社區(qū)治理的行政化及其矯正
——以韶關(guān)市C 社區(qū)為例

馬全中

（韶關(guān)學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005）

近年來(lái)，社區(qū)逐漸成為社會(huì)治理的焦點(diǎn)，社區(qū)治理在國(guó)家和地方層面都受到廣泛的重視。在國(guó)家層面，黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)社區(qū)治理和社區(qū)建設(shè)高度重視，中共中央、國(guó)務(wù)院在2017 年制定了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，這是黨中央在新時(shí)代對(duì)社區(qū)治理的最新判斷，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)社區(qū)治理的高度重視。在地方層面，各級(jí)政府對(duì)社區(qū)治理也非常重視。2018 年廣東省委省政府制定了《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實(shí)施意見(jiàn)》，這些政策文件的制定既是對(duì)中央社區(qū)治理精神的進(jìn)一步貫徹，也是地方政府日益重視社區(qū)治理的表現(xiàn)。從中央和地方政府相關(guān)文件可以看出，社區(qū)治理的方向是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的共建共治共享格局。從目前社區(qū)治理的實(shí)踐來(lái)看，社區(qū)治理還存在著嚴(yán)重的行政化傾向。社區(qū)治理的行政化對(duì)社區(qū)建設(shè)產(chǎn)生消極影響，它消減著社區(qū)治理的質(zhì)量，同時(shí)也會(huì)對(duì)構(gòu)建共建共治共享社區(qū)治理模式造成消極影響。基于此，本文嘗試分析社區(qū)治理行政化的表征、生成邏輯，在此基礎(chǔ)上分析矯正社區(qū)治理行政化的路徑。

一、社區(qū)治理行政化的表現(xiàn)

社區(qū)治理行政化主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是社區(qū)治理任務(wù)的行政化；二是社區(qū)組織的科層化；三是社區(qū)自治的缺場(chǎng)；四是社區(qū)社會(huì)組織的行政化。

（一）社區(qū)治理任務(wù)的行政化

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和社區(qū)重要性的提升，社區(qū)行政任務(wù)日漸繁重，這是社區(qū)治理行政化的主要表現(xiàn)之一。近年來(lái)各地出現(xiàn)的“三多”“七多”等問(wèn)題都是社區(qū)治理任務(wù)多的表現(xiàn)，社區(qū)任務(wù)負(fù)擔(dān)多主要是指社區(qū)掛牌多、考核多、檢查多、創(chuàng)建任務(wù)多等現(xiàn)象［1］。有報(bào)道指出，隨著社會(huì)治理重心的下移，很多任務(wù)都由社區(qū)來(lái)承擔(dān)，社區(qū)干部任務(wù)很重，上級(jí)交辦的各種證明及工作事項(xiàng)對(duì)社區(qū)造成很大的工作壓力，所謂“上面千根線，下面一根針”，社區(qū)儼然變成了小政府［2］?？傮w而言，社區(qū)治理任務(wù)行政化表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是社區(qū)承擔(dān)著越來(lái)越多的行政任務(wù)。基層政府將原本屬于基層政府的職責(zé)交給社區(qū)來(lái)做，基層政府給社區(qū)布置了較多考核評(píng)比等任務(wù)。例如，在韶關(guān)市C 社區(qū)調(diào)研過(guò)程中，有社區(qū)干部說(shuō)，每天使用的微信群有很多，而且很多時(shí)候所要提供的材料是重復(fù)的，這給社區(qū)造成了較重的負(fù)擔(dān)。二是社區(qū)自身職能的虛化。社區(qū)自身的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)社區(qū)范圍的社區(qū)服務(wù)，管理好社區(qū)范圍內(nèi)各種份內(nèi)任務(wù)。但是，當(dāng)社區(qū)承擔(dān)過(guò)多任務(wù)以后，導(dǎo)致社區(qū)自身職責(zé)的虛化。以韶關(guān)市C 社區(qū)為例，由于該社區(qū)各種任務(wù)繁重，導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)質(zhì)量下滑，社區(qū)干部處理社區(qū)問(wèn)題的時(shí)間受到影響，社區(qū)會(huì)經(jīng)常收到社區(qū)居民的各種對(duì)服務(wù)不滿(mǎn)意的建議。

