美國金融制裁的邏輯辨析與中國預(yù)案1

□ 陳鴻祥

近年來，金融制裁成為美國實(shí)現(xiàn)地緣政治目標(biāo)、維護(hù)全球戰(zhàn)略利益的優(yōu)選工具。伴隨中美綜合國力的此長彼消，引發(fā)霸權(quán)守成國（美國）與新興崛起國（中國）的大國博弈，美國奉行“叢林法則”“強(qiáng)者邏輯”，維護(hù)超級霸權(quán)、對華遏制戰(zhàn)略成為美國兩黨共識，美國采取“貿(mào)易摩擦→技術(shù)封鎖→金融制裁”的遞進(jìn)步驟。俄烏沖突之后，美歐對俄金融制裁提供觀察窗口和樣本案例，在中美博弈加劇、臺海沖突的背景下，警惕美金融制裁模式對華復(fù)制。當(dāng)前，需要增強(qiáng)系統(tǒng)性思維、避免碎片化視角，梳理歸納美國金融制裁的歷史溯源與底層邏輯，根據(jù)不同情形制定富有邏輯的應(yīng)對預(yù)案，做好壓力測試和兵棋推演，儲備政策戰(zhàn)略和技術(shù)工具，未雨綢繆確保中國涉外金融安全、經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，成為政策決策層、學(xué)術(shù)研究界一項(xiàng)緊迫的現(xiàn)實(shí)課題，也是國家經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化的必然要求。

一、美國金融制裁的基礎(chǔ)框架

縱觀美國金融史，美國金融制裁呈現(xiàn)萌芽時(shí)期（1950—1980年）、發(fā)展時(shí)期（1990—2000年）、成熟時(shí)期（“9·11”事件—）的演進(jìn)歷程，形成以國會與總統(tǒng)為決策主體、財(cái)政部（OFAC）為核心執(zhí)行部門、全球銀行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施為依托的制裁體系。美國金融制裁由開始的實(shí)現(xiàn)合規(guī)經(jīng)營、維護(hù)金融安全的合理性，逐漸演變?yōu)榻鹑谖淦鞴簟?shí)施金融掠奪的霸權(quán)性。

（一）依賴支柱

金融霸權(quán)賦予美國金融制裁的不對等權(quán)力，源于得天獨(dú)厚的兩大支柱：美元享有全球貨幣體系的中心地位、美國處于全球支付清算體系的控制地位。

1.美元享有全球貨幣體系的中心地位：“天下苦美元久矣”

不同于傳統(tǒng)的殖民統(tǒng)治、戰(zhàn)爭掠奪，美元作為“主權(quán)貨幣”卻扮演“國際貨幣”角色，通過美元單極化國際貨幣體系的內(nèi)在缺陷，美國在全球范圍構(gòu)建更為隱秘的剝削體系。

（1）歷史溯源：美元奠定國際貨幣地位

美國成功捕捉全球變革機(jī)遇(兩次世界大戰(zhàn))，實(shí)現(xiàn)財(cái)富原始積累，成為政治經(jīng)濟(jì)霸主，1944年采納“懷特計(jì)劃”的布雷頓森林體系確立“雙掛鉤”美元發(fā)行機(jī)制，“黃袍加身”美元鎖定全球儲備貨幣地位。20世紀(jì)40-60年代，美國相繼實(shí)施“馬歇爾計(jì)劃”“道奇計(jì)劃”，旨在緩解歐洲、日本戰(zhàn)后重建資金匱乏，推動美元嵌入安全同盟并形成歐洲美元市場。然而，1950年代朝鮮戰(zhàn)爭和1960年代越南戰(zhàn)爭的軍費(fèi)開支、1964年約翰遜“偉大社會”的福利計(jì)劃疊加1960年代西歐及日本商品競爭力導(dǎo)致的國際收支逆差，美國采取增印美鈔加以應(yīng)對，美元超發(fā)無法維系與黃金的固定匯率，導(dǎo)致1971年尼克松宣布停止“雙掛鉤”、1976年“牙買加協(xié)議”廢除黃金在國際儲備核心地位。1973年美國迫使歐佩克（OPEC）的石油交易掛鉤美元，形成“石油美元”（Petro-dollar）。

