實(shí)施、司法實(shí)踐等方面存在問題。 一是反外國制裁法律體系需要多個(gè)其他部門法與行政部門配合， 具體工作的實(shí)施較為繁雜，如《反外國制裁法》第6 條中第一款不予簽發(fā)簽證、不準(zhǔn)入境、注銷簽證或者驅(qū)逐出境的反制措施的需要出入境管理局的配合并與《中華人民共和國出境入境管理法》相結(jié)合；第二款查封、扣押、凍結(jié)在我國境內(nèi)的動產(chǎn)、 不動產(chǎn)和其他各類財(cái)產(chǎn)中查封、扣押、凍結(jié)的措施需要與《行政強(qiáng)制法》相結(jié)合；第三款禁止或者限制我國境內(nèi)的組織、 個(gè)人與其進(jìn)行有關(guān)交易、合作等活動，對商事活動的限制又涉及到《海商法》《對外貿(mào)易法》等，涉及人民銀行、證監(jiān)會、銀保監(jiān)會等多個(gè)部門。 二是阻斷法實(shí)施十分復(fù)雜，各國阻斷法的立法。 使得部分本國主體面臨法律義務(wù)履行上的選擇困境，遵守國內(nèi)法律，違反外國法律義務(wù)，受到外國法律制裁；或遵守外國法律，違反國內(nèi)法義務(wù)，由國內(nèi)法裁決[5]。 三是《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》與《阻斷辦法》 屬于行政規(guī)章而非法律，《反外國制裁法》雖是法律，但條款僅有16 條，可操作性條款相對不足，后續(xù)的實(shí)施與司法實(shí)踐又有不確定性。

三、中國反外國制裁法律體系建設(shè)完善探討

筆者認(rèn)為中國反外國制裁法律體系建設(shè)應(yīng)該從立法、執(zhí)法、司法這三個(gè)層面推進(jìn)。 在立法層面需要逐步完善現(xiàn)有法律條款， 在執(zhí)法層面將執(zhí)法程序具體化，在司法層面提高我國司法人員的涉外工作能力。

（一）立法逐步完善

從立法層面上看， 中國反外國制裁法律體系需要在以下幾方面進(jìn)行完善：

1.已有的反外國制裁法律條款需要完善

《阻斷辦法》規(guī)定的報(bào)告制度、禁令制度、豁免制度等一些具體制度需要進(jìn)一步完善， 細(xì)化具體制定的工作開展。 例如，報(bào)告的遞交渠道、豁免的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等。 《反外國制裁法》第四條規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門可以決定將直接或者間接參與制定、決定、實(shí)施本法第三條規(guī)定的歧視性限制措施的個(gè)人、 組織列入反制清單[6]。 但對于反制清單的規(guī)則、范圍、豁免等都需要進(jìn)一步的詳細(xì)規(guī)定。

2.相關(guān)部門法的法律法規(guī)有待完善

雖然目前的反外國制裁法律體系中在涉及國家安全、主權(quán)及重大經(jīng)濟(jì)利益等部分法律已經(jīng)設(shè)置了保護(hù)、阻斷、反制條款，但這些條款需要很多其他相關(guān)法律條款的配合。 我國公民和組織根據(jù)《反外國制裁法》 第12 條具有對違反該法相關(guān)規(guī)定的組織和個(gè)人提起民事訴訟的權(quán)利，但卻沒有對這種訴訟予以有效的立法控制，相關(guān)的訴訟需要我國法院通過《民事訴訟法》中的域外管轄權(quán)規(guī)則的修訂來獲得“管轄權(quán)”。

3.相關(guān)法律規(guī)范需要明確

我國反外國制裁法律體系仍在初步實(shí)踐階段，其在很多問題上的規(guī)范較為模糊，需要落實(shí)具體細(xì)則。

首先是主體問題。 《反外國制裁法》第3 條規(guī)定：“外國違反國際法和國際關(guān)系基本準(zhǔn)則，以各種借口或者依照本國法律懲罰中國，歧視中國公民和組織，干涉中國內(nèi)政的，我國有權(quán)采取相應(yīng)反制措施。 ”可見《反外國制裁法》的適用主體為“違反國際法和國際關(guān)系基本準(zhǔn)則的國家”。 如前文所述，對我國實(shí)施制裁的不僅有美國這樣的國家， 也有歐盟這樣的共同體，因此應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化規(guī)則。 其次是適用條件問題。 《阻斷辦法》第2 條規(guī)定了其適用于“外國法律與措施的域外適用違反國際法和國際關(guān)系基本準(zhǔn)則”，《反外國制裁法》第3 條的適用條件也有談到“外國國家違反國際法和國際關(guān)系基本準(zhǔn)則”， 但是對于“國際關(guān)系基本準(zhǔn)則”的具體內(nèi)容是學(xué)界爭論較多的問題，需要進(jìn)一步細(xì)化。 再次是外國法律與措施不當(dāng)域外適用的界定問題，《阻斷辦法》第一條就規(guī)定了立法目的是為了阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用對中國的影響,外國法律與措施不當(dāng)域外適用阻斷可以在立法依據(jù)中予以闡明， 表明阻斷的法律法規(guī)具有違反國際法和國際關(guān)系基本準(zhǔn)則性質(zhì)[7]。

（二）執(zhí)法程序與部門具體化

反外國制裁法律體系建設(shè)中的很多工作都需要執(zhí)法部門的配合，如《反外國制裁法》第6 條規(guī)定的措施都需要行政執(zhí)法部門具體實(shí)施， 但是該法沒有規(guī)定具體的執(zhí)法程序。

