鄉(xiāng)村振興背景下城鄉(xiāng)供水一體化的實踐與思考
——基于安徽省滁州市的調(diào)查研究

瞿紅霞

(中共滁州市委黨校，安徽 滁州 239000)

黨的十九大正式提出將“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略作為鄉(xiāng)村發(fā)展的總要求和奮斗目標，隨后發(fā)布一系列相關文件，標志著我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展迎來新機遇[1]。農(nóng)村飲水安全涉及到千家萬戶，關系到每個農(nóng)村居民的身體健康和生活質(zhì)量，既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務之一，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。習近平總書記多次對農(nóng)村飲水安全工作作出重要指示批示，強調(diào)飲水安全有保障主要是讓農(nóng)村人口喝上放心水，要統(tǒng)籌研究解決飲水安全問題[2]。2021年中央一號文件明確指出，實施農(nóng)村供水保障工程。加強中小型水庫等穩(wěn)定水源工程建設和水源保護，實施規(guī)?；┧こ探ㄔO和小型工程標準化改造，有條件的地區(qū)推進城鄉(xiāng)供水一體化，到2025年農(nóng)村自來水普及率達到88%[3]。2022年中央一號文件繼續(xù)聚焦“三農(nóng)”問題，明確強調(diào)要扎實開展重點領域農(nóng)村基礎設施建設，推進農(nóng)村供水工程建設改造，配套完善凈化消毒設施設備[4]。這為保障農(nóng)村供水安全、推動鄉(xiāng)村振興取得新進展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化指明前進方向。為此，安徽省滁州市積極探索農(nóng)村供水體制機制改革，城鄉(xiāng)供水一體化建設起步早、行動快、成效好，走在全省乃至全國前列，得到了國家水利部、省政府的充分肯定，但在實踐中仍存在一些亟待破解的難題，需要進一步創(chuàng)新突破，打造具有滁州特色的城鄉(xiāng)供水一體化又一個“國字號”改革品牌。本文基于對滁州市城鄉(xiāng)供水一體化實踐的調(diào)查研究，重點梳理主要做法、經(jīng)驗成效，剖析存在的主要問題，提出具體對策措施。

一、滁州市推進城鄉(xiāng)供水一體化創(chuàng)新實踐及成效

(一)以城帶鄉(xiāng)，破解農(nóng)村供水發(fā)展難題

2019年以前，滁州市農(nóng)村供水水廠以社會資本投入者經(jīng)營管理為主，管理水平較為粗放、建設和維修養(yǎng)護資金投入不足、水質(zhì)達標率和供水保證率低、服務跟不上、農(nóng)民飲水滿意度不高，已不能滿足社會發(fā)展和農(nóng)民用水需求提升的要求。2019年初，滁州市政府出臺了《關于加強農(nóng)村飲水安全工程長效管理機制建設的實施意見》，決定在全市開展城鄉(xiāng)供水一體化建設，讓農(nóng)村居民和城市居民一樣，享受飲水“同網(wǎng)、同質(zhì)、同服務”。滁州市城鄉(xiāng)供水一體化以縣為單位，落實縣級人民政府責任主體，把供水企業(yè)回歸“公益性”作為重要舉措，除瑯琊區(qū)由城市管網(wǎng)延伸供水，其他7個縣(市、區(qū))均新組建了縣級國有供水公司，均隸屬縣城投公司。農(nóng)村水廠經(jīng)評估收購后交由縣供水公司管理。縣供水公司統(tǒng)一管理縣城水廠和農(nóng)村水廠，以城市供水成熟經(jīng)驗管理農(nóng)村供水，基本構建了“以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、供水一體”的新模式。截至2021年12月底，滁州市農(nóng)村65座規(guī)模水廠已全部完成資產(chǎn)重組、收購，移交國有供水公司經(jīng)營管理。滁州市已基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化，城鄉(xiāng)供水一張網(wǎng)，水源互為備用，水量相互調(diào)劑，統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)營，城鄉(xiāng)居民共享優(yōu)質(zhì)水。

