南京國民政府時期民事調(diào)解法制研究

胡 謙

（西安石油大學(xué) 新時代法治與發(fā)展研究中心，陜西 西安 710062）

傳統(tǒng)中國社會中民事糾紛大都通過民間的或官方的調(diào)解方式進(jìn)行解決，以調(diào)解方式化解民事糾紛是傳統(tǒng)中國社會民事糾紛解決方式的重要特征。然而，中國傳統(tǒng)社會中的調(diào)解基本都是以非制度性的自發(fā)形態(tài)存在著的，無論是調(diào)解人資格、調(diào)解程序以及調(diào)解結(jié)果效力等方面都沒有制度性的規(guī)定，這種狀態(tài)使得傳統(tǒng)民事糾紛調(diào)解更多呈現(xiàn)出的是自主性、隨意性的特征。隨著清末西方法治文明的進(jìn)入，通過建立完善的民事訴訟制度從而以訴訟審判方式解決民事糾紛逐步成為新的理念。南京國民政府時期，國家在移植西方民事訴訟制度以建立以訴訟審判方式解決民事糾紛的同時，又對中國傳統(tǒng)的民事調(diào)解方式表現(xiàn)出濃厚興趣——“片言解紛，流為美談”，通過“遠(yuǎn)師古意、近采歐美良規(guī)”先后制定頒布一系列的民事調(diào)解法律法規(guī)構(gòu)建起南京國民政府的民事調(diào)解制度體系，從而使民事調(diào)解從傳統(tǒng)自發(fā)性、非制度性的狀態(tài)轉(zhuǎn)化為國家民事糾紛的解決制度體系的重要組成部分。近年來對南京國民政府時期的民事調(diào)解制度的研究，學(xué)界已有部分研究成果產(chǎn)生，這些研究成果基本聚焦于對民事調(diào)解法或基層調(diào)解組織的研究分析，而對南京國民政府時期的民事調(diào)解法制構(gòu)成以及相互關(guān)系的研究則還未涉及。本文擬對這一時期的民事調(diào)解法制構(gòu)成及其相互關(guān)系進(jìn)行分析考察，揭示民事調(diào)解法制體系的內(nèi)在聯(lián)系，從而加深對南京國民政府民事調(diào)解制度的認(rèn)識。

一、南京國民政府民事調(diào)解法制的構(gòu)成

南京國民政府時期的民事調(diào)解制度主要包括以法院為主的司法調(diào)解，以政府科、局及區(qū)鎮(zhèn)公所等為主的行政調(diào)解，以區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會等為主的基層調(diào)解三種類型。南京國民政府成立后通過立法等途徑構(gòu)建起一套較為嚴(yán)密完備的民事調(diào)解法制體系。從民事調(diào)解法制淵源來看，南京國民政府時期民事調(diào)解法制主要由以下幾部分構(gòu)成：

（一）法、規(guī)則等規(guī)范性法律文件

1.法或條例

按照南京國民政府立法體制，凡是經(jīng)立法院制定或經(jīng)國民政府公布的規(guī)范性法律文件稱為法或條例，條例的法律地位次于法。在南京國民政府民事調(diào)解法制中，法或條例構(gòu)成民事調(diào)解法制體系的主體，確立了民事調(diào)解制度的基本架構(gòu)。立法院制定的有關(guān)民事調(diào)解的法或條例主要有1929年《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治實施法》《區(qū)自治實施法》，1930年《市組織法》，1931年《民事調(diào)解法》，1935年《民事訴訟法》以及1941年《非常時期民事訴訟補(bǔ)充條例》等。這些法或條例涉及民事調(diào)解制度的兩個領(lǐng)域——司法調(diào)解和基層調(diào)解委員會調(diào)解?！睹袷抡{(diào)解法》共16條，其制定目的是“為求杜息人民爭端，減少法院訴訟”，在第一審法院附設(shè)民事調(diào)解處。由推事?lián)握{(diào)解主任，專司人事訴訟及初級管轄民事事件的調(diào)解，除經(jīng)其他調(diào)解機(jī)關(guān)調(diào)解不成立或調(diào)解主任認(rèn)為不能調(diào)解者外，非經(jīng)民事調(diào)解處調(diào)解不成立后，不得起訴，從而將人事訴訟及初級管轄民事事件確定為強(qiáng)制性調(diào)解，調(diào)解結(jié)果成立后調(diào)解協(xié)議與法院判決有同等之效力。為了鼓勵民眾向法院聲請調(diào)解，《民事調(diào)解法》規(guī)定除了勘查費(fèi)用外，法院調(diào)解不向當(dāng)事人征收任何費(fèi)用。[1]411-4151935年修訂后的《民事訴訟法》將法院主持的民事調(diào)解從單獨(dú)立法納入到《民事訴訟法》，將民事調(diào)解的適用范圍從地方法院擴(kuò)大到基層司法機(jī)關(guān)，更重要的是《民事訴訟法》將民事調(diào)解與民事訴訟在訴訟程序上銜接起來，方便訴訟當(dāng)事人，達(dá)到簡化訴訟程序的目的。1935年《民事訴訟法》實施后《民事調(diào)解法》被廢止。1941年《非常時期民事訴訟補(bǔ)充條例》則是因戰(zhàn)時社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)生巨大變化，國民政府對特定民事糾紛的法院調(diào)解從聲請階段、調(diào)解程序以及調(diào)解效力等方面進(jìn)行了發(fā)展完善，從而使民事調(diào)解機(jī)制可以更好地適應(yīng)戰(zhàn)時民事糾紛化解。與司法調(diào)解相對，按照地方自治原則，立法院在1929年制定的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》《區(qū)自治施行法》以及1930年制定的《市組織法》等法律中規(guī)定在區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊等基層公所下附設(shè)調(diào)解委員會，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊民大會選舉調(diào)解委員，組成區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會，這些基層調(diào)解委員會專門負(fù)責(zé)辦理轄區(qū)內(nèi)民眾之間的民事糾紛及部分刑事案件的調(diào)解事項。

2.規(guī)則、規(guī)程等

在南京國民政府的權(quán)力體制中，除立法院以外，行政院、司法院、各院部委等中央機(jī)關(guān)以及省市縣政府等也擁有相應(yīng)立法權(quán)限，它們制定的規(guī)范性法律文件一般稱之為規(guī)程、規(guī)則、章程、通則等。[2]102由這些機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)則、規(guī)程在效力等級上次于法律。在民事調(diào)解法制中，規(guī)則來源按照制定主體不同大致可以分為三類：一是行政院、司法院制定頒布的規(guī)則，二是行政院各部制定頒布的規(guī)則，三是省市縣政府等制定的規(guī)則。

