新型城鎮(zhèn)化背景下縣中高質量發(fā)展的路徑選擇

安雪慧

摘要縣中是高質量教育體系建設的重要內(nèi)容，縣中高質量發(fā)展是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設的重要支撐。當前，縣中發(fā)展仍存在不平衡不充分現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為學校布局不適應城鎮(zhèn)化整體發(fā)展需要、辦學資源不足、課程改革和育人模式改革滯后。推進縣中高質量發(fā)展，需要優(yōu)化縣中布局，加大資源統(tǒng)籌力度，推進完善招生政策，提高完善教師待遇保障，深化育人方式改革，多措并舉整體提升縣中發(fā)展水平。

關鍵詞 縣中；縣域教育；“縣中提升計劃”；跨區(qū)招生；高質量教育體系；新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2022）02-0010-04

縣域普通高中（以下簡稱“縣中”）是高質量教育體系建設的重要內(nèi)容。與其他學段相比，高中階段教育具有為升學做準備、培養(yǎng)新型勞動者和服務區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的多重功能，高質量發(fā)展的內(nèi)涵更加豐富。近年來出現(xiàn)的“縣中塌陷”現(xiàn)象是我國縣域高中教育發(fā)展滯后的突出表現(xiàn)。2021年12月，教育部等九部門聯(lián)合印發(fā)《“十四五”縣域普通高中發(fā)展提升行動計劃》（以下簡稱《縣中提升計劃》），提出要“統(tǒng)籌謀劃縣中發(fā)展，進一步健全縣中發(fā)展提升保障機制，推動全面提高縣中教育質量”，為推動縣中高質量發(fā)展提供了政策支撐。

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2020年全國縣級區(qū)劃2995個，其中縣（旗）區(qū)劃1498個，占全國縣級區(qū)劃50.02%。辦好縣中對于全面普及高中階段教育、整體提升高中階段教育質量和縣域社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

1. 縣中高質量發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的現(xiàn)實需要

新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興是我國新時代的重要發(fā)展戰(zhàn)略?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）明確提出，要“提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質量”“深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到63.89%，戶籍人口達到45.40%。城鎮(zhèn)化不僅意味著人口進入城鎮(zhèn)生活，更意味著城鎮(zhèn)化人口融入城鎮(zhèn)生活，逐漸市民化。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村人口在縣城內(nèi)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的比例提高，縣城就讀學生急劇增加。2020年政府工作報告明確提出要推動教育公平發(fā)展和質量提升，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校和縣城學校建設。2021年政府工作報告進一步提出要加強縣域高中建設。因此，縣中建設是國家新型城鎮(zhèn)化建設和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實需要。

2. 縣域經(jīng)濟發(fā)展需要優(yōu)質的教育公共服務做動力

《綱要》提出推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，就是要以人為基本參照對象，提前謀劃好基礎設施和公共服務的布局與供給。隨著縣域經(jīng)濟發(fā)展催生“返鄉(xiāng)潮”，返鄉(xiāng)勞動力成為推進縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要勞動力資源。返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員多年外出務工，增長了知識，提升了技能，開闊了視野，積累了一定資金和人力資本，有推進縣域經(jīng)濟發(fā)展的基礎和能力。人力資源社會保障部相關調研數(shù)據(jù)顯示，目前全國農(nóng)村返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員已達780萬人，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員80%為農(nóng)民工，平均每名返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者可帶動就業(yè)5.5人。[1]基本公共服務體系的質量決定了縣域人口促進城鎮(zhèn)化的進展水平，決定了能不能吸引到勞動力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)及留住本土勞動力，決定了勞動者自主創(chuàng)業(yè)和參與產(chǎn)業(yè)活動的能力，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結構的調整速度和質量。縣中的發(fā)展既可為現(xiàn)有創(chuàng)業(yè)人才子女就學提供堅強后盾，也可為培養(yǎng)提供新型勞動力發(fā)揮作用，將吸引人才與培養(yǎng)人才緊密結合。

