高校管理權(quán)力和學生權(quán)利沖突調(diào)適的策略研究
——以法治視角考量

鄒文寬

（沈陽音樂學院，遼寧 沈陽 110003）

2020年，中央全面依法治國工作會議召開之后，中共中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》。該規(guī)劃是新中國成立以來第一個關(guān)于法治中國建設(shè)的專門規(guī)劃，是新時代推進全面依法治國的綱領(lǐng)性文件，對新時代更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的重要作用，以及推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等具有重要意義。法治中國建設(shè)涵蓋各個領(lǐng)域，對高校而言就是要全面推進依法治校。在法治的核心要義中，權(quán)力制約和權(quán)利保障是重要的兩個方面。當下，在推進依法治校進程中，聚焦高校管理權(quán)力和學生權(quán)利，并且對兩者出現(xiàn)的沖突進行調(diào)適，對于助力高校法治校園建設(shè)大有裨益。

一、高校管理權(quán)力和學生權(quán)利的涵義與特征辨析

學生作為高校辦學資源要素中最具活力的要素資源，其與高校的良性互動構(gòu)成了高校學生管理的核心內(nèi)容。本文所論及的高校管理權(quán)力主要是指高校對學生的管理權(quán)力。因為民辦高校與公辦高校在與學生的法律關(guān)系上有很大區(qū)別，故本文中的高校專指公辦高校。在推進依法治校進程中，只有學生自身合法權(quán)益和高校管理權(quán)力處于法治化平衡狀態(tài)，方能從根本上實現(xiàn)學生管理的法治化。因此，從概念釋義、特征維度辨析兩者的范圍和界限，是解決高校管理權(quán)力和學生權(quán)利沖突及走向平衡的邏輯起點。

（一）高校管理權(quán)力的涵義與特征

高校是典型的利益相關(guān)者組織，多元利益主體決定了高校權(quán)力的多元化。利益關(guān)系是構(gòu)成權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)。從高校內(nèi)部考量，權(quán)力主要包括政治權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力等。法律法規(guī)授權(quán)的高校自主管理權(quán)或辦學自主權(quán)是高校行使權(quán)力的法理依據(jù)，作為高校管理權(quán)力重要組成部分的學生管理權(quán)力，也同樣是根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，并進行自主管理的權(quán)力[1]。授權(quán)的法律法規(guī)主要有《教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進法》《普通高等學校學生管理規(guī)定》《高等學校學生行為準則》《學位條例》以及《學位條例暫行實施辦法》等。

通過對法條研究和實踐的反觀，可以總結(jié)出高校學生管理權(quán)力主要是指為了實現(xiàn)高校的辦學職能和宗旨，維護高校正常的教育教學秩序和生活秩序以及保障所有學生合法權(quán)益，高校對其在籍學生在校內(nèi)外所進行活動而行使的計劃、組織、管理、執(zhí)行、調(diào)適以及規(guī)范、監(jiān)督等方面權(quán)力的總稱。高校管理權(quán)力所涵蓋的特征主要有兩個方面：限定性和程序性。由于高校權(quán)力不具備公權(quán)力的普遍性，因此高校學生管理具有法律關(guān)系主體上的限定性，即針對學生這一特定群體而形成的法律關(guān)系。正如筆者在其涵義中所指的，權(quán)力行使范圍是對其在籍學生，是法律法規(guī)授權(quán)擁有的權(quán)力，不能無授權(quán)或越權(quán)而行使。無論是正向的轉(zhuǎn)專業(yè)、獎學金評定抑或逆向的懲戒、處分等，必須按照規(guī)定的正當程序，諸如對高校學生違紀處分即包括調(diào)查取證、陳述與申辯、下達處分文件、送達處分文件、申訴（權(quán)力救濟）、執(zhí)行處分決定、歸檔、解除處分等均應(yīng)由相關(guān)職能部門按法定程序執(zhí)行。

（二）學生權(quán)利的涵義與特征

權(quán)利與義務(wù)是對立統(tǒng)一的概念。沒有無權(quán)利的義務(wù)，也沒有無義務(wù)的權(quán)利。因此，學生對高校的權(quán)利即是高校對學生的義務(wù)，學生權(quán)利的涵義也就是高校在管理中學生可享有的權(quán)利?！镀胀ǜ叩葘W校學生管理規(guī)定》中對高校學生在校期間依法享有的權(quán)利和依法履行的義務(wù)做出了詳細的條款規(guī)定，包括人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、民主權(quán)、受教育權(quán)等，這些權(quán)利疊加在一起構(gòu)成多重性的權(quán)利體系。