（1）行政院、司法院頒布的規(guī)則。按照南京國民政府的政治架構(gòu)，行政院是最高行政機(jī)關(guān)，司法院是最高司法機(jī)關(guān)（或最高審判機(jī)關(guān)）。根據(jù)法律授權(quán)及其管轄職權(quán)，司法院、行政院可以制定頒布涉及民事調(diào)解事項的相關(guān)規(guī)范性法律文件，如《民事調(diào)解法》第16條規(guī)定“本法施行規(guī)則及施行日期由司法院定之”。行政院、司法院制定頒布的民事調(diào)解規(guī)則主要有以下三部，即司法院在1930年公布的《民事調(diào)解法施行規(guī)則》《處理民事調(diào)解應(yīng)注意事項》以及1933年行政院、司法院共同公布的《修正民事調(diào)解法施行規(guī)則》。由于《民事調(diào)解法》條文極為簡略，司法院制定《民事調(diào)解法實施規(guī)則》與《處理民事調(diào)解應(yīng)注意事項》作為具體規(guī)定輔助《民事調(diào)解法》實施?！睹袷抡{(diào)解法施行規(guī)則》共14條，主要是針對第一審法院類型、調(diào)解人推舉、調(diào)解程序、調(diào)解日期的計算等涉及法院調(diào)解中的具體規(guī)則作出了規(guī)定?！短幚砻袷抡{(diào)解應(yīng)注意事項》共10條，內(nèi)容是根據(jù)各地法院向司法院呈遞的施行疑義作出的統(tǒng)一規(guī)定，如，調(diào)解處席次調(diào)解主任與書記官并坐，當(dāng)事人所推舉的調(diào)解人分左右坐、調(diào)解主任及書記官須著制服、聲請調(diào)解書由當(dāng)事人自行制備等。[1]421-422《修正民事調(diào)解法施行規(guī)則》共32條，是在《民事調(diào)解法實施規(guī)則》的基礎(chǔ)上對法院調(diào)解的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改以及進(jìn)一步的細(xì)化。如，針對《民事調(diào)解法》中調(diào)解主任認(rèn)為不能調(diào)解事件采用列舉方式作出明確規(guī)定、對調(diào)解主任在調(diào)解中的職責(zé)規(guī)定的更加明確、將之前調(diào)解程序中調(diào)解主任及書記官須著制服的規(guī)定修改為毋庸穿著制服且調(diào)解過程得不用公開等。[1]417-420此外，1935年司法院頒布的《地方法院及分院處務(wù)規(guī)程》的第四章“民事調(diào)解處”中對地方法院及分院民事調(diào)解處的處務(wù)做了專門規(guī)定。

（2）部委頒布的規(guī)則。在南京國民政府實施地方自治的過程中根據(jù)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》《區(qū)自治施行法》和《市組織法》等法律規(guī)定，內(nèi)政部和司法行政部于1932年公布了《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會權(quán)限規(guī)程》，并在1943年對權(quán)限規(guī)程進(jìn)行了修改，公布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會組織規(guī)程》。這兩個規(guī)程是在《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》《區(qū)自治施行法》的基礎(chǔ)上分別對區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會組建作出了明確的規(guī)定，內(nèi)容涉及區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會的組成、調(diào)解范圍、調(diào)解程序、調(diào)解效力等方面。如，1929年《修正鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》第33條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)“調(diào)解委員會由鄉(xiāng)民大會或鎮(zhèn)民大會于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民中選舉調(diào)解委員若干人組織之”。由于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會的組成人數(shù)沒有具體規(guī)定，各地的做法不一，調(diào)解委員會有3人、5人、7人等不同組織類型，1943年《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會組織規(guī)程》第7條明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)“調(diào)解委員會設(shè)調(diào)解委員五人至九人”，并要求調(diào)解委員需“具有法律智識之公正人員”充任。[3]206-209這樣就對鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會組成人數(shù)及其資格做出了明確規(guī)定，從而有利于各地調(diào)解委員會組織標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。這兩個規(guī)程成為南京國民政府時期區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層調(diào)解制度的基礎(chǔ)性規(guī)范，也是各省市縣政府制定地方性區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解法規(guī)的重要依據(jù)。