(二)多元融資，保障城鄉(xiāng)供水一體化資金需求

滁州市建立“政府主導、市場運作、多元投入、分級負責”的投融資機制，解決城鄉(xiāng)供水一體化財力不足問題。滁州市水利局積極組織各地城鄉(xiāng)水務投資集團申報銀行貸款，將城鄉(xiāng)供水一體化工程作為融資載體。城投公司作為融資主體負責申報，并作為項目法人負責工程建設，建成后移交供水公司經(jīng)營管理，形成了“融資-建設-移交-運營”的良性發(fā)展態(tài)勢[5]。

(三)多措并舉，全力推進城鄉(xiāng)供水一體化建設

一是細致謀劃。滁州市水利局是城鄉(xiāng)供水一體化市級牽頭部門，按照“因地制宜、分縣指導、能快則快、穩(wěn)步實施”的原則，每年都制定相應計劃及實施方案，明確“一縣一目標”，實行差異化管理。二是督辦考核。滁州市將城鄉(xiāng)供水一體化成效納入政府目標考核范圍。每年年底，滁州市效能辦會同水利局就城鄉(xiāng)供水一體化目標任務完成情況，對各縣(市、區(qū))人民政府進行效能督查，把結(jié)果進行通報，倒逼責任落實。

(四)改革創(chuàng)新，持續(xù)提升工程專業(yè)化管理水平

一是建章立制促長效。2019年，滁州市政府出臺《關于加強農(nóng)村飲水安全工程長效管理機制建設的實施意見》，建立健全“一個體系、三個機制”，即城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、設施完備的供水工程體系，權責明確、分工協(xié)作的監(jiān)管責任機制，管理專業(yè)、運行規(guī)范的工程管理機制，財政扶持、要素支撐的政策保障機制。二是智慧化手段強監(jiān)管。實施城鄉(xiāng)供水自動化監(jiān)控，對水廠出廠水壓等數(shù)據(jù)在線檢測，手機APP和PC終端實時監(jiān)控，并對縣城原水進行智能調(diào)度。三是落實維護經(jīng)費保運行。滁州市政府要求各縣級政府落實農(nóng)村供水工程維修養(yǎng)護專項經(jīng)費。

調(diào)研走訪中發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)供水一體化域內(nèi)農(nóng)村居民飲水滿意度非常高，幾乎達到百分百。2020年，據(jù)安徽省民生工程社情民意調(diào)查，滁州市農(nóng)村居民飲水滿意度居全省第二，群眾投訴大幅度下降，城鄉(xiāng)供水一體化成效突顯。

二、滁州市城鄉(xiāng)供水一體化進程中亟待解決的問題

滁州市水利局繼將2019年作為城鄉(xiāng)供水一體化啟動年、2020年作為城鄉(xiāng)供水一體化推進年、2021年作為城鄉(xiāng)供水一體化高潮年后，將2022年確定為城鄉(xiāng)供水一體化提升年，要進一步提升城鄉(xiāng)供水一體化水平，實現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、供水一體”，為實施鄉(xiāng)村振興提供有力保障。但是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，滁州市在提升城鄉(xiāng)供水一體化水平進程中還存在一些亟待解決的問題。

(一)各地工作進展不平衡

滁州市2019年啟動城鄉(xiāng)供水一體化工作以來，各地高度重視、穩(wěn)慎推進，局地取得重大突破。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地城鄉(xiāng)供水一體化工作推進還不平衡，水廠評估、收購進度各不相同。定遠縣、明光市快速推動，于2020年已初步實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化，由新組建的水務公司對城市、農(nóng)村水廠統(tǒng)一運營管理。但是，還有部分地區(qū)小水廠收購進度滯后，總體進展達不到序時進度要求[6]。