高校學生是社會角色中的特殊群體，具有“雙重屬性”，既是國家普通公民，又是高校特殊成員，他們享受憲法、行政法等公法上的權(quán)利，同時也享受民法及某些專屬法律法規(guī)方面的權(quán)利。學生能夠擁有的權(quán)利是基于主體意義和法律意義上的身份認定，并非每個公民能夠享有的，這個主體是法律法規(guī)授予的、具備正式學籍的人，這是法律執(zhí)行的實踐起點。從發(fā)展和復(fù)合的視角來看，學生權(quán)利具有內(nèi)容上的實體性和運行上的程序性，因此其特征主要包括身份性和多重性。

二、基于法理維度的高校管理權(quán)力和學生權(quán)利的關(guān)系

高校管理權(quán)力和學生權(quán)利是一對矛盾統(tǒng)一體，兩者既對立與統(tǒng)一，又存在博弈和互動。當下學界對于高校管理權(quán)力和學生權(quán)利之間的法律關(guān)系主要集中在三種關(guān)系說：民事法律關(guān)系說、行政法律關(guān)系說、特別權(quán)力關(guān)系說[2]。第一種觀點認為高校和學生之間的法律地位是平等的，兩者也應(yīng)該是平等的民事法律關(guān)系。第二種觀點認為高校對學生進行管理是一種為社會提供公共教育的公共利益，具有顯著的公權(quán)力性質(zhì)，高校和學生之間應(yīng)該是行政法律關(guān)系。第三種觀點認為高校是基于法律法規(guī)的規(guī)定，為公法上的特別目的，在必要的范圍內(nèi)和學生之間形成的支配與服從的權(quán)能和關(guān)系，兩者之間應(yīng)該是特別權(quán)力關(guān)系。

根據(jù)對高校管理權(quán)力和學生權(quán)利二者涵義與特征的辨析，筆者對兩者的法律關(guān)系較認同為雙重關(guān)系，即民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系。前者涉及民事訴訟，后者涉及司法途徑獲得的救濟，并且部分排斥司法審查。高校和學生之間是平等的民事法律關(guān)系，就其法律地位而言是平等的，若是高校在行使管理權(quán)力時侵犯了學生的民事權(quán)利，學生則可以通過民事訴訟獲得司法救濟。高校依法享有辦學自主權(quán)，當其在處理行政法律關(guān)系中的事務(wù)時，若與學生發(fā)生行政法律關(guān)系，那么高校的辦學自主權(quán)不能排斥司法審查，且必須嚴格按照法律法規(guī)處理，必須允許學生提起行政訴訟以及司法救濟[3]。

高校管理權(quán)力和學生權(quán)利的雙重法律關(guān)系，比較符合現(xiàn)階段高校管理現(xiàn)狀和上位法的條款規(guī)定，也能夠有效解釋和處理大多數(shù)發(fā)生在高校和學生之間的訴訟案件。但是，其也有局限性，不能完全囊括兩者之間的所有法律關(guān)系。諸如一些學術(shù)評價（畢業(yè)論文評價、課程評價等）就不屬于上面所闡述的雙重法律關(guān)系范疇，而屬于高校自主管理權(quán)中的管理行為。

三、高校管理權(quán)力和學生權(quán)利沖突的現(xiàn)實向度

隨著全面推進依法治國，加快建設(shè)中國特色社會主義法治體系的不斷深化，以及憲法、民法典等普法宣傳教育的廣泛開展，作為社會成員群體之一的高校學生的法治意識和權(quán)利意識日益增強，學生們漸漸從被管理的客體角色走向校園學習生活的主體角色。近年來，發(fā)生在高校管理權(quán)力和學生權(quán)利之間的沖突和糾紛案件常有發(fā)生。兩者之間的博弈和沖突在現(xiàn)實向度上主要表現(xiàn)在以下三個方面。