（3）省市縣政府頒布的規(guī)則、規(guī)程、辦法等。按照南京國民政府時期中央與地方關(guān)于立法權(quán)力劃分的規(guī)定，地方在不與中央法令抵觸的前提下可以根據(jù)本地實際制定地方性法規(guī)，“我國之法制，欲使全國推行無阻，必須中央只定原則大綱，務(wù)使富于伸縮力。其一切實施辦法與詳密條理，應(yīng)由各省市根據(jù)原則大綱，因地制宜而自訂單行法規(guī)，呈請中央備案，以期切于實用”[4]251-252。因此，按照《劃分中央與地方權(quán)責(zé)綱要案》的規(guī)定省市擁有在行政轄區(qū)內(nèi)制定地方性法規(guī)的權(quán)力。就民事調(diào)解法制而言，南京國民政府時期各省市縣制定了數(shù)量不少的民事調(diào)解法規(guī)。由于南京政府時期基層調(diào)解制度立法是與政府實施的基層政治制度相聯(lián)系的，因此，地方民事調(diào)解立法也同地方基層政治制度發(fā)展經(jīng)歷了幾個階段：第一階段為1928-1934年期間，國家在縣級以下施行地方自治，基層調(diào)解組織作為地方自治的組成部分在各地逐步建立起來。與之配套，各地按照中央自治法規(guī)的規(guī)定制定了本地區(qū)的調(diào)解規(guī)則。如，1930年浙江省的《村里調(diào)解委員會組織須知》，1934年廣東省的《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會規(guī)程補(bǔ)充辦法》、湖南岳陽縣的《岳陽縣區(qū)調(diào)解委員會暫行辦法》等。這些法規(guī)基本都是在中央頒布的民事調(diào)解法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際制定的具體實施細(xì)則。第二階段為1934-1939年期間，由于地方自治推進(jìn)遲緩以及整合控制基層社會，南京國民政府改變原有地方自治規(guī)劃，開始推行分區(qū)設(shè)署。1932-1935年期間，南昌行營和鄂豫皖三省“剿匪”司令部為了達(dá)到消滅共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地，先后在鄂、豫、皖等省暫停區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的實施，原先設(shè)置的區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會被停辦或取消。取而代之的是以編查保甲、分區(qū)設(shè)署為主要內(nèi)容的新基層組織制度。1934年南昌行營頒布《剿匪省份各縣分區(qū)設(shè)署辦法大綱》，規(guī)定在區(qū)署附設(shè)區(qū)民調(diào)解委員會調(diào)解區(qū)民糾紛?！掇k法大綱》不僅在剿匪區(qū)省份施行，還推廣到全國其他省份，各省市縣按照該《辦法大綱》制定施行新的基層調(diào)解委員會規(guī)則。如，1935年《浙江省各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所辦理調(diào)解事項暫行辦法》、1936年《湖北省各縣區(qū)民調(diào)解委員會組織通則》《江西省各縣區(qū)民調(diào)解委員會簡則》、1937年《四川省修正各縣區(qū)署附設(shè)區(qū)民調(diào)解委員會辦法大綱》、1936年安徽績溪縣《區(qū)署區(qū)民調(diào)解委員會組織規(guī)程》等。這些規(guī)則明確在區(qū)署、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所下設(shè)立調(diào)解委員會，并且對調(diào)解委員會規(guī)則做出了較大改變。如，區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會委員不再由民眾選舉產(chǎn)生，而改為由區(qū)長、保長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、保甲長以及在本區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)聘請相關(guān)人士擔(dān)任。有些地方為了避免與之前調(diào)解委員會相混淆，不再沿用調(diào)解委員會的稱呼將新設(shè)立的調(diào)解組織稱為調(diào)解處、息訟會。第三階段為1939-1949年期間，南京國民政府推行新縣制，溶保甲于自治，推進(jìn)新的地方自治制度。按照新縣制的規(guī)劃，各地頒布法規(guī)組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會。如，1941年《陜西省各縣設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會暫行規(guī)程》、1945年《陜西省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理調(diào)解事宜注意事項》、1946年《上海市區(qū)調(diào)解委員會組織規(guī)程》、1946年《南京市各區(qū)調(diào)解委員會組織規(guī)則》等。其內(nèi)容基本都是在中央頒布的法令法規(guī)基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際對調(diào)解組織、調(diào)解程序等作出具體規(guī)定。除了基層調(diào)解委員會立法外，各地還制定了涉及地政、房租、佃業(yè)等民事糾紛調(diào)解的地方立法。如1932年《湖南省處理佃業(yè)爭議暫行辦法》、1944年《福建市土地調(diào)解委員會組織規(guī)程》、1946年《江蘇省各縣（市）土地糾紛調(diào)解委員會組織規(guī)程》、1947年《杭州市房屋租賃糾紛調(diào)解辦法》等。這類立法主要是針對房租、地政等民事糾紛，規(guī)定由特定行政機(jī)關(guān)或?qū)ｉT性調(diào)解委員會調(diào)解此類糾紛。

（二）法律解釋

法律解釋是一定的解釋主體根據(jù)法定權(quán)限和程序，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和原則，對法律的含義以及法律所使用的概念、術(shù)語等進(jìn)行闡釋、說明的活動。法律術(shù)語、條文、內(nèi)容的抽象、簡略以及法律制定后的穩(wěn)定、滯后等因素都決定了法律解釋是保障法律正確適用的重要方式。同時，當(dāng)法律法規(guī)缺失時，法律解釋往往還會承擔(dān)起“造法”的功能。按照南京國民政府《司法院組織法》規(guī)定，司法院擁有法律和命令的統(tǒng)一解釋權(quán)。凡公署公務(wù)員和法令所認(rèn)可的公法人，對于其職權(quán)的法令條文有向司法院提出請求解釋的權(quán)力，司法院按照法定程序做出具有普遍適用及約束力的法律解釋。司法院的法律解釋對于準(zhǔn)確理解法律、統(tǒng)一法律的適用標(biāo)準(zhǔn)具有重要意義，因此，司法院的法律解釋成為南京國民政府時期法律體系的重要組成部分。就南京國民時期民事調(diào)解法制而言，司法院對民事調(diào)解法令在適用過程中出現(xiàn)的疑義通過訓(xùn)令、指令等形式作出解答，指導(dǎo)相關(guān)機(jī)關(guān)準(zhǔn)確理解、適用民事調(diào)解法令。從司法院有關(guān)民事調(diào)解的法律解釋來看，提起解釋請求的主體主要有行政院、各省高等法院、內(nèi)政部、司法行政部等，而解釋的內(nèi)容基本都是關(guān)于民事調(diào)解法令適用中遇到的法律疑義（實體性和程序性內(nèi)容）。如，1933年1月廣西高等法院向司法院提請解釋：當(dāng)?shù)胤椒ㄔ悍滞ブ挥幸幻剖碌臅r候，能否適用《民事調(diào)解法》。司法院在第990號解釋中指出《民事調(diào)解法》規(guī)定第一審法院附設(shè)調(diào)解處，并以推事為調(diào)解主任，但若是“分庭推事僅有一人，不能兼充調(diào)解主任，其調(diào)解處尚未成立則民事調(diào)解法自得暫不適用”。①②參見司法院秘書處《司法院公報》，1933年第95期，第6頁。通過司法院的法律解釋明確了只有一名推事的地方法院分庭不適用《民事調(diào)解法》。又如，1933年2月內(nèi)政部轉(zhuǎn)請行政院向司法院就鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會調(diào)解成立案件執(zhí)行疑義予以解釋。該疑義為當(dāng)事人間的糾紛經(jīng)調(diào)解委員會調(diào)解成立，并將調(diào)解筆錄由鎮(zhèn)公所分報該縣政府及該管法院備案。但當(dāng)事人事后反悔拒不執(zhí)行調(diào)解結(jié)果，而該管法院也拒絕執(zhí)行該調(diào)解結(jié)果，由此產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會調(diào)解成立的結(jié)果若遇當(dāng)事人反悔能否申請法院強(qiáng)制執(zhí)行？一種觀點(diǎn)認(rèn)為調(diào)解委員會與法院調(diào)解處所做出的調(diào)解因所屬不同系統(tǒng)，因此，調(diào)解委員會調(diào)解成立案件不能由法院強(qiáng)制執(zhí)行；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為調(diào)解委員會的調(diào)解結(jié)果經(jīng)向法院備案，無非是欲得法定機(jī)關(guān)之確認(rèn)，若調(diào)解協(xié)議執(zhí)行爭議產(chǎn)生后法院拒不執(zhí)行調(diào)解協(xié)議，則調(diào)解委員會設(shè)立以及調(diào)解協(xié)議備案有何作用？司法院在回復(fù)行政院的第961號解釋中指出：“區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會所為之調(diào)解既無明文規(guī)定可為執(zhí)行根據(jù)，則當(dāng)事人一方如不依調(diào)解履行除由他方向法院提起確認(rèn)調(diào)解成立并給付之訴外，不得遽請執(zhí)行?！雹谒痉ㄔ旱慕忉屆鞔_了區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會的調(diào)解協(xié)議遇當(dāng)事人反悔拒不執(zhí)行時，另一方當(dāng)事人不得據(jù)此調(diào)解協(xié)議申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，從而為此法律爭議做出了明確的結(jié)論。法律解釋的另外一個作用是通過解釋來實現(xiàn)彌補(bǔ)立法的缺失與不足。法律制定后在一段時期內(nèi)是固定的、僵化的，法律解釋卻是具有一定彈性的，通過法律解釋可以達(dá)到緩解法律固定僵化的弊病。如，1941年《非常時期民事訴訟補(bǔ)充條例》中規(guī)定9種法律關(guān)系因受戰(zhàn)事影響發(fā)生爭執(zhí)，當(dāng)事人可以聲請調(diào)解。但是受戰(zhàn)時影響的法律關(guān)系并非只有《補(bǔ)充條例》中的9種，對于同樣受到戰(zhàn)時影響的其他法律關(guān)系沒有納入可以聲請調(diào)解的范圍是立法上的明顯不足。針對這一情況，司法院第2 880號解釋將可以在民事訴訟中聲請民事調(diào)解的法律關(guān)系擴(kuò)大為“其他法律關(guān)系，如有同一或類似之法律理由者，仍的類推適用，許當(dāng)事人聲請法院依同條例之規(guī)定調(diào)解”[5]414。