(二)運行管理規(guī)范化不足

一是縣級國有供水公司現(xiàn)代企業(yè)管理制度尚未完全建立。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新組建的縣供水公司成立不久，正式接管水廠時間不長，精細化管理存在薄弱環(huán)節(jié)，亟需建立健全現(xiàn)代企業(yè)管理制度。二是部分水廠水質(zhì)管理方面存在記錄不全、指標超標等不規(guī)范現(xiàn)象。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，個別水廠水質(zhì)日檢9項指標檢測項目不全，存在出廠水濁度超標、消毒劑余氯不達標現(xiàn)象。

(三)農(nóng)村供水工程建設與維護難

一是農(nóng)村供水漏損率較高。農(nóng)村供水點多線長面廣，同樣的供水人口，其供水范圍是城市供水的十幾倍甚至幾十倍，工程管理難度非常大，搶修工作效率低、成本高、浪費性大。滁州市農(nóng)村供水管網(wǎng)平均漏損率達25%以上，自來水“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象嚴重。二是收購后的農(nóng)村水廠供水工程體系需進一步完善。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分城鄉(xiāng)供水骨干水廠正在推進建設，供水工程體系須進一步完善。但是，早期建設的管網(wǎng)老舊，需要更新改造，少量地勢較高地區(qū)存在水量水壓不足現(xiàn)象。三是維修養(yǎng)護資金落實不到位。滁州市《關于加強農(nóng)村飲水安全工程長效管理機制建設的實施意見》明確規(guī)定，縣級人民政府每年應按照不低于10萬元/千噸的標準，落實農(nóng)村飲水安全工程運行維護專項經(jīng)費，但仍有部分縣級財政補助農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護資金落實不到位，還有部分地區(qū)2021年度維修養(yǎng)護資金使用進度較慢。

(四)農(nóng)村用水存在浪費現(xiàn)象

脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利后，鄉(xiāng)村振興開啟新征程。當前，滁州市農(nóng)村公路、供水、供氣、環(huán)保、電網(wǎng)、廣播電視、廁所改造等基礎設施建設正在不斷推進，農(nóng)村面貌得到很大改善。但是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村建設進程中，各部門之間協(xié)調(diào)配合的聯(lián)動性不夠強。比如，農(nóng)村供水管道經(jīng)常會因道路施工等建設原因被損壞，且有時還未及時告知，給維修帶來很大難度，造成水資源嚴重浪費。此外，部分地區(qū)水費收繳有困難。一方面，滁州市農(nóng)村自來水價偏低，十幾年沒有調(diào)整，且沒有統(tǒng)一標準，水價從 1.6元/方到2.8元/方不等。另一方面，受農(nóng)村老年人居多、“用水不花錢”思想等影響，部分地區(qū)水費收繳存在困難，直接影響農(nóng)村水廠運行管理和服務質(zhì)量，造成惡性循環(huán)。

(五)水源地污染源尚未全部解決

全市劃定的飲用水源區(qū)共38個，都已制定出臺保護規(guī)劃，但還存在污染風險。各類水庫水質(zhì)雖然達到飲用水源的標準，但多數(shù)時候都是三類水。一是畜禽養(yǎng)殖污染和農(nóng)藥、化肥等面源污染，水體中含氮、磷較高，尤其是汛期這類污染源隨雨水進入庫區(qū)，造成水質(zhì)下降。二是有的附近村莊、小城鎮(zhèn)的生活污水未經(jīng)處理直接排放進入水源地，其上游河道及周邊傾倒的生活垃圾未及清理隨時污染水體。三是有的備用水源地因保護不力，水質(zhì)受到污染，且未鋪設管道與城市自來水廠相通，存在潛在用水隱患。