（一）理念向度：權(quán)力優(yōu)先和權(quán)力擴張的管理理念的膨脹

民事主體、行政主體和行政相對人這三種主體資格，是我國公立高校在法律上所具有的主體資格。高校是具有公權(quán)力的典型組織。權(quán)力是權(quán)利的授予，但在高校卻是賦予的公權(quán)力較大，對義務(wù)規(guī)定較少，對公權(quán)力主體也缺乏責任規(guī)制。高校作為事業(yè)單位，長期在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下運行，逐漸形成了公權(quán)力優(yōu)先的權(quán)力價值取向。考察眾多高校制定的規(guī)章制度、行為準則，皆可看到帶有“必須、不準、嚴禁”等強制性、禁止性、命令性色彩的條款表述。為了保障高校充分的辦學自主權(quán)，在上位法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)，高校的這些剛性、居高臨下的管理理念和權(quán)力使用，也多數(shù)被認可和默許。由于高校承擔著社會責任，擔負著五大辦學職能，為履行好這些責任、使命和職能，高校需要不斷擴張權(quán)力，強化和夯實掌控的權(quán)力。這些因素都構(gòu)成了權(quán)力擴張的膨脹。

當高校這種權(quán)力優(yōu)先和權(quán)力擴張與學生主體地位和角色以及日益增長的法治意識碰撞時，勢必會產(chǎn)生沖突。如楊某訴濟南大學不履行授予學士學位法定職責案中，楊某因參與打架而受到處分，屬于因?qū)W術(shù)水平問題及相關(guān)思想品德之外的其他不當行為而受到的處分，屬于學籍管理范疇，與授予學士學位的條件無關(guān)，濟南大學不能依此作出不授予學士學位的決定，不能籠統(tǒng)地將開除學籍的條件等同于不授予學位的條件。這樣的處分帶有很強的權(quán)力優(yōu)先趨向，沒有把學位管理和學籍管理作為兩種不同的法律關(guān)系看待，導(dǎo)致學生權(quán)利受到了高校管理權(quán)力的“壓迫”，必然會引起這樣的訴訟案件發(fā)生。

（二）內(nèi)容向度：上位法和下位法中實體法律規(guī)范的缺失

隨著時代的不斷發(fā)展，高校在辦學領(lǐng)域也會隨之出現(xiàn)新問題、新變化、新挑戰(zhàn)，這也同樣需要在法律法規(guī)方面推陳出新。但是，上位法中的很多條款表述對于高校的辦學實踐來說，原則性很強、可操作性較差，實體性和程序性的規(guī)范較少，諸如“按照國家有關(guān)規(guī)定”這樣的表述，也就更無法成為高校管理工作的指導(dǎo)依據(jù)、參照標準。此外，上位法和地方教育行政主管部門制定的一些規(guī)范性文件也常有相抵觸的情況。

高校均制定印發(fā)了關(guān)于學生管理的規(guī)章制度，但很多卻沒有嚴格的程序規(guī)范，多數(shù)是從有利于高校管理的角度由學校單方面制定和組織施行，對學生權(quán)利作了太多限定性規(guī)定，又對義務(wù)作了增加性規(guī)定，缺乏人文性，這樣的制定過程和結(jié)果必然會對學生權(quán)利造成侵犯和傷害[4]。與此同時，暫時性、試行性、過渡性等特征也是許多高校在實體規(guī)章制度中常有的，這種不穩(wěn)定性會削弱高校公權(quán)的公信力，學生會產(chǎn)生感性的認知，一旦這種感性認知上升到法治意識，屆時出現(xiàn)問題和沖突后就會出現(xiàn)“無章可循”的情形，繼而高校和學生會“上演”對簿公堂。

（三）運行向度：管理體制和秩序維護的現(xiàn)實藩籬的羈絆

設(shè)計、組織、實施和完成大學生教育過程是高校學生管理的閉環(huán)環(huán)節(jié)。長期以來，我國高校學生管理一直沿襲老舊的傳統(tǒng)模式，以“管”為主，多采用約束、強制、制約、懲戒等方式，管理者和被管理者處于貌合神離的局面。尤其是當涉及到學生處分時，在標準和程序上執(zhí)行不規(guī)范，舉行聽證的較少，告知性的較多。這樣的管理體制，權(quán)力概念缺失，權(quán)力理念占上風，行政和“人治”色彩不乏有之。此外，由于存在“人治”，而高校教育管理人員若是法治觀念不強、法治思維不足，加之工作領(lǐng)域的有關(guān)法律法規(guī)知識匱乏，則沖突的頻次還會愈加多發(fā)。