南京國民政府時期，司法院積極履行法律解釋職責(zé)。據(jù)統(tǒng)計，司法院針對《民事調(diào)解法》的法律解釋有14條；[5]453-456針對《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會權(quán)限規(guī)程》及《區(qū)自治施行法》中涉及民事調(diào)解條文的法律解釋有9條；[5]44-45針對《非常時期民事訴訟補(bǔ)充條例》中涉及民事調(diào)解條文的法律解釋有9條。[5]423-430

（三）部令

南京國民政府時期，行政院所屬部委對所管轄事務(wù)擁有對下級機(jī)關(guān)發(fā)出指令進(jìn)行指導(dǎo)的權(quán)力，這種部令往往成為行政事務(wù)中具有普遍約束力的規(guī)則。在民事調(diào)解事務(wù)中，司法行政部與內(nèi)政部發(fā)布的部令占據(jù)絕大部分。按照《司法行政部組織法》和《內(nèi)政部組織法》的規(guī)定，司法行政部、內(nèi)政部分別負(fù)責(zé)全國的司法行政事務(wù)和內(nèi)政事務(wù)，在各自負(fù)責(zé)的事務(wù)范圍內(nèi)有制定法規(guī)以及發(fā)布指令的職權(quán)。司法行政部和內(nèi)政部可以通過發(fā)布指令的方式對司法行政及地方自治等事務(wù)中涉及民事調(diào)解的內(nèi)容進(jìn)行指導(dǎo)，并且這種指令對同類情況具有約束力。部令按照內(nèi)容可以分為兩類，一類為部令涉及的內(nèi)容是針對調(diào)解事務(wù)做出的一般性規(guī)定。如，1935年8月司法行政部發(fā)布的《辦理民事訴訟案件應(yīng)行注意事項》，該注意事項對民事訴訟中法院主持的調(diào)解程序涉及的調(diào)解形式、調(diào)解人選、調(diào)解人數(shù)、調(diào)解狀紙、調(diào)解筆錄等13個方面的事項作出了規(guī)定。③參見《民國叢書·六法全書》，上海書局1991年版，第328-329頁。又如1937年6月司法行政部發(fā)布的《修正高等以下各級法院推檢結(jié)案計數(shù)標(biāo)準(zhǔn)令》，對以往法院主持“調(diào)解案件成立者二件作一件，不成立者六件作一件”的規(guī)定修改為“調(diào)解案件成立者按件計算，不成立者六件作一件”。④參見《法令周刊》，1937年第364期，第44-45頁。另外一類部令則是司法行政部、內(nèi)政部針對民事調(diào)解中遇到的具體疑義所作出的解釋。如，1935年江蘇高等法院向司法行政部轉(zhuǎn)呈南通地方法院的呈文，就民事聲請調(diào)解案件所用狀紙是否應(yīng)用民事訴狀以及應(yīng)否征收聲請費(fèi)用請給予指示。法院調(diào)解中調(diào)解聲請人是否使用書狀、是否征收聲請人聲請費(fèi)用事關(guān)司法收入，屬于司法行政事務(wù)，司法行政部有權(quán)針對這類疑問給予明確指示。司法行政部在（指）字第13 988號指令明確指出：“聲請調(diào)解，如以書狀為之者，應(yīng)購用民事狀紙。其聲請費(fèi)用，在未另定標(biāo)準(zhǔn)前，應(yīng)依照修正訴訟費(fèi)用規(guī)則第七條第二項所定額數(shù)征收?！雹賲⒁姺ú烤庉嬍摇端痉ㄐ姓睿ㄏ拢?，1939年，第1384頁。又如，1931年山東省民政廳向內(nèi)政部請求解釋各調(diào)解委員會圖記、辦公費(fèi)等應(yīng)該如何辦理？區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會是地方自治中設(shè)立的解紛組織，屬于地方自治領(lǐng)域事務(wù)，因此，內(nèi)政部以（民）字第179號指示對此明確闡明：“查區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各公所附設(shè)調(diào)解委員會之本旨，原系為排難解紛、俾人息訟起見并非受理訴訟之機(jī)關(guān)，因此沒有刊用圖記的必要。如因調(diào)解事件須用書面時盡可以普通函件由調(diào)解委員共同署名；若是對縣政府或司法機(jī)關(guān)報告，則應(yīng)該由區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所轉(zhuǎn)行以符合程序。關(guān)于調(diào)解委員會辦公費(fèi)可在區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治經(jīng)費(fèi)下開支，至于如何籌措應(yīng)依據(jù)地方情形酌量辦理。”②參見中央民眾運(yùn)動指導(dǎo)委員會《地方自治法規(guī)匯刊》，1935年，第263-264頁。司法行政部、內(nèi)政部關(guān)于民事調(diào)解的部令對于民事調(diào)解相關(guān)事務(wù)的正確實施具有重要指導(dǎo)作用。

二、南京國民政府時期民事調(diào)解法制特征

南京國民政府時期，中央及地方先后制定頒布了大量的民事調(diào)解法律法規(guī)從而構(gòu)建起一個相對系統(tǒng)的民事調(diào)解法制體系，可以說，南京國民政府時期是我國民事調(diào)解法制化的重要階段。通過對這一時期的民事調(diào)解法制的分析，可以看到民事調(diào)解法制具有如下特征：