3. 縣中是城鄉(xiāng)勞動力要素優(yōu)化配置的重要樞紐

縣城連接著大城市和廣袤鄉(xiāng)村，是縣域內(nèi)社會經(jīng)濟文化的中心，是融合城鄉(xiāng)發(fā)展要素的重要樞紐。黨的十九大報告提出，要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”。2020年5月，中共中央、國務院發(fā)布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，明確提出建立城鎮(zhèn)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務與常住人口掛鉤機制，推動公共資源按常住人口規(guī)模配置。公共服務的動態(tài)配置，可激發(fā)勞動力要素的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動力，是延長和釋放潛在人口紅利的一條路徑。從國家城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑看，縣鎮(zhèn)既是農(nóng)村人口走向城市的起點，也是農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中的主陣地。近年來，農(nóng)村人口非農(nóng)業(yè)收入已超過農(nóng)業(yè)收入，“農(nóng)村”已不等同于“農(nóng)業(yè)”。隨著收入水平的提高，人們越來越看重居住生活區(qū)域的公共服務水平，普通高中作為縣域內(nèi)的文化高地，其服務質量成為城鎮(zhèn)化進程中勞動力要素關注的焦點。

黨的十九大提出普及高中階段教育。2019年，中共中央、國務院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，提出全面普及高中階段教育的戰(zhàn)略目標。為此，各級政府加大普及攻堅計劃實施力度，縣中建設和辦學資源得到顯著提升。2020年，我國高中階段毛入學率為91.2%，從全國層面實現(xiàn)了高中階段教育普及。但一些區(qū)域縣中發(fā)展仍存在一些不平衡不充分、辦學質量有待提高等問題，在改革中還面臨一些新問題，不能更好適應新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略發(fā)展、更好滿足人們對高質量教育的美好需要。

1. 縣中發(fā)展不平衡不充分的表現(xiàn)

其一，縣中布局不利于城鎮(zhèn)化整體發(fā)展需要。從縣域內(nèi)普通高中的分布看，縣鎮(zhèn)和農(nóng)村高中占全國普通高中近一半。2020年，全國普通高中1.42萬所，其中縣鎮(zhèn)高中6044所，農(nóng)村高中777所，縣鎮(zhèn)和農(nóng)村高中占全國普通高中學?？倲?shù)的47.92%；全國普通高中在校生2485.92萬人，縣鎮(zhèn)高中在校生1168.32萬人，農(nóng)村高中在校生90.24萬人，縣鎮(zhèn)和農(nóng)村高中在校生占全國普通高中在校生總數(shù)的50.63%。[2]從縣區(qū)劃內(nèi)看，縣鎮(zhèn)普通高中是縣域內(nèi)普通高中的主體，約占九成以上。調研發(fā)現(xiàn)，仍有一些縣域未配建普通高中，縣中布局存在區(qū)域間不平衡現(xiàn)象；一些縣域內(nèi)普通高中校際發(fā)展不平衡，存在一所示范高中“獨大”、其他高中發(fā)展薄弱的情況。區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)校際不平衡的普通高中布局和發(fā)展不利于城鎮(zhèn)化建設的整體發(fā)展。

其二，縣中辦學資源不足。自普通高中課程改革尤其是新高考改革實施以來，縣中在辦學資源上面臨諸多困難。

一是大班額問題?？h中大班額占全國五成，超大班額占全國近六成。2020年，全國普通高中班數(shù)50.58萬，縣中班數(shù)20.01萬。其中，縣中大班額數(shù)為2.49萬，占全國大班額數(shù)4.77萬的52.08%；超大班額數(shù)0.53萬，占全國超大班額數(shù)0.91萬的58.03%?？h中大班額和超大班額數(shù)占比均高于全國大班額和超大班額占比的平均水平。

二是生師比問題?？h中生師比高，難以適應選課走班等課程改革需要。2020年，縣中生師比為13.74，比全國普通高中生師比12.86高0.88。分學科看，縣中各學科生師比均高于全國平均值。比如：通用技術學科生師比高出全國平均值22.73%，綜合實踐活動生師比高出全國平均值14.94%。從省域看，仍有部分省份普通高中生師比未達到國家規(guī)定的編制標準。

三是資源問題。縣中辦學硬件資源仍短缺，不能適應高質量發(fā)展的需要。2020年，縣中生均儀器設備值為3039.49元，比全國4754.06元低1714.57元，低約四成?？h中音樂、體育、美術器械配備和理科實驗儀器達標率，分別為93.60%、94.66%、93.44%、94.37%，均低于全國各學科平均達標水平?？h中生均圖書34.56冊，比全國41.3冊低6.74冊?？h中生均校舍面積19.83平方米，比全國24.16平方米低4.33平方米，低約兩成。[3]

