政企關(guān)系視域下的營商環(huán)境法治化研究

徐鑫

摘要：法治化營商環(huán)境是最好的營商環(huán)境，是全面提升和完善國家治理能力和治理體系的重要組成部分，更是法治政府建設(shè)的基本要求。政企關(guān)系的梳理和厘清是優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵因素，是營商環(huán)境的痛點和難點，規(guī)范政企關(guān)系有助于推動營商環(huán)境的法治化。從《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的內(nèi)容來看，“依法保護”“依法探索”“依法享有”“依法保障”“依法公開”“依法設(shè)立”“依法設(shè)定”“依法保留”“依法保護”等說法頻頻出現(xiàn)，“依法”成為了《條例》的高頻、核心詞匯。基于《條例》的價值取向，結(jié)合典型案例進行觀測，從而推進營商環(huán)境的法治化進程。

關(guān)鍵詞：營商環(huán)境優(yōu)化;營商環(huán)境法治化;政企關(guān)系

一、問題的提出

2016年11月27日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》提出，要堅持平等保護民營經(jīng)濟，打造守法經(jīng)營、公平競爭的營商環(huán)境，依法保障民營經(jīng)濟的合法權(quán)益不受侵犯，堅定不移地引導(dǎo)和支持非公經(jīng)濟的發(fā)展。2018年11月1日，習近平在民營企業(yè)座談會上談到：一是要營造公平競爭的環(huán)境;二是構(gòu)建新型的政企關(guān)系;三是要依法行政;四是要切實保護民營企業(yè)合法財產(chǎn);五是要減輕民營企業(yè)負擔。2019年2月25日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上講到，“法治是最好的營商環(huán)境”，構(gòu)建法治化的新型政商關(guān)系尤為重要。2019年3月15日，第十三屆全國人民代表大會第二次會議表決通過《中華人民共和國外商投資法》，有助于進一步規(guī)范投資管理行為，保護投資者的合法權(quán)益不受侵犯。2019年10月8日，國務(wù)院第66次常務(wù)會議審議通過《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，充分發(fā)揮法治對營商環(huán)境的引導(dǎo)和規(guī)范作用、積極推進政府職能的轉(zhuǎn)變。

當前，有關(guān)法治化營商環(huán)境的研究主要圍繞：制度完善、法治政府建設(shè)、監(jiān)督救濟（責權(quán)一致）、指標體系、平臺建設(shè)、司法公正以及守法經(jīng)營等方面開展，探討立法、執(zhí)法、司法和守法四個方面法治的問題，鮮有關(guān)注營商環(huán)境典型案例與政企關(guān)系之間的關(guān)聯(lián)問題。然而，營商環(huán)境表面上是個經(jīng)濟問題，事實上是個法治問題，其背后體現(xiàn)的是企業(yè)和政府、政府和市場之間的關(guān)系問題。因此，我們有必要從政企之間的關(guān)系入手，通過典型案例的分析和比較，探討法治化營商環(huán)境的建設(shè)路徑。

二、法治化營商環(huán)境中政企關(guān)系的實證分析

本文考察的17個典型案例均選自于2018年高法發(fā)布第一批人民法院充分發(fā)揮審判職能作用保護產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家合法權(quán)益典型案例、2018年高法發(fā)布第二批人民法院充分發(fā)揮審判職能作用保護產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家合法權(quán)益典型案例以及2019年最高檢發(fā)布首批涉民營企業(yè)司法保護典型案例。本文結(jié)合案例內(nèi)容將分析框架分解為6個衡量指標，并逐一對指標進行了釋義，采用“是=Y”“否=N”“難以判斷=＼”的方式，對每個指標的符合情況進行記錄。（如表1所示）從表1中可以看出，政企關(guān)系蘊含著大量法治要素，但在營商環(huán)境法治化的進程中仍存在以下問題。

1. 法治觀念落后，平等意識淡薄。法治是國家治理現(xiàn)代化的重要保障，是國家治理能力和治理體系提升和完善的核心內(nèi)容，是法治國家、法治政府以及法治社會“三位一體”的建設(shè)的必然要求，但現(xiàn)實中的依法行政和理想中的依法行政還有較大的差距。行政機關(guān)法治觀念淡薄、落后，依法行政的能力偏弱。有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的局面還沒有根本性地得到扭轉(zhuǎn)。具體反映在政企關(guān)系問題上，“官本位”“公權(quán)力優(yōu)先”的傳統(tǒng)文化和落后思維依然盛行。有些地方政府利用政府絕對的優(yōu)勢地位竭澤而漁，對民營企業(yè)采取“掠奪式”的管理方式，增加企業(yè)稅收、“亂攤派”，變相要求企業(yè)捐贈、繳納贊助費等，額外增加了企業(yè)的負擔。有的地方政府由于當?shù)亟?jīng)濟結(jié)構(gòu)單一、經(jīng)濟文化落后、競爭力較弱等原因，集中全縣（市）力量，重點扶持當?shù)亍褒堫^企業(yè)”，地方保護主義思想嚴重損害了公平競爭的市場環(huán)境，同時也抑制了“被扶持”企業(yè)的競爭力。無論是“涸澤而漁”的方式，還是極端“溺愛呵護”的方法，無疑對法治化新型營商中的政企關(guān)系都是一種傷害和誤解，甚至是一種致命的“破壞”，讓傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟觀念影響下的政企關(guān)系更是雪上加霜，最終損害的是企業(yè)的利益和政府的形象。