（一）民事調(diào)解法制形成了相對完善的體系

南京國民政府時期是民事調(diào)解法制逐步建立并完善的重要時期。眾所周知，通過調(diào)解方式化解民事糾紛是具有典型中國文化特征的解紛機(jī)制，然而，長期以來這種方式雖然受到官方與民間的重視，但是它始終處在一種自發(fā)的狀態(tài)，沒有形成相應(yīng)的制度化體系。南京國民政府成立后，立法者在重視訴訟途徑解決民事糾紛的同時也注意運(yùn)用調(diào)解方式去化解民事糾紛。隨著國家層面的大力推動，民事調(diào)解通過立法等方式納入到國家民事糾紛解決體系中，逐步形成了與訴訟相銜接的糾紛解決手段。民事調(diào)解包括法院調(diào)解、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解、行政調(diào)解等多種調(diào)解類型，其中法院調(diào)解與鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解是南京國民政府時期民事調(diào)解法制建設(shè)的重要方面。從20世紀(jì)30年代開始，南京國民政府通過立法等方式逐步建立起來一個相對完備的民事調(diào)解法制體系。從法制形式上看，南京國民政府時期的民事調(diào)解法制包括了不同的形式——法令法規(guī)、司法解釋以及部委指令。這些不同法制形式中以法律法規(guī)為主體，以法律解釋以及部委指令為輔助，三者之間相互配合，從而構(gòu)成了一個較為完備的民事調(diào)解法制體系。從法令法規(guī)的組成上看，既有以《民事調(diào)解法》《民事訴訟法》《民事調(diào)解法施行規(guī)則》《修正民事調(diào)解法施行規(guī)則》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治實施法》《區(qū)自治實施法》《市組織法》《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會權(quán)限規(guī)程》等為代表的中央立法，也有以各省市縣政府頒布的地方性民事調(diào)解立法，這種立法范圍上的分工形成了中央立法與地方立法之間的相互配合關(guān)系。總之，南京國民政府時期民事調(diào)解法制經(jīng)過十多年的發(fā)展，最終形成了一個相對完備系統(tǒng)的法制體系。

（二）隨著法律實踐以及社會形勢的變化，民事調(diào)解法制不斷調(diào)整以保障其適用社會需要

南京國民政府時期民事調(diào)解法制一直處在不斷發(fā)展變化狀態(tài)，立法者根據(jù)社會形勢與法律實踐對民事調(diào)解法制進(jìn)行調(diào)整、完善。如，就法院調(diào)解而言，按照1931年《民事調(diào)解法》及施行規(guī)則的規(guī)定，民事調(diào)解只適用于地方法院及分院、地方庭及分庭和縣法院，其他基層司法審判機(jī)關(guān)不適用《民事調(diào)解法》。然而，受困于財力與專業(yè)人才數(shù)量限制到1936年，全國成立地方法院及分院302所，仍有1 400多縣沿用舊式兼理司法之制，這就極大限制了《民事調(diào)解法》的適用范圍及效果。同時，《民事調(diào)解法》中將民事調(diào)解與民事訴訟分割為不相銜接的兩個程序，也增加了當(dāng)事人的訴請法院解決糾紛的負(fù)擔(dān)。有鑒于此，1935年《民事訴訟法》將《民事調(diào)解法》的相關(guān)條文納入，并且將民事調(diào)解與民事訴訟相銜接，一旦推事調(diào)解失敗就可以應(yīng)當(dāng)事人要求進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)，避免重復(fù)的聲請給當(dāng)事人帶來的負(fù)擔(dān)。1941年的《非常時期民事訴訟補(bǔ)充條例》則是為了應(yīng)對抗戰(zhàn)給社會關(guān)系造成的巨大沖擊，對民事調(diào)解的適用階段及程序作出了較大的改變。按照《民事調(diào)解法》及《民事訴訟法》的規(guī)定，民事調(diào)解只能是在當(dāng)事人提起民事訴訟前，由推事?lián)握{(diào)解主任主持調(diào)解。如果當(dāng)事人已向法院提起民事訴訟，法院則不能實施調(diào)解，因此，法院調(diào)解只能是在訴前階段進(jìn)行。同時，只要一方當(dāng)事人不到場，則法院調(diào)解失敗。然而，抗戰(zhàn)爆發(fā)后國家進(jìn)入戰(zhàn)時狀態(tài)，戰(zhàn)爭對社會政治、經(jīng)濟(jì)等造成的巨大沖擊使得戰(zhàn)前訂立的很多民事契約在抗戰(zhàn)爆發(fā)后面臨著難以履行的困境，為了解決這種“情勢變更”導(dǎo)致的民事糾紛，《非常時期民事訴訟補(bǔ)充條例》中規(guī)定買賣、租賃、借貸、雇傭、承攬、出版、地上權(quán)、抵押權(quán)、典權(quán)等九種法律關(guān)系因受戰(zhàn)事影響發(fā)生爭執(zhí)，只要當(dāng)事人提出調(diào)解聲請，該糾紛即使已經(jīng)起訴或上訴，法院都應(yīng)該中止訴訟程序而由推事?lián)握{(diào)解主任，主持調(diào)解會議進(jìn)行調(diào)解，并且是否經(jīng)過法院調(diào)解直接決定著受戰(zhàn)事影響的民事糾紛的判決結(jié)果?！斗浅r期民事訴訟補(bǔ)充條例》對民事調(diào)解的規(guī)定使得戰(zhàn)時法院調(diào)解不再像以前法律規(guī)定的那樣必須是在訴訟前聲請，還可以是在訴訟中依當(dāng)事人的調(diào)解聲請而進(jìn)行。此外，司法院第2 880號解釋將可以在民事訴訟中聲請民事調(diào)解的法律關(guān)系擴(kuò)大為“其他法律關(guān)系，如有同一或類似之法律理由者，仍得類推適用，許當(dāng)事人聲請法院依同條例之規(guī)定調(diào)解?！辈⑶遥袷略V訟中實施調(diào)解的方式、調(diào)解結(jié)果等也同《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定不同。如，司法院第2 586號解釋規(guī)定“當(dāng)事人之一造，于調(diào)解日不到場者，亦得舉行調(diào)解會議。并依同條例第十八條第一項規(guī)定，議定調(diào)解條款，作成調(diào)解書，以正本送達(dá)當(dāng)事人”。[5]414-415當(dāng)事人在收到調(diào)解書20日內(nèi)不提出異議則視為調(diào)解成立。所有這些變化都表明南京國民政府時期民事調(diào)解法制始終處在不斷發(fā)展完善的過程，使其能更好地適應(yīng)社會形勢的需要。