其三，課程改革和育人模式改革的基礎條件仍需夯實。高質量教育體系建設需要以高質量的教育教學為基礎?！笆濉逼陂g，普通高中教育教學改革進一步深化，縣中教育質量顯著提高；但與此同時，縣中在推進高中考試招生制度改革等方面仍存在區(qū)域之間的不平衡。一些區(qū)域探索新高考、新課程改革已有幾年，取得了一些成效，但一些區(qū)域基礎條件還不具備，仍在準備中。新課程改革提出高中設置課程以分科課程為主，學生在達到基本要求的前提下實現(xiàn)個性發(fā)展，對高中教育資源配置提出新要求。比如：實施小班化教學就需要一定數(shù)量的教師做支撐，對教學和育人方式都提出了更高要求。但一些縣域基礎條件仍顯薄弱，如何深化學生評價制度改革，將綜合素質評價作為招生錄取的重要參考指標，充分考慮城鄉(xiāng)學生差異，是高中學生綜合素質評價的難點。

2. 影響縣中不平衡不充分發(fā)展的相關因素

據(jù)教育部統(tǒng)計，從2010年到2020年，全國城市普通高中從5494所增加到7414所，縣鎮(zhèn)普通高中從7136所減少到6044所，鄉(xiāng)村普通高中從1428所減少到777所。引發(fā)縣中不平衡不充分發(fā)展的因素是多元的，有些也是“十四五”時期影響縣中高質量發(fā)展的重要因素。

其一，鄉(xiāng)城流動仍是城鄉(xiāng)人口流動的主要驅動力。隨著城鎮(zhèn)化的推進，人口城鄉(xiāng)結構發(fā)生了相應變化。2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國流動人口仍處于高速增長態(tài)勢，在戶籍人口城鎮(zhèn)化率相對滯后的情況下，鄉(xiāng)城流動人口依然是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主力軍。2020年我國流動人口達3.76億，比2010年增長了1.55億人，延續(xù)了1990年以來流動人口高速增長的態(tài)勢。2000年、2010年、2020年鄉(xiāng)城流動人口占比，分別為52.2%、63.2%、66.3%[4]，鄉(xiāng)城流動依然是流動人口增長的主要驅動力，大約三分之二的流動人口選擇在省內(nèi)近距離流動。

其二，縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡導致縣級財政支撐力度弱?？h域經(jīng)濟財政薄弱，支撐高質量的普通高中建設存在財政壓力。省管、市管、高校管理等不同管理體制的普通高中，在學校財政經(jīng)費、優(yōu)質教師等方面有基礎保障，但有些縣級財政薄弱，導致縣中規(guī)模大、辦學條件差、教學資源配備不達標。目前，中西部地區(qū)不達標縣中占比高。一些沒有配建普通高中的縣主要分布在中西部欠發(fā)達地區(qū)。

其三，優(yōu)質教師流失加劇“塌陷”現(xiàn)象。縣域普通高中教師短缺，一方面是由于縣級財政能力有限，無法聘用充足的教師、優(yōu)秀的教師；另一方面是由于優(yōu)質教師流失。由于縣鎮(zhèn)學校工作條件、辦學環(huán)境、生源基礎相對薄弱和收入待遇不高等原因，一些優(yōu)質教師流向城區(qū)學校和發(fā)達區(qū)域學校，出現(xiàn)城區(qū)優(yōu)質高中對縣中優(yōu)秀教師的“虹吸”現(xiàn)象。優(yōu)秀教師流失，造成縣中教學質量下滑，甚至影響到開齊開足全科課程。從前文分析可看出，縣中各學科教師配備生師比高于全國平均水平，尤其是綜合學科教師。

其四，跨區(qū)域招生行為影響縣域高中發(fā)展生態(tài)。近年來，一些學校在片面追求高考升學率的目標導向下，出現(xiàn)了高中跨區(qū)域招生現(xiàn)象，優(yōu)質高中采取特殊招生政策“掐尖”，導致一些縣中生源差，影響了一些地方及學校的辦學積極性，也影響了教育教學質量的整體提升?！捌狻闭猩袨樵谀撤N程度上擠壓了縣中的發(fā)展?jié)摿涂臻g，影響區(qū)域教育生態(tài)的健康發(fā)展。