（二）社區(qū)組織形式的科層化

社區(qū)作為一個(gè)主體，與政府和企業(yè)存在本質(zhì)的區(qū)別，在某種意義上，社區(qū)屬于社會(huì)自治的范疇。姚進(jìn)忠認(rèn)為，雖然社區(qū)具有一定的行政化傾向，要承擔(dān)一些上級(jí)部門(mén)派下來(lái)的任務(wù)，但總體上社區(qū)具有自治屬性，其主要任務(wù)是組織本社區(qū)居民自我治理，“提高居民的自組織能力”［3］。換言之，社區(qū)是在社區(qū)地域范圍內(nèi)組織社區(qū)內(nèi)居民自我服務(wù)和自我管理的自治組織。社區(qū)的這一屬性使社區(qū)不同于政府或者企業(yè)，因?yàn)榍罢呤腔诠珯?quán)力的范疇，后者則是基于追求利潤(rùn)或者其他目的而建立起來(lái)的。但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，隨著社區(qū)承擔(dān)任務(wù)的增多以及其他因素的影響，社區(qū)越來(lái)越像政府組織，越來(lái)越像一個(gè)科層制組織，即社區(qū)越來(lái)越官僚化了。有學(xué)者曾經(jīng)總結(jié)了社區(qū)科層化的幾個(gè)表現(xiàn)：一是社區(qū)內(nèi)部形成了自上而下的線性權(quán)力運(yùn)行機(jī)制；二是社區(qū)承擔(dān)大量行政任務(wù)且有明確的分工；三是社區(qū)運(yùn)作規(guī)則化、制度化和人員考核的評(píng)估化等［4］。從社區(qū)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制可以看出，社區(qū)組織形式已經(jīng)變成了一個(gè)典型的官僚制組織，其組織形式已經(jīng)呈現(xiàn)出政府科層制的特點(diǎn)。在C 社區(qū)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)運(yùn)行機(jī)制基本上遵循自上而下的權(quán)力層級(jí)運(yùn)行，社區(qū)自治色彩偏弱。社區(qū)組織形式科層化對(duì)社區(qū)治理負(fù)面影響較大，它對(duì)社區(qū)治理績(jī)效和構(gòu)建共建共治共享社區(qū)造成了消極影響。

（三）社區(qū)自治的缺場(chǎng)

有學(xué)者認(rèn)為：“社會(huì)自治是社會(huì)成員的自治自律”，自治的關(guān)鍵在于其成員的自我治理［5］。根據(jù)這個(gè)定義我們可知，社區(qū)自治本質(zhì)上是社區(qū)共同體成員間的自我治理，其關(guān)鍵特征在于社區(qū)成員的自我管理和自我約束。社區(qū)在本質(zhì)上屬于居民自治的場(chǎng)所，但在實(shí)際社區(qū)治理實(shí)踐中，社區(qū)自治卻經(jīng)常缺場(chǎng)。社區(qū)自治缺場(chǎng)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，社區(qū)自治主體的缺位和自治意識(shí)的缺乏。社區(qū)自治是社區(qū)居民、社區(qū)團(tuán)體、社區(qū)社會(huì)組織對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行自主治理的過(guò)程，它強(qiáng)調(diào)的是不同主體之間的協(xié)商和共治。但在實(shí)際治理過(guò)程中，社區(qū)居民缺乏自主治理和參與治理意識(shí)，導(dǎo)致社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)積極性不高，社區(qū)事務(wù)無(wú)人問(wèn)津；另一方面，由于社區(qū)居民參與治理意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致社區(qū)團(tuán)體長(zhǎng)期得不到發(fā)展。第二，社區(qū)缺乏自治機(jī)制和矯正機(jī)制。以韶關(guān)市C 社區(qū)為例，這個(gè)社區(qū)中有的小區(qū)雖然實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，物業(yè)服務(wù)由業(yè)委會(huì)管理，但業(yè)委會(huì)自治管理小區(qū)模式效果并不理想，業(yè)委會(huì)管理出現(xiàn)管理混亂，社區(qū)居民意見(jiàn)較大等問(wèn)題。這說(shuō)明，社區(qū)既需要有自治機(jī)制，同時(shí)也需要有社區(qū)自治的矯正機(jī)制。