（三）地方性民事調(diào)解法規(guī)是民事調(diào)解法制的重要組成部分

南京國民政府時期民事調(diào)解法制的創(chuàng)制主體從權(quán)力層級架構(gòu)上可以分為中央和地方兩個層級的創(chuàng)制主體。按照中央與地方關(guān)于立法權(quán)力劃分，地方在不與中央法令抵觸的前提下可以根據(jù)本地實際制定地方性法規(guī)。在民事調(diào)解法制創(chuàng)制上，中央層面的立法主要集中在兩個方面——以《民事調(diào)解法》《民事訴訟法》等為代表的司法調(diào)解和以《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》《區(qū)自治施行法》和《市組織法》等為代表的基層區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解。由于國家對司法權(quán)的壟斷，司法調(diào)解法制的創(chuàng)制由中央獨(dú)享。相比司法調(diào)解，雖然中央法令對基層區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解制度有所規(guī)定，但是區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層調(diào)解委員會屬于基層政權(quán)組織，是地方政府實施和監(jiān)督范圍內(nèi)的事務(wù)，因此，各省市縣政府先后制定頒布了大量有關(guān)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解的地方性法規(guī)，這些地方性法規(guī)成為南京國民政府民事調(diào)解法制的重要組成部分。從這些省市縣地方性民事調(diào)解法規(guī)的內(nèi)容來看，首先是結(jié)合本地實際對中央法規(guī)制定更加具體的規(guī)定。如，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》《區(qū)自治施行法》和《市組織法》等法律法規(guī)中賦予地方政府制定基層調(diào)解委員會的相關(guān)規(guī)則，《修正區(qū)自治施行法》第30條規(guī)定區(qū)調(diào)解委員會的組織規(guī)則及選舉規(guī)則由縣政府制定。①參見中央民眾運(yùn)動指導(dǎo)委員會《地方自治法規(guī)匯刊》，1935年，第236頁。《市組織法》第82條規(guī)定坊調(diào)解委員會的組織規(guī)則及調(diào)解委員會選舉規(guī)則由市政府制定。②參見中央民眾運(yùn)動指導(dǎo)委員會《地方自治法規(guī)匯刊》，1935年，第63頁?！督朔耸》莞骺h分區(qū)設(shè)署辦法大綱》第20條規(guī)定在區(qū)署下附設(shè)區(qū)民調(diào)解委員會，其組織規(guī)程由區(qū)長擬呈縣政府核定施行。③參見《四川省政府公報》，1936年第6期，第93頁。因此，各地在遵循中央相關(guān)法令的基礎(chǔ)上結(jié)合本地實際制定了具有各地特點(diǎn)的調(diào)解委員會組織規(guī)則等地方性法令。如，以調(diào)解委員會組成委員人數(shù)及任職資格為例，1936年《福建省各縣區(qū)民調(diào)解委員會規(guī)程》規(guī)定“調(diào)解委員會以調(diào)解委員五人至七人”組成，調(diào)解委員“在廿五歲以上”且具有下列各項條件之一的本區(qū)公民中選任：“1、候選公務(wù)員考試或普通考試或高等考試及格者；2、曾在黨政軍各機(jī)關(guān)或法定人民團(tuán)體服務(wù)滿一年以上者；3、曾任小學(xué)以上教職員或在初級中學(xué)以上畢業(yè)者；4、曾受縣政人員之訓(xùn)練畢業(yè)者；5、曾辦地方公益事業(yè)著有成績者；6、曾任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長付鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察委員或聯(lián)保主任保甲長一年以上者；7、現(xiàn)任各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之族長房長或理事確孚眾望者。”④參見福建省政府秘書處法制室《福建省單行法規(guī)匯編（二）》，1936年，第15-16頁。1941年《四川省各縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會組織規(guī)則》規(guī)定“區(qū)調(diào)解委員會，設(shè)委員五人至九人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會，設(shè)委員三人至七人”，調(diào)解委員具有以下資格方可當(dāng)選——“年滿二十五歲以上者、品行端正鄉(xiāng)望素孚者、略具法律知識者、未喪失財產(chǎn)信用及未受刑事處分者”⑤參見《四川省政府公報》，1937年第81期，63-65頁。。1946年《上海市區(qū)調(diào)解委員會組織規(guī)程》，規(guī)定調(diào)解委員會設(shè)調(diào)解委員九人，需“具有法律知識之公正人員，并具甲種公職候選人資格者”方可當(dāng)選，并且規(guī)定區(qū)長、副區(qū)長不得被選為調(diào)解委員。①參見《上海市政府公報》，1947年第6卷第1期，第13-15頁。各地對擔(dān)任區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員資格的規(guī)定都是基于當(dāng)?shù)厍闆r，這集中地反映出地方性民事調(diào)解法規(guī)的差異性。其次，對中央法規(guī)未規(guī)范的領(lǐng)域通過制定地方性法規(guī)進(jìn)行規(guī)范調(diào)整。除了對中央法規(guī)做出具體化的規(guī)定之外，地方性民事調(diào)解法規(guī)還對中央法規(guī)沒有規(guī)范的領(lǐng)域進(jìn)行立法，從而達(dá)到填補(bǔ)立法空白。這種立法性質(zhì)的地方法規(guī)更加能夠體現(xiàn)出地方性立法的重要性。如，房屋租賃糾紛調(diào)解法規(guī)就是這種地方民事調(diào)解立法的代表。20世紀(jì)30年代開始，上海、南京、北平等城市隨著人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及戰(zhàn)爭等多種因素影響，房屋租賃糾紛比較突出。這類糾紛基本都是與社會經(jīng)濟(jì)狀況變更、地價及建筑費(fèi)等相關(guān)，由于糾紛產(chǎn)生原因復(fù)雜，往往難以及時化解從而引發(fā)的社會矛盾日益加重。為了能及時化解糾紛，1936年內(nèi)政部、財政部、實業(yè)部和南京、上海市政府?dāng)M定了《房租糾紛調(diào)解法》草案，由行政院將草案提交立法院，立法院審議后認(rèn)為該法并無制定之必要，該法遂擱置。中央立法雖然停止，但是各地為了因應(yīng)房租糾紛的迅猛發(fā)展，特別是抗戰(zhàn)期間及結(jié)束后城市房屋租賃糾紛數(shù)量激增，上海、北平等市政府先后制定房屋租賃糾紛調(diào)解法令，希望通過組織專門性的房屋租賃糾紛調(diào)解委員會主持調(diào)解，從而及時實現(xiàn)化解房屋租賃糾紛。這些地方性法規(guī)主要有1946年《上海市房屋租賃糾紛處理辦法》，1947年《北平市房屋租賃糾紛調(diào)解委員會組織規(guī)程》《北平市房屋租賃糾紛處理辦法》《杭州市房屋租賃糾紛調(diào)解辦法》《杭州市房屋租賃糾紛調(diào)解委員會組織規(guī)程》，等等。這些規(guī)程的制定突出地反映了在缺乏中央法規(guī)的情形下地方性民事調(diào)解立法通過填補(bǔ)法制空白，完善民事調(diào)解法制方面所起的重要作用?？傊?，南京國民政府時期，地方性民事調(diào)解法規(guī)的大量頒行反映出了地方立法的旺盛生命力，為民事調(diào)解法制的完善與實施產(chǎn)生了重要影響。