三、高質(zhì)量推進滁州市城鄉(xiāng)供水一體化的路徑選擇

(一)進一步壓實地方政府改革責任

《滁州市人民政府辦公室關于加強農(nóng)村飲水安全工程長效管理機制建設的實施意見》早在2019年便明確了全市城鄉(xiāng)供水一體化的工作目標、保障措施、時間節(jié)點和具體要求，滁州市水利局也印發(fā)《滁州市2022年城鄉(xiāng)供水一體化提升年實施方案》，各縣(市、區(qū))應將市政府的決策部署落地生效，對標對表，找差距、抓落實。一是加強組織領導。各縣(市、區(qū))要落實縣級政府主體責任，把城鄉(xiāng)供水一體化改革作為深化農(nóng)村綜合改革、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務，加強城鄉(xiāng)供水一體化工作的組織領導，明確一名政府負責同志牽頭負責，定期召開相關部門聯(lián)席會商會議，研究存在問題，部署階段工作，加快縣域供水公司組建、小水廠“兼、停、并、轉(zhuǎn)”進度和產(chǎn)權回收。二是落實部門工作責任。水利部門作為行業(yè)主管部門要立足部門職責，發(fā)揮技術優(yōu)勢，主動作為，協(xié)調(diào)推動，加速推進城鄉(xiāng)供水一體化規(guī)劃批復、骨干工程開工建設等工作。財政、衛(wèi)生健康、生態(tài)環(huán)境等其他部門各司其職、各盡其能，勠力同心推進城鄉(xiāng)供水一體化。

(二)積極引導縣級水務公司建立現(xiàn)代企業(yè)制度

縣級水務公司作為改革后的城鄉(xiāng)供水一體化市場運營主體，要牢固樹立市場觀念，抓緊建立現(xiàn)代企業(yè)制度，進行規(guī)范化管理。如，要進一步完善縣水務公司運行管理體制，加強人才隊伍建設，確保城鄉(xiāng)供水持久平穩(wěn)。目前已收回的農(nóng)村水廠普遍存在水質(zhì)不穩(wěn)定問題，這是事關供水一體化能否成功的關鍵，必須集中精力全力加強供水質(zhì)量管理，提升水質(zhì)達標率。第一，全面排查工程運行情況。各地要逐工程檢查水質(zhì)凈化、消毒設施設備及運行情況，根據(jù)水質(zhì)凈化、消毒需要補缺補差，改進提升水處理工藝。第二，嚴格規(guī)范制水過程。各地要督促農(nóng)飲水廠嚴格按照飲用水凈化處理工藝要求，各設施設備在制水全過程正常運行，不得為降低費用停止運行或減少運行，要加強設施設備維修養(yǎng)護，保證原水經(jīng)凈化消毒后方可供水。對根據(jù)不同的水源條件需要深度處理的，則要按照相關技術要求進行處理，確保供水水質(zhì)達標。第三，建立縣級巡檢制度。縣級按月開展水質(zhì)檢測和巡測工作，檢測巡測要達到42項常規(guī)指標檢測能力。檢測和巡測可由縣級農(nóng)飲水質(zhì)檢測中心或衛(wèi)建部門負責，也可以通過政府購買服務方式委托有相應資質(zhì)的第三方檢測機構負責。第四，全面落實水質(zhì)自檢工作。建議千噸萬人水廠每日開展出廠水水質(zhì)9項指標檢測。