（四）社區(qū)社會(huì)組織的行政化

在社區(qū)治理過(guò)程中，也存在著一些社會(huì)組織，但是，這些社會(huì)組織存在較為嚴(yán)重的行政化現(xiàn)象。有學(xué)者認(rèn)為，作為社區(qū)自治組織的社區(qū)居委會(huì)，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)了行政化的現(xiàn)象，其行政化表現(xiàn)在組織設(shè)置、組織制度、人事安排、運(yùn)行資源和運(yùn)行方式等幾個(gè)方面［6］。實(shí)際上，不但社區(qū)居委會(huì)存在著行政化，而且社區(qū)的其他自治組織——社區(qū)社會(huì)組織也容易存在行政化等問(wèn)題。彭小兵等人認(rèn)為，社會(huì)組織在被培育過(guò)程中，容易產(chǎn)生目標(biāo)替代、黑箱化操作、資源依附等行政化問(wèn)題，造成這現(xiàn)象的主要原因是政府在資源上的優(yōu)勢(shì)而導(dǎo)致的社會(huì)組織的行政化和官僚化［7］。根據(jù)社會(huì)組織的產(chǎn)生方式，我們可以把社會(huì)組織分為兩種類(lèi)型：內(nèi)生型和外生型社會(huì)組織。對(duì)于內(nèi)生型社會(huì)組織而言，由于其產(chǎn)生方式的自發(fā)性，其行政化問(wèn)題有時(shí)不明顯，而對(duì)于外生型社會(huì)組織，特別是那些由政府培育起來(lái)的社區(qū)社會(huì)組織，由于其生成方式的外在型，導(dǎo)致其比較容易行政化。實(shí)際上，彭小兵等人所分析的社會(huì)組織的行政化主要論述的是這類(lèi)社會(huì)組織。

二、社區(qū)治理行政化的生成邏輯

（一）管理型政府運(yùn)行的慣性

楊雪冬認(rèn)為用“壓力型體制”能夠描述我國(guó)地方政府運(yùn)行的特征，即我國(guó)地方政府實(shí)現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)的方式主要是任務(wù)的層層分解與逐級(jí)下派以及多層次的評(píng)價(jià)體系，由此形成地方政府運(yùn)行的體制機(jī)制［8］。張康之教授在談到政府類(lèi)型時(shí)認(rèn)為，以前存在過(guò)的政府類(lèi)型主要包括兩種類(lèi)型：一種是統(tǒng)治型政府；另一種是管理型政府，管理型政府也屬于權(quán)力集中的政府類(lèi)型，權(quán)力在政府組織里自上而下的運(yùn)行［9］。實(shí)際上張康之教授指出了我國(guó)當(dāng)前政府運(yùn)行的某些特點(diǎn)，即政府在治理社會(huì)和治理社區(qū)時(shí)，仍然沿用自上而下的行政命令鏈條來(lái)對(duì)社區(qū)進(jìn)行治理。無(wú)論是張康之還是楊雪冬，實(shí)際上都指出了我國(guó)地方政府運(yùn)行的行政導(dǎo)向特點(diǎn)。在管理型政府治理體制運(yùn)行慣性之下，社區(qū)治理容易產(chǎn)生行政化的問(wèn)題。在管理型政府模式之下，社區(qū)很容易成為地方政府延伸，社區(qū)居委會(huì)等也容易變成“準(zhǔn)政府組織”。以韶關(guān)市C 社區(qū)為例，C 社區(qū)平時(shí)的主要工作是完成街道和上級(jí)政府交辦的各種任務(wù)，每年社區(qū)的考評(píng)也主要以完成這些任務(wù)為主要標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，伴隨著組織任務(wù)的行政化，社區(qū)組織形式也會(huì)受到行政部門(mén)影響出現(xiàn)科層化現(xiàn)象。概言之，導(dǎo)致社區(qū)治理行政化的主要原因是政府的管理慣性和權(quán)力運(yùn)行，政府自上而下的權(quán)力運(yùn)行方式促使社區(qū)治理行政化。

（二）社區(qū)居民缺乏自治傳統(tǒng)