三、中央與地方民事調(diào)解立法的協(xié)調(diào)與抵觸

在現(xiàn)代國家法制體系中，基于分權(quán)理論等因素考慮，國家立法權(quán)都是由不同權(quán)力主體分別行使。從立法權(quán)縱向劃分而言，現(xiàn)代國家一般分為中央與地方兩個層級。南京國民政府時期立法權(quán)力縱向上也劃分為中央立法權(quán)與地方立法權(quán)，地方在不與中央法規(guī)抵觸的前提下可以根據(jù)本地實際制定地方性法規(guī)。基于地方立法從屬于中央立法，是對中央法規(guī)在本地區(qū)實施的具體化，因此從邏輯上講，二者之間自然要求在立法精神、法規(guī)內(nèi)容上保持一致性，地方性法規(guī)不得制定與中央法規(guī)的立法精神、規(guī)定相抵觸的內(nèi)容。按照南京國民政府相關(guān)規(guī)定，地方性法規(guī)制定后要呈報上級政府進(jìn)行審查備案，通過審查備案方式防止法律法規(guī)內(nèi)容上的相互抵觸。如，1932年河北省民政廳審查遷安縣《區(qū)調(diào)解委員會組織規(guī)則》時發(fā)現(xiàn)該規(guī)則中對區(qū)調(diào)解委員會單獨(dú)安排經(jīng)費(fèi)及事務(wù)員，并且調(diào)解委員會的人選數(shù)超額，民政廳認(rèn)為該縣擬定的《區(qū)調(diào)解委員會組織規(guī)則》多處不符合中央法令規(guī)定，所以予以發(fā)還，要求該縣嚴(yán)格按照《區(qū)自治施行法》與《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會權(quán)限規(guī)程》另行妥擬后再上報審查。②參見《河北民政刊要》，1932年第4期，第5-6頁。然而，法律制定是受到經(jīng)濟(jì)條件、政治勢力、文化習(xí)俗等社會因素的影響，相對于中央立法注重全國的統(tǒng)一適用，地方立法更多則是考慮本地的實際情況，而且南京國民政府時期中央缺乏統(tǒng)一權(quán)威無法形成對地方的有效控制，這也導(dǎo)致了地方往往各自為政，不完全聽從中央。地方政府在制定地方法規(guī)方面擁有較大的自主權(quán)，更多地從本地實際情況、自身利益等角度考慮。地方法規(guī)雖然在條文中一般會標(biāo)明本法規(guī)是依據(jù)中央某部法律法規(guī)制定的，但是不同的利益訴求仍然會使同一事項的中央與地方規(guī)定存在一定抵觸。南京國民政府時期區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層民事調(diào)解制度是國家推行的基層政權(quán)制度的重要組成部分，因此，區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解制度的相關(guān)立法是同基層政權(quán)制度建設(shè)緊密相聯(lián)。區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所調(diào)解等調(diào)解類型都是同基層政權(quán)組織建設(shè)聯(lián)系在一起的，并受其推進(jìn)程度的影響。南京國民政府在推行地方基層政權(quán)建設(shè)中，建設(shè)經(jīng)費(fèi)的籌措一直是影響、制約基層政權(quán)建設(shè)的關(guān)鍵因素。由于建設(shè)經(jīng)費(fèi)基本都來源于地方自籌，這就使得絕大部分縣的基層自治因為經(jīng)費(fèi)缺乏導(dǎo)致推進(jìn)困難。例如，在南京國民政府推進(jìn)的地方自治中，區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會作為基層自治的重要組成部分，區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會是否收取調(diào)解費(fèi)用方面，中央與地方立法就存在一定抵觸。內(nèi)政部和司法行政部1932年頒布的《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會權(quán)限規(guī)程》和1943頒布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會組織規(guī)程》中都明確規(guī)定“辦理調(diào)解事項除勘驗費(fèi)應(yīng)由當(dāng)事人核實開支外不得征收任何費(fèi)用或收受報酬”，即區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解中除了必要的勘查費(fèi)外，調(diào)解委員會不得向調(diào)解當(dāng)事人收取任何金錢或者物質(zhì)報酬，且調(diào)解委員屬于無給職。這項規(guī)定的立法本意是防止區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會借調(diào)解盤剝當(dāng)事人、收受當(dāng)事人錢財，魚肉鄉(xiāng)里及影響調(diào)解結(jié)果的公平。然而，區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會在調(diào)解中一些費(fèi)用支出是必須的，如，調(diào)解中的筆墨紙張費(fèi)用、調(diào)解中輔助人員的開支以及區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員的車馬、茶水膳食等費(fèi)用。針對這些調(diào)解中的必要支出，內(nèi)政部曾指示區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會的辦公開支由縣政府在自治經(jīng)費(fèi)中統(tǒng)籌支出。如，廣東省規(guī)定區(qū)調(diào)解委員會每月夫馬費(fèi)不得過八元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員每月夫馬費(fèi)不得過四元，均由區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公費(fèi)中開支。①參見《茂名縣政季刊》，1935年第6期，第130頁。然而，鑒于地方自治經(jīng)費(fèi)籌措困難，很多地方自治經(jīng)費(fèi)編制中用于調(diào)解委員會的支出十分有限。同時，對民眾宣稱調(diào)解委員會不收取調(diào)解費(fèi)用，不少地方區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會成立后民眾聲請調(diào)解的案件數(shù)量日增，這使得調(diào)解委員會辦公經(jīng)費(fèi)困難的問題更加突出。