高校要保證學生的受教育權(quán)和自身辦學目標，就必須維護和實現(xiàn)良好的教育教學秩序，無論是高校管理權(quán)力和學生權(quán)利之間發(fā)生的哪一種沖突和博弈，都是在正常秩序中出現(xiàn)了不和諧的秩序，當學生權(quán)利的追求和權(quán)利的行使超出正常秩序的限度而與正常秩序不一致時，高校管理權(quán)力則要發(fā)揮效用，尤其是懲戒、處分，但是一旦處分裁量不當，學生權(quán)力和高校管理權(quán)力之間便失去了平衡。

四、法治視角下的高校管理權(quán)力和學生權(quán)利沖突調(diào)適的策略選擇

為實現(xiàn)高校學生管理工作順暢和諧，體現(xiàn)依法治校基本方略，就需要達成高校管理權(quán)力和學生權(quán)利之間的平衡，各自享有合理、正當?shù)姆傻匚?，維護好兩者之間的法律關(guān)系，對出現(xiàn)的沖突進行適切性調(diào)適。

（一）堅持“以生為本”，促進依法治校與人文關(guān)懷理念相融合

提及依法治校與人文關(guān)懷，貌似兩個完全對立的概念，但實則人文關(guān)懷是依法治校的歸宿，依法治校是人文關(guān)懷的手段，二者應(yīng)緊密結(jié)合起來。在高校學生管理工作中應(yīng)遵循“以生為本”的理念，同時把這種理念物化轉(zhuǎn)換為制度化、程序化、規(guī)范化的規(guī)章制度和規(guī)范性文件，從關(guān)注人的生存狀態(tài)、對人權(quán)的尊重以及對人的自由解放和全面發(fā)展的維度，在“硬邦邦”的文字條款中彰顯出制度與法律的光芒、溫暖、正義和公平。諸如在學生處分程序處理時，必須要做到“程序正當、證據(jù)充分、依據(jù)明確、定性準確、處分適當”，同時必須給學生以法律救濟的形式進行申訴的權(quán)利，既要體現(xiàn)對學生的教育管理，又要融入人文關(guān)懷。通過對高校管理權(quán)力的現(xiàn)實考量，可以發(fā)現(xiàn)學生參與高校民主管理的程度還有待提升。高校應(yīng)注重培養(yǎng)大學生民主參與管理的意識、能力和途徑，同時也要兼顧對學生民主參與的回應(yīng)。在新一輪遼寧省高校啟動章程修訂過程中，高校均充分征求、聽取學生的意見和建議，同時也要以及時、適切的方式回應(yīng)學生提出的意見和建議。

作為沖突兩個主體之一的學生，也亟需作為重要角色參與到推進依法治校和民主管理中，以主人翁身份實現(xiàn)自我提高參與高校民主管理的意識和能力，并通過正式的學生組織分享高校部分管理權(quán)，從而實現(xiàn)對責任和義務(wù)的準確認知與主動踐行，從而加強自治能力。同時學生在校期間必須熟諳自身的權(quán)利和義務(wù)，不能因滿足或?qū)崿F(xiàn)自身利益超越限度，而違反有關(guān)制度規(guī)定。學生應(yīng)主動學習好學校開設(shè)的法律課程、法律講座等，主動學法、懂法、守法，讓法律法規(guī)、規(guī)章制度成為保護自己“武器”。

（二）秉持與時俱進，加快修訂上、下位法及規(guī)章制度

“善治”的前提是要有“良法”。雖然我國目前高等教育領(lǐng)域法律體系已基本形成，但仍有一些法律空白和需要與時俱進修訂之處，從上位法層面更需要實現(xiàn)層次上分明、形式上完整、內(nèi)容上統(tǒng)一、體系上健全，形成在各方面尤其是在高校學生事務(wù)管理工作上有法可依、有據(jù)可查。涉及到高校學生管理的規(guī)章制度，更需要兼具合法性、規(guī)范性、時效性、可操作性，要在上位法的指引和遵循下，對違背上位法精神的內(nèi)容、條款表述進行及時更新和完善。在修訂、新訂高校學生管理的規(guī)章制度時要充分聽取各方的意見建議，尤其是學生群體，進行充分調(diào)研論證，還要兼顧規(guī)章制度的連續(xù)性，不能朝令夕改，喪失高校管理權(quán)力這一公權(quán)力的公信力。