社區(qū)治理主要困境之一是社區(qū)自治的缺場(chǎng)。造成此問(wèn)題的主要原因是社區(qū)居民缺乏自治傳統(tǒng)，沒(méi)有自治習(xí)慣?？傮w而言，造成社區(qū)缺乏自治的原因包括三個(gè)方面：第一，居民缺乏參與公共事務(wù)的習(xí)慣。我國(guó)居民長(zhǎng)期以來(lái)缺乏參與公共事務(wù)的習(xí)慣，人們習(xí)慣于管好自己的事情，自家自掃門(mén)前雪，對(duì)集體或者公共事務(wù)缺乏參與的興趣。在韶關(guān)市C 社區(qū)調(diào)研中，某社區(qū)干部說(shuō)，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)事務(wù)缺乏參與的熱情，社區(qū)公益事務(wù)主要靠黨員和志愿者以及社區(qū)干部來(lái)承擔(dān)，社區(qū)干部在社區(qū)事務(wù)中工作量很大。第二，長(zhǎng)期被動(dòng)式參與的影響。長(zhǎng)期以來(lái)，在社會(huì)治理中，政府負(fù)責(zé)進(jìn)行相關(guān)決策，然后引導(dǎo)公眾參與，由此公眾容易形成被動(dòng)參與的習(xí)慣。有學(xué)者指出，我國(guó)居民長(zhǎng)期受傳統(tǒng)文化的影響，導(dǎo)致居民受到權(quán)力本位和官本位文化的影響，更愿意被動(dòng)地接受政府的指令，而不愿意主動(dòng)參與到社區(qū)事務(wù)中去［10］。第三，居民文化素質(zhì)水平不高的影響。近年來(lái)，雖然我國(guó)城市社區(qū)居民文化水平有所提高，但總體上我國(guó)城市社區(qū)居民文化水平還需要進(jìn)一步提升。居民文化水平不高對(duì)社區(qū)居民參與社區(qū)自治會(huì)形成一定的障礙。另一方面，社區(qū)中也有部分居民有較高地參與社區(qū)治理的積極性，但由于缺乏引導(dǎo)而參與效果不佳。

（三）社區(qū)社會(huì)組織生成方式的局限性

根據(jù)社會(huì)組織的生成方式，可以分為內(nèi)生型生成方式和外生型生成方式。內(nèi)生型生成方式主要指社會(huì)組織是自發(fā)產(chǎn)生的；外生型生成方式主要指社會(huì)組織是在外部力量扶持下產(chǎn)生的。從目前社區(qū)社會(huì)組織的組成看，相當(dāng)部分社區(qū)社會(huì)組織是外生型的。社區(qū)社會(huì)組織之所以會(huì)產(chǎn)生行政化問(wèn)題，主要原因之一是它外生型的生成方式，即社區(qū)社會(huì)組織大都不是自發(fā)產(chǎn)生的，而是由基層組織孵化而產(chǎn)生的。孵化的主體主要是民政部門(mén)、街道和居委會(huì)等基層組織。這些社區(qū)社會(huì)組織一般會(huì)承擔(dān)一些社區(qū)治理任務(wù)。政府孵化產(chǎn)生的社區(qū)社會(huì)組織，無(wú)論在組織結(jié)構(gòu)上，還是行為方式上，都具有濃厚的行政色彩。我國(guó)社會(huì)組織生成方式的“外生型”特點(diǎn)主要是由特殊歷史背景造成的：一是我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育較晚；二是大多數(shù)社會(huì)組織都是在政府扶持之下發(fā)展起來(lái)的，這是社區(qū)社會(huì)組織之所以官僚化和行政化的原因［11］。另外，社會(huì)組織由于自身的原因也會(huì)產(chǎn)生行政化。著名非營(yíng)利組織專(zhuān)家薩拉蒙認(rèn)為，社會(huì)組織會(huì)出現(xiàn)各種失靈問(wèn)題，例如它有慈善不足和特殊主義等問(wèn)題［12］。換言之，即使是內(nèi)生型社會(huì)組織，也會(huì)存在類(lèi)似于行政化的問(wèn)題。概言之，社區(qū)社會(huì)組織的行政化是內(nèi)因和外因綜合作用的結(jié)果。

三、矯正社區(qū)治理行政化的路徑選擇

（一）樹(shù)立服務(wù)理念，構(gòu)建服務(wù)型社區(qū)治理模式

社區(qū)治理為何出現(xiàn)行政化現(xiàn)象，主要原因是政府的管理模式。因此改變社區(qū)治理的行政化首先要改變政府行為模式，政府要從管理型政府走向服務(wù)型政府。服務(wù)型政府的特征是什么？“服務(wù)型政府應(yīng)該實(shí)現(xiàn)從控制導(dǎo)向向服務(wù)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變”，服務(wù)型政府應(yīng)該建立一種合作和信任的機(jī)制［13］。從這段論述可以看出，服務(wù)型政府更注重服務(wù)導(dǎo)向，而不是控制和命令。社區(qū)治理之所以出現(xiàn)行政化問(wèn)題，主要原因是政府管理控制方式以及政府運(yùn)行的壓力型體制。只有改變政府的這種管理方式，才能保證社區(qū)治理的非行政化。只有地方政府樹(shù)立服務(wù)導(dǎo)向，注重與其他社會(huì)治理主體合作，才能促使社區(qū)治理去行政化。另一方面，社區(qū)也要樹(shù)立服務(wù)理念，加強(qiáng)服務(wù)社區(qū)居民的意識(shí)，為社區(qū)居民提供社區(qū)服務(wù)，把服務(wù)型社區(qū)作為社區(qū)治理的重要目標(biāo)，這樣才能實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的去行政化。具體而言，在理念上社區(qū)干部要樹(shù)立為居民服務(wù)的觀念，在行動(dòng)上要把提供優(yōu)質(zhì)社區(qū)服務(wù)作為主要目標(biāo)，在結(jié)果上要向社區(qū)居民負(fù)責(zé)，只有這樣才能避免社區(qū)治理的行政化，提升社區(qū)治理的品質(zhì)。