2. 行政自制薄弱，治理能力不足。依法行政又稱行政法治，是公共行政管理活動的基本理念和共同目標，其要義在于行政機關(guān)必須依法行使行政職權(quán)或從事行政管理活動。依法行政還是法治國家、法治社會及法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。優(yōu)化營商環(huán)境的本質(zhì)就是打造法治化的營商環(huán)境，因此地方政府需要具備打造法治化營商環(huán)境的素質(zhì)和能力，其核心就是行政法治化能力。當前，法治化營商環(huán)境最大的痛點在于依法辦事的能力偏弱，高效便民的能力有待加強。

3. 平等溝通合作不暢，誠信透明不夠。平等是法治的基礎(chǔ)，平等保護市場主體的合法權(quán)益是營商環(huán)境法治化的關(guān)鍵。有的地方“新官不理舊賬”，以政策變化、規(guī)劃調(diào)整等為由違約、毀約，侵犯企業(yè)合法權(quán)益。而有的地方政府居高臨下，不遵守與企業(yè)簽訂的行政合同，損害了政府的公信力。案例中絕大多數(shù)企業(yè)在提起行政訴訟之前都試圖與當?shù)卣疁贤?，但由于溝通機制不暢通，行政爭議并未得到妥善解決。學者陶立業(yè)認為，作為一種功能性存在，現(xiàn)代政府的根本職責在于及時回應(yīng)并滿足公共需求。

三、政企關(guān)系視域下營商環(huán)境法治化的推進路徑

政企關(guān)系是經(jīng)濟社會發(fā)展中最重要的一組關(guān)系，是營商環(huán)境的重要維度。事實證明，積極營造法治化的營商環(huán)境是政企關(guān)系得以改善或修復(fù)的最佳途徑。構(gòu)建良好健康的政企關(guān)系必須全面提升政企關(guān)系與營商環(huán)境法治化的進程，其基本要義在于理順“清”商與“親”商之間的關(guān)系，使其既清晰分明，又有機統(tǒng)一。理順政企關(guān)系與優(yōu)化營商環(huán)境的本質(zhì)就是法治化，取決于以下三個方面的規(guī)范程度：一是對政府行為的規(guī)范而言，“清”的本質(zhì)在于依法行政，即必須具備與時俱進的法治意識和依法行政的能力和本領(lǐng)。良好政企關(guān)系的實質(zhì)是以法治為基礎(chǔ)的規(guī)則博弈。在以上17個典型案例中，政企關(guān)系的突出問題就是行政權(quán)力運行不規(guī)范，其背后的問題即法治意識淡漠和依法行政的能力偏弱?！坝H”的本質(zhì)是為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，積極地作為。善意理念是指政府與企業(yè)在規(guī)則體系之下，懷抱互敬互助之心，站在對方的立場思考和行動。案例5、案例6、案例10、案例11和案例12中，政府對企業(yè)合法利益的侵犯體現(xiàn)出政府對企業(yè)缺乏足夠的善意和關(guān)懷，營商環(huán)境的優(yōu)化需要政府善意治理理念的培育和發(fā)展。此外，政府不積極履行職責，侵害了企業(yè)的正常經(jīng)營權(quán)、合法財產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密權(quán)以及知識產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益。二是對企業(yè)經(jīng)營規(guī)范而言，“清”的本質(zhì)在于守法經(jīng)營，不能觸及法律的底線，通過掌握法律知識、樹立法律意識，最終形成遵法守紀的行為習慣。案例15體現(xiàn)出企業(yè)誠信合法經(jīng)營理念的缺失，企業(yè)沒有履行自身的法定義務(wù)，因此需要強化企業(yè)的守法意識，加大宣傳力度促使其遵紀守法?！坝H”的本質(zhì)在于誠信經(jīng)營，與政府保持良好的溝通。三是基于政企關(guān)系而言，構(gòu)建良性互動的法治關(guān)系，即合作共贏，誠信透明。加強信息共享，暢通政企溝通是持續(xù)推進營商環(huán)境法治化的重要保障。在以上17個典型案例中均存在政企關(guān)系不協(xié)調(diào)和溝通不和諧的情況，特別是案例5、案例6、案例7、案例8、案例9和案例10中，政府和企業(yè)缺乏應(yīng)有的溝通，導(dǎo)致了人力、物力和財力的巨大浪費。

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*本文為2021年云南省哲學社會科學規(guī)劃項目“新時代法治政府標準建設(shè)途徑研究”（PY202111）研究成果之一。

（作者單位：昆明理工大學津橋?qū)W院法學院）

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