高校的規(guī)章制度是依法治校、法治校園建設(shè)的重要抓手和實現(xiàn)載體，建立健全符合上位法要求、符合教育客觀規(guī)律、符合學生身心健康發(fā)展規(guī)律，并且與時俱進的規(guī)章制度體系，尤其是在處理學生管理事務(wù)方面的權(quán)益保障、救濟、利益訴求、矛盾糾紛調(diào)處等完備的規(guī)章制度體系，形成“依據(jù)法律法規(guī)、運用法律手段、通過法律途徑、依照法律程序”的局面[5]，對于平衡高校管理權(quán)力和學生權(quán)力沖突而言，能夠構(gòu)筑起堅實的制度保障。

（三）健全救濟機制，加強管理人員隊伍建設(shè)

當下發(fā)生在高校和學生之間的訴訟案件，多數(shù)是由于高校在學生事務(wù)管理中關(guān)涉到學生處分的程序不完善而侵害學生權(quán)益。因此，應(yīng)堅持“以生為本”理念，在可能對學生權(quán)利造成侵害的決策確認與執(zhí)行之前，應(yīng)充分向?qū)W生告知處理行為的緣由和依據(jù)，保障學生的知情權(quán)和聽證權(quán)，同時更重要的是向?qū)W生一并提供正當?shù)木葷緩?。救濟途徑一般可分為校?nèi)申訴、行政復(fù)議、司法救濟，學生一般首選校內(nèi)申訴，三種途徑也是依次遞進[6]。救濟機制的健全不但體現(xiàn)對學生人格、權(quán)利的尊重和保障，也是化解高校管理權(quán)力和學生權(quán)利發(fā)生沖突后的快速解決途徑，將負面影響盡量降低。

在高校學生管理事務(wù)中，教育管理者具有充分的主觀能動性，其工作的效能好壞也將直接影響到高校管理權(quán)力和學生權(quán)利之間沖突的產(chǎn)生與否以及大小。從審視關(guān)系的視角來看，高校教育管理者和學生之間具有行政法律關(guān)系，這種關(guān)系縱橫交織在一起；從更新理念的視角來看，學生為受教育交納了學費，故而高校和學生之間并非是單純的管理與被管理及其單向服從關(guān)系。高校必須使管理人員熟諳學生的權(quán)利和義務(wù)的精準劃分，以及管理人員本身的責任義務(wù)，并對在學生管理事務(wù)中工作失誤、強制執(zhí)行、違章亂紀的人員進行適當處罰，體現(xiàn)公平公正的良好校園法治環(huán)境。

（四）推進普法宣傳教育，強化師生員工法治思維和意識

2021年6月16日，中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《中央宣傳部、司法部關(guān)于開展法治宣傳教育的第八個五年規(guī)劃（2021-2025）》并發(fā)出通知，這標志著我國法治宣傳教育的第八個五年規(guī)劃正式啟動了。在“八五”普法的重要時間節(jié)點上，高校作為優(yōu)秀文化傳承創(chuàng)新的主渠道、主陣地，在法治文化建設(shè)和法治精神弘揚方面具有顯著優(yōu)勢和獨特屬性。從高校宏觀層面而言，要始終把維護憲法和法律尊嚴作為學校思想政治工作的重要內(nèi)容，樹立法律至上、尊重規(guī)則、依法依章程辦事的理念，在指導(dǎo)各項辦學活動中充分融入和彰顯良好的法治思維、法律意識，切實維護師生的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

從師生員工微觀層面而言，高校不單單要通過傳統(tǒng)課程模式傳授一般的法律知識，更要注重師生員工法治思維、法治觀念、法治意識的養(yǎng)成，并且能夠?qū)⑦@些與世界觀、人生觀、價值觀教育緊密結(jié)合起來，同時要抓住“八五”普法這一重要契機，結(jié)合教育部、各省部署開展的憲法宣傳教育活動等，形成全方位、多維度、立體式的法治教育和普法宣傳，以及浸潤式的法治宣傳教育氛圍。