為了解決區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解費(fèi)用開支的現(xiàn)實困境，一些地方不得不違背中央法規(guī)關(guān)于區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解不得收費(fèi)的規(guī)定，在本省或本縣制定的區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解規(guī)則中允許調(diào)解委員會向當(dāng)事人征收調(diào)解費(fèi)用，以此作為解決調(diào)解委員會運(yùn)作費(fèi)用困難的方式。如，湖南長沙縣最初在《調(diào)解細(xì)則》中規(guī)定各區(qū)調(diào)解委員會每案最多可以收取六角調(diào)解費(fèi)，后改為由調(diào)解委員會“視路途之遠(yuǎn)近，案情之難易而臨時酌定，列入決議案”②參見《長沙民報》，1933年第36期，第5頁。。長沙市坊調(diào)解委員會規(guī)則規(guī)定“調(diào)解案件酌收費(fèi)用，但每次不得超過五角”。邵陽縣規(guī)定“區(qū)調(diào)解委員會每受理一案，兩造各收費(fèi)二元。第三區(qū)且各征收四元。區(qū)丁出差規(guī)定每日取費(fèi)三角伙食在外。其區(qū)調(diào)解委員會因事實困難，在區(qū)經(jīng)費(fèi)未籌足以前，暫收委員集會膳食雜用”③參見《湖南省政府公報》，1934年第172期，第36頁。。益陽縣規(guī)定：“以區(qū)調(diào)解委員會別無經(jīng)費(fèi)，辦理困難，呈經(jīng)核準(zhǔn)每案向兩造當(dāng)事人各收洋五角作為辦公伙食等費(fèi)用。”④參見《湖南省政府公報》，1933年第161期，第102頁。四川涪陵縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解規(guī)則規(guī)定：“每案取費(fèi)五角由當(dāng)事人均擔(dān)，后因第一區(qū)調(diào)解事務(wù)較繁改為每案一元。后改為雙方各八角共為一元六角。”⑤參見《涪陵縣政旬刊》，1932年第18期，第19頁。合江縣區(qū)調(diào)解規(guī)則規(guī)定，聲請調(diào)解必須購買調(diào)解委員會印制的聲請書，否則拒絕受理，每份聲請書價洋五仙。⑥參見《四川合江縣縣政年刊》，1937年，第135-138頁。重慶江北縣回龍鎮(zhèn)調(diào)解委員會也規(guī)定“每評理一次收取洋四角”。⑦參見《西南日報》，1938年11月29日?；鶎诱默F(xiàn)實財政困境使得各地在地方法規(guī)中規(guī)定區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會向當(dāng)事人雙方收取調(diào)解費(fèi)，雖然這違反國家法律關(guān)于基層調(diào)解委員會不得收取調(diào)解費(fèi)用的規(guī)定，但中央政府以及省政府對基層調(diào)解委員會的費(fèi)用支出困難又無其他切實可行的解決辦法。地方自治建設(shè)“非地方財政能力所能負(fù)擔(dān)，中央和省政府又無大量金錢以作輔助”⑧參見行政院新聞局《地方自治》，1947年，第12頁。，因此，面對基層的財政困境，中央或省對此種違規(guī)收費(fèi)現(xiàn)象也只得無奈地接受，最多就是勸告縣政府盡力籌措自治經(jīng)費(fèi)以便可以盡快取消調(diào)解收費(fèi)而已。如，岳陽縣向省民政廳的呈文中聲稱各區(qū)調(diào)解委員會辦公費(fèi)原先確定每月洋六元，但是調(diào)解開展以來，“案牘繁劇，公費(fèi)一項時虞不足，迭據(jù)各區(qū)區(qū)長呈請抽收調(diào)解費(fèi)或申請書費(fèi)以資救濟(jì)”。因此，希望參照衡陽縣的做法，擬在區(qū)調(diào)解委員會暫行辦法中規(guī)定“區(qū)調(diào)解委員會依法征收查勘費(fèi)外并得征收因調(diào)解所生其他之必要費(fèi)用。前項所稱因調(diào)解所生之必要費(fèi)用系指各調(diào)解委員因調(diào)解所需之夫馬費(fèi)、食宿費(fèi)及因調(diào)解所需紙筆墨燈油茶炭等費(fèi)”，“民事調(diào)解事項得向當(dāng)事人各收洋一元五角”。省民政廳對此收費(fèi)辦法予以批準(zhǔn)，只是提醒縣府“設(shè)法充實各區(qū)經(jīng)費(fèi)，即便將調(diào)解委員會收費(fèi)辦法取消以符規(guī)則”。⑨參見《湖南省政府公報》，1934年第171期，第76-77頁。然而，地方財政經(jīng)費(fèi)的困難使得籌措經(jīng)費(fèi)以取消調(diào)解收費(fèi)的目標(biāo)很難達(dá)到，而且調(diào)解收費(fèi)在一定程度上也起到填補(bǔ)基層調(diào)解委員會費(fèi)用開支缺口的作用，因此，各縣也無取消調(diào)解收費(fèi)的內(nèi)在動力。從現(xiàn)有史料來看，不少地方的基層調(diào)解委員會收取調(diào)解費(fèi)用的規(guī)定一直存在，甚至在一些地區(qū)還進(jìn)一步擴(kuò)大。如，湖南省政府1940年5月頒布的《湖南省各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會暫行調(diào)解規(guī)則》中規(guī)定：“調(diào)解委員會得斟酌當(dāng)事人財力決定由一方或兩方共同繳納調(diào)解費(fèi)二角至一元。調(diào)解未成立者仍得收取調(diào)解費(fèi)?！薄罢{(diào)解費(fèi)作為調(diào)解委員會辦公必需之用?！雹賲⒁姟断嫣犊h政府公報》，1940年第3期，第8-9頁。這樣湖南省調(diào)解收費(fèi)從之前各縣政府制定的縣域規(guī)則變成了省政府制定的省域規(guī)則。1948年9月省政府在修改鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解規(guī)則中再次明確“鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會調(diào)解案件除當(dāng)事人確系赤貧應(yīng)予免收費(fèi)用外，得斟酌案情及當(dāng)事人財力決定收取調(diào)解費(fèi)金圓五角至一元”②參見《湖南省政府公報》，1948年第4期，第6-7頁。。在南京國民政府時期，中央與地方法規(guī)之間存在的沖突，正如有學(xué)者指出：“對于蓬勃的地方立法趨勢，中央也只有采取靜觀態(tài)度。即便有些地方出現(xiàn)明顯抵觸中央法令的現(xiàn)象，中央也只能聽之任之?！盵2]130

四、結(jié)語

南京國民政府時期是我國法律現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要階段，除移植西方近代法治文明外，國民政府對中國傳統(tǒng)法制文明的積極吸收也是這一時期法制建設(shè)的重要方面。調(diào)解作為傳統(tǒng)中國化解糾紛、實現(xiàn)社會和諧的重要方式，在這一時期得到立法者的重視，通過立法等方式將調(diào)解納入到國家解紛體系，從而使得傳統(tǒng)中國非制度化的調(diào)處成文化、制度化，最終形成了相對完善的民事調(diào)解法制。