(三)持續(xù)加強農(nóng)村供水工程建設與維護

針對滁州市農(nóng)村供水基礎設施建設歷史欠賬較多的現(xiàn)實，要千方百計統(tǒng)籌落實資金，有計劃地推進供水工程建設與維護。一是各縣積極推動城鄉(xiāng)供水規(guī)劃落實。各地要用好“市場邏輯”和“資本力量”，選好并培育優(yōu)秀供水企業(yè)，積極拓寬投融資渠道，統(tǒng)籌當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展供水需求，加快水廠建設進度，加大老舊供水設施的更新改造力度，進一步夯實縣域城鄉(xiāng)供水工程體系。二是強化農(nóng)村供水工程管理。一方面，要以縣域為單元，推進專業(yè)化隊伍進行管護，提升保障水平；另一方面，要積極打造“智慧水務”。利用大數(shù)據(jù)、云計算、5G等新技術，建立網(wǎng)格化、數(shù)字化、智能化治水管理服務平臺和應用系統(tǒng)，通過信息資源和各類數(shù)據(jù)整合、共享和運用，實現(xiàn)水務管理更智慧、更高效。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，定遠縣已經(jīng)打造了“智慧水務”，實施城鄉(xiāng)供水智能化建設，對水廠出廠水壓、流量、濁度、余氯含量等數(shù)據(jù)在線監(jiān)測，對全縣水資源進行智能調(diào)度。同時，對管網(wǎng)壓力、設備運行等方面進行智能監(jiān)控，僅因精準定位、減少工人監(jiān)測范圍，及時維修破損管道這一項，每年減少水量損失達50萬以上。三是加強維護資金的投入保障。各地要嚴格按照《關于加強農(nóng)村飲水安全工程長效管理機制建設的實施意見》，將維修養(yǎng)護資金納入各級財政預算，保障農(nóng)村飲水安全工程運行維護專項經(jīng)費，并對經(jīng)費使用情況進行監(jiān)督檢查和規(guī)范化管理。

(四)探索創(chuàng)新“節(jié)水優(yōu)先”的水價形成新機制

為切實處理好農(nóng)村供水價格矛盾，促進節(jié)約用水，提高用水效率，有效地保護水資源，一是建議統(tǒng)一調(diào)整水價。為保證農(nóng)村生產(chǎn)及居民生活用水需求，逐步形成供水投入產(chǎn)出的良性循環(huán)機制，合理利用和保護有限的水資源，建議根據(jù)相關政策，適當調(diào)整農(nóng)村用水價格。二是加大宣傳力度。在建立和完善水費收繳體系基礎上，深入貫徹“節(jié)水優(yōu)先”方針，各地通過廣播、墻體標語、微信平臺等多種途徑進行宣傳，提高農(nóng)民節(jié)約用水和水是資源、水是商品、用水繳費的意識，提升農(nóng)民對農(nóng)村供水工程合理水價的接受程度，改變部分村民長期以來吃水不花錢的傳統(tǒng)理念，逐步形成用水戶自覺繳納水費、參與供水工程管理、維護、監(jiān)督的良性循環(huán)機制。三是加強部門間溝通協(xié)作。建議凡涉及自來水管道的鄉(xiāng)村建設工程，開工前應向自來水公司查明地下供水管網(wǎng)情況。建議自來水公司及時更換老舊水管，開展管線普查工作，為工程施工提供真實、準確、完整的管線資料。同時，嚴格依法處罰不按圖紙施工，破壞供水管道的施工行為。

(五)高度重視并依法加強飲用水源地保護

城鄉(xiāng)飲用水源地是維護廣大城鄉(xiāng)居民飲水安全的“生命線”，必須以最嚴格的措施、最嚴厲的執(zhí)法加以保護。一是各地要在年底前全面劃定或調(diào)整包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級及以下集中式飲用水水源保護區(qū)，設立明確的地理界標和明顯的警示標志，開展現(xiàn)場定界，確定保護區(qū)坐標紅線圖。二是全面排查集中式飲用水水源保護區(qū)內(nèi)環(huán)境違法問題，堅決取締庫區(qū)承包養(yǎng)殖，分級分類、穩(wěn)步推進保護區(qū)綜合整治。一級水源地保護區(qū)要有計劃地做到退耕還林，提高植被覆蓋率，種植清潔植物，涵養(yǎng)凈化水源；二級水源地保護區(qū)要減少人的活動；三級水源地保護區(qū)要減少化肥、農(nóng)藥的使用，嚴格控制面源污染。加強畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖管理，禁止在水源地上游和來水區(qū)域建設養(yǎng)殖企業(yè)和排污企業(yè)，禁止在水源地保護范圍內(nèi)設置排污口。同時，在飲用水源地保護區(qū)內(nèi)，不得開發(fā)建設對水體污染嚴重的項目，嚴格控制旅游賓館、飯店、人造景觀、娛樂設施的建設。