同時(shí)就執(zhí)行層面而言，《阻斷辦法》的執(zhí)行對執(zhí)法人員來說也會陷入兩難境地，但從國際經(jīng)驗(yàn)來看，執(zhí)行《阻斷辦法》免不了制裁本國主體，除了使本國主體陷入前述兩難境地外， 執(zhí)法部門也不可避免的要承受輿論等各方面。 因此鑒于反外國制裁法律體系建設(shè)的復(fù)雜性， 結(jié)合各項(xiàng)反外國制裁法律實(shí)施的實(shí)踐環(huán)境， 要想做好反外國制裁法律體系中的執(zhí)法工作，必需要行政執(zhí)法人員熟練掌握國際法規(guī)則，同時(shí)還要對外交政策精準(zhǔn)掌握， 最好在中央政府層面建立統(tǒng)一的國家反外國制裁工作協(xié)調(diào)部門[8]。 《反外國制裁法》第10 條第1 款也規(guī)定反外國制裁工作協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)由國家設(shè)立并負(fù)責(zé)全面協(xié)調(diào)相關(guān)工作。 《反外國制裁法》第七條規(guī)定，本法有關(guān)規(guī)定的最終決定應(yīng)該為國務(wù)院有關(guān)部門作出。 《不可靠實(shí)體清單》中，將那些出于非商業(yè)目的對中國實(shí)體實(shí)施封鎖、 切斷供應(yīng)或其他歧視性措施， 對中國企業(yè)或相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成重大損害， 對中國國家安全構(gòu)成威脅或潛在威脅的外國法人、其他組織或個(gè)人列入其中，其實(shí)是行政機(jī)關(guān)通過行使行政執(zhí)法權(quán)拓展中國法域外效力的實(shí)踐[9]。 因此中國反外國制裁法律體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)之一就是提升執(zhí)法機(jī)關(guān)的域外執(zhí)法能力， 在全球化的時(shí)代下， 執(zhí)法部門間的國際合作與國際協(xié)調(diào)尤為重要。

（三）提高域外司法能力

我國反外國制裁法律體系的相關(guān)法律中沒有規(guī)定中國法院受理相關(guān)案件的級別管轄問題， 這使得在司法進(jìn)程中可能會遇到問題。 如，法院在處理案件并適用《阻斷辦法》時(shí)，可能會處于法律和政治問題以及保護(hù)國家整體利益和保護(hù)個(gè)體私人利益的 “兩難困境”之中[10]。 同時(shí)《阻斷辦法》與《反外國制裁法》對于有關(guān)外國法律與措施的認(rèn)定、具體的其他部門、考慮的評估因素、 實(shí)施禁令的具體措施等并沒有作出明確的規(guī)定，但是立法工作是長期性工作，因?yàn)榱⒎ǔ绦虻膹?fù)雜性，使得這些問題法律暫時(shí)無法明確。因此， 在司法實(shí)踐中需要司法機(jī)關(guān)適當(dāng)行使自由裁量權(quán)，合理解釋法律法規(guī)，這樣的狀況雖然方便法院等司法工作部分進(jìn)行靈活應(yīng)對， 但是這樣對司法工作者的綜合素質(zhì)要求較高， 也給我國反制裁法律的司法實(shí)踐帶來了不穩(wěn)定性。

在反外國制裁法律體系司法實(shí)踐過程中， 還涉及域外的取證、執(zhí)行、判決的承認(rèn)與執(zhí)行、外國法院的判決阻止、被適用對象的認(rèn)定等環(huán)節(jié)。 相較于美國聯(lián)邦法院對于擴(kuò)展美國國內(nèi)法的域外效力過程中的重要地位，我國法院參與域外實(shí)踐有限，并且我國法院在應(yīng)對域外制裁與反制裁和中國法域外適用方面的司法實(shí)踐并不多。 所以應(yīng)該重視法院的作用，人民法院應(yīng)充分發(fā)揮跨國司法治理權(quán)[11]。

四、結(jié)語

反外國制裁法律體系構(gòu)建不僅僅是對單邊主義、霸權(quán)主義國家強(qiáng)權(quán)政治的正式宣告，也是在國際事務(wù)中有效反制其他國家或組織不當(dāng)國際行為的有力法律武器。 加強(qiáng)反外國制裁法律體系構(gòu)建，不僅有利于反擊外國不合理的國內(nèi)法域外適用， 充實(shí)我國應(yīng)對國際挑戰(zhàn)、防范國際風(fēng)險(xiǎn)、構(gòu)建國際秩序的法律系統(tǒng)“工具箱”，同時(shí)有助于為我國涉外法律體系建設(shè)打下基礎(chǔ)，通過我國的國家實(shí)踐，結(jié)合“一帶一路”法律建設(shè)， 推動國際法制裁與反制裁領(lǐng)域的積極健康發(fā)展，進(jìn)一步地提升國際話語權(quán)。

中國反外國制裁法律體系是一個(gè)系統(tǒng)工程，應(yīng)該包含立法、 執(zhí)法和司法三個(gè)層面的全面建設(shè)與統(tǒng)籌推進(jìn)。 在體系構(gòu)建中，除了借鑒別國優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)外，更要顯示中國自身的特殊性， 突出反外國制裁的制度價(jià)值。 同時(shí)在構(gòu)建中注意國際法上的合法性，反外國制裁法律的構(gòu)建應(yīng)注意國際法的許可性， 不違反國際法公認(rèn)的禁止性規(guī)則。 中國反外國制裁法律體系建設(shè)應(yīng)在鞏固現(xiàn)有國際關(guān)系的基礎(chǔ)上， 主動擴(kuò)寬世界經(jīng)貿(mào)合作， 積極推動經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。