（二）培育社區(qū)居民的自治傳統(tǒng)

基層組織要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)居民自治的引導(dǎo)。一方面，社區(qū)治理確實(shí)存在居民參與治理不積極的情況；但另一方面，當(dāng)社區(qū)居民面對(duì)自身利益時(shí)，居民對(duì)社區(qū)事務(wù)參與又比較積極。因此，加強(qiáng)社區(qū)治理需要培育和引導(dǎo)居民參與社區(qū)治理，培育社區(qū)居民的自治習(xí)慣和自治能力。有研究顯示，在某地方老舊小區(qū)改造過(guò)程中，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)改造參與意愿非常積極，但對(duì)社區(qū)治理參與積極性則不足，而且居民參與社區(qū)治理的情況以及參與的態(tài)度與學(xué)歷、年齡呈負(fù)相關(guān)，與居住年限、鄰里關(guān)系等因素呈正相關(guān)［14］。所以，雖然存在社區(qū)居民缺乏自治傳統(tǒng)和參與治理不積極等問(wèn)題，但是，當(dāng)社區(qū)利益與居民息息相關(guān)時(shí)，居民參與社區(qū)治理積極性就會(huì)得到很大提升。當(dāng)前，社區(qū)治理需要從以下幾個(gè)方面來(lái)培育居民的自治習(xí)慣和提升居民參與社區(qū)治理的積極性：第一，找準(zhǔn)居民的利益關(guān)切點(diǎn)，以此培育和提升社區(qū)居民的自治習(xí)慣和參與意愿。目前社區(qū)治理可以選擇社區(qū)寵物治理、高空拋物、社區(qū)綠地管理等社區(qū)居民關(guān)切的事項(xiàng)來(lái)培育社區(qū)居民的參與意識(shí)。第二，挖掘社區(qū)治理的積極分子。社區(qū)干部要注重挖掘社區(qū)中的積極分子，特別是退休干部和熱心大媽?zhuān)l(fā)揮他們?cè)谏鐓^(qū)治理中的作用。相關(guān)研究顯示，年齡與參與社區(qū)治理呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)的趨勢(shì)［14］，因此需要培育和發(fā)揮年長(zhǎng)群體在社區(qū)治理中的重要作用。

（三）孵化和培育社區(qū)社會(huì)組織

社區(qū)社會(huì)組織在社區(qū)治理中具有重要的作用，因此社區(qū)需要大力發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織。對(duì)于培育社區(qū)社會(huì)組織，有學(xué)者基于深圳市的案例總結(jié)了社區(qū)社會(huì)組織培育的三種模式：“孵化器模式”“項(xiàng)目制模式”“在地培育模式”，第一種模式強(qiáng)調(diào)基層組織對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的培育和培養(yǎng)，第二種模式注重以項(xiàng)目來(lái)扶持社會(huì)組織，即向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等形式來(lái)培育社區(qū)社會(huì)組織和社區(qū)骨干，第三種模式則以培育社區(qū)社會(huì)組織為主［15］。借鑒以上案例經(jīng)驗(yàn)，社區(qū)培育社區(qū)社會(huì)組織可以采取兩種方法。第一，從社區(qū)內(nèi)部培育以社區(qū)居民為主體的社區(qū)社會(huì)組織。這類(lèi)社會(huì)組織很重要，這類(lèi)社會(huì)組織在解決社區(qū)事務(wù)方面具有很大優(yōu)勢(shì)。第二，采取向社區(qū)社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等項(xiàng)目制來(lái)培育社會(huì)組織。扶持社區(qū)社會(huì)組織的重要方法是向這些組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，給予他們一定的資金和政策支持，以促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織的成長(zhǎng)。