1. 優(yōu)化縣中布局，滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展剛性需求

作為國家治理現(xiàn)代化和社會管理的縣級行政區(qū)劃單位，縣中建設要充分考慮城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的剛性需求，因地制宜，根據(jù)常住人口結構優(yōu)化學校布局結構。“縣中提升計劃”明確提出要擴大教育資源，在常住人口5萬人以上或初中畢業(yè)生2000人以上的縣，原則上應建設1所普通高中。這就要求各省（市、自治區(qū)）統(tǒng)籌規(guī)劃省域內(nèi)普通高中布局建設，支持沒有配建普通高中的縣域行政區(qū)劃因地制宜新建或改建普通高中?！笆奈濉睍r期，高中建設處于增長期，要在滿足城鄉(xiāng)人口結構變動對城鎮(zhèn)高中教育資源需要的基礎上，綜合考慮區(qū)域間人口流動造成的高中教育動態(tài)需要，同時也要避免“一哄而上”式建設造成教育資源浪費。學校規(guī)模要控制在適度范圍內(nèi)，防止出現(xiàn)新的大規(guī)模學校。

2. 加大資源統(tǒng)籌力度，整體提升縣中辦學條件

“縣中提升計劃”提出實施縣中標準化建設工程，確?！笆奈濉逼陂g如期完成縣中標準化建設，這就需要建立重點導向的教育資源配置調控機制，省級和市級財政加大統(tǒng)籌力度，中央加大獎勵支持力度，激勵各地提升縣中投入水平。各地要結合標準化建設，重點解決部分縣中建設不達標、資源配置不達標、教師配置不足等突出問題，補齊短板、抬高底部，為高中教育高質量發(fā)展奠定基礎；結合國家“十四五”特殊類型地區(qū)振興發(fā)展計劃，完善欠發(fā)達地區(qū)和革命老區(qū)、邊境地區(qū)、生態(tài)退化地區(qū)、資源型地區(qū)、老工業(yè)城市等地區(qū)普通高中建設，提升基本公共服務水平，做好兜底保障。

3. 推進完善招生制度，營造良好教育生態(tài)

按照“縣中提升計劃”提出的“省級統(tǒng)籌責任、地市主體責任、縣級落實責任”三個責任要求，各級政府要全面落實公民辦普通高中同步招生和屬地招生政策，嚴禁高中各種形式的跨規(guī)定區(qū)域招生和“掐尖”行為，確保優(yōu)質生源自然分配，建設良好招生秩序和區(qū)域教育生態(tài)。同時，國家和各地高校招生計劃中，對特殊區(qū)域縣中畢業(yè)生就讀國家重點高校給予適當傾斜。

4. 提高完善教師待遇保障，增強教師區(qū)域歸屬感

國家應督導各地嚴格按照國家教職工編制標準配足配齊各學科教師，優(yōu)化教師結構，為課程改革打好師資基礎條件。多渠道提高縣中教師待遇保障，從補貼、住房、生活等多方面進行傾斜，提高教師工資收入，留住縣域高中優(yōu)秀教師，吸引優(yōu)秀畢業(yè)生到縣中從教。在職稱晉升、榮譽表彰和培訓等職業(yè)發(fā)展通道方面給縣中教師提供多樣化機會，提高教師對縣域社會經(jīng)濟發(fā)展的責任感和歸屬感。

5. 深化育人方式改革，推進高中多樣化發(fā)展

省級政府要統(tǒng)籌推進深化課程教學改革，確保區(qū)域內(nèi)課程教學改革整體推進，加強改革政策研究，實施優(yōu)秀學校和案例教學應用計劃，提升縣中辦學治校能力。地方各級教研部門要對本省高中課程改革進行專門研究，主動深入縣中，有針對性地加強對縣中教育教學工作的研究與指導，為縣中教師的專業(yè)成長和教育教學改革提供支撐。除了升學功能，普通高中教育還扮演著讓受教育者進入職業(yè)生涯和走入社會生活的功能，包含“成才”和“成人”兩個方面?？h域教研部門和學校要充分利用區(qū)域農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源，開發(fā)綜合課程，加強實踐教育，探索具有區(qū)域特色的育人模式。

參考文獻：

[1] 許志端.為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)重塑營商環(huán)境[J].小康，2020（13）：49-51.

[2] 教育部.2020年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)：全國普通高中校數(shù)、班數(shù)[EB/ OL].（2021-08-29）[2021-12-26].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/ moe_560/2020/quanguo/202108/t20210831_556633.html.

[3] 教育部.2020年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)：普通高中辦學條件（一）[EB/ OL].（2021-08-29）[2021-12-26].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/ moe_560/2020/quanguo/202108/t20210831_556611.html.

[4] 國務院第七次全國人口普查領導小組辦公室.2020年第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2021.

（編輯 崔若峰）

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