（2）演變走勢：美元擁有“囂張?zhí)貦?quán)”

1973年布雷頓森林體系崩潰后，美元發(fā)行脫鉤黃金(硬約束)，“紙黃金”（穩(wěn)定國際貨幣體系）變成“白條”（稀釋美元債務(wù)），美國成為全球經(jīng)濟(jì)鏈頂級掠食者。一是美聯(lián)儲扮演“全球銀行”角色。通過貨幣政策（加減息和擴(kuò)縮表）的外溢效應(yīng)，驅(qū)動全球資本流動方向和規(guī)模，“利益美國獨(dú)享、風(fēng)險(xiǎn)全球共擔(dān)”（例如拉美債務(wù)危機(jī)、亞洲金融危機(jī)等）。二是向全球“薅羊毛”。長期以來，美聯(lián)儲超發(fā)美元并未引發(fā)美國通貨膨脹（通脹率常年徘徊2%），傳統(tǒng)貨幣數(shù)量論無法解釋、頗令學(xué)術(shù)界困惑，實(shí)質(zhì)是通過幣值重估洗劫全球財(cái)富，達(dá)到分?jǐn)偘詸?quán)成本、輸出通脹、轉(zhuǎn)嫁債務(wù)危機(jī)的目的；美國構(gòu)成經(jīng)常項(xiàng)目逆差（質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的進(jìn)口商品）和資本項(xiàng)目順差（高收益的對外投資）輸出美元、以國債融資（低成本）回流美元的貨幣循環(huán)。然而，新興市場國家面臨“FIRRMA法案”審查機(jī)制，貿(mào)易盈余美元難以投資并購美國企業(yè)、被迫購買低收益率的美國國債，全球債權(quán)國陷入“美債陷阱”，面臨美元儲備資產(chǎn)稀釋縮水、隨時(shí)凍結(jié)沒收的雙重困境。

2.美國處于全球支付清算體系的控制地位：“公器私用”

美國控制著全球的環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(SWIFT)、美聯(lián)儲的大額支付系統(tǒng)（Fedwire）（國內(nèi)美元結(jié)算）、私營的紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)(CHIPS)（跨境美元支付）等資金清算系統(tǒng)，為實(shí)施精準(zhǔn)金融制裁提供技術(shù)平臺。其中，SWIFT被譽(yù)為“全球銀行業(yè)的神經(jīng)中樞”，堪稱支付清算“殺手锏”，CHIPS、Fedwire均須依賴SWIFT報(bào)文完成跨境支付結(jié)算。

（1）SWIFT設(shè)立初衷：全球銀行業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施

SWIFT成立于1973年、總部位于布魯塞爾，由比利時(shí)國家銀行（NBB )主導(dǎo)、十國集團(tuán)（G10)央行監(jiān)督，SWIFT董事會成員席位分配依據(jù)各國對SWIFT報(bào)文服務(wù)，主要來自歐美發(fā)達(dá)國家。SWIFT是全球公享的跨境支付報(bào)文電訊通道，屬于國際銀行間非營利合作的中立組織，采用統(tǒng)一的身份標(biāo)識代碼、電文語言體系，在荷蘭阿姆斯特丹、美國紐約和中國香港設(shè)立交換中心。SWIFT相當(dāng)于多邊公約，基于國際法效力、締約國無法直接干預(yù)。SWIFT保持政治中立與專業(yè)屬性，宗旨是“安全準(zhǔn)確地完成對私有的、保密的、專利的金融報(bào)文的通訊、傳輸以及路由等”。全球絕大多數(shù)銀行依賴SWIFT報(bào)文傳輸系統(tǒng)完成跨境交易，全球主要支付系統(tǒng)運(yùn)行均依賴SWIFT報(bào)文傳送、實(shí)現(xiàn)本幣或多邊貨幣清算，如泛歐自動實(shí)時(shí)全額結(jié)算快速匯劃系統(tǒng)(TARGET2)、倫敦銀行自動清算支付系統(tǒng)(CHAPS)、中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)(CNAPS)等。

（2）SWIFT喪失中立：淪為美國政府“長臂管轄”

SWIFT和CHIPS幾乎覆蓋美元交易過程的信息傳遞和支付清算。“9·11”事件之后，美國啟動“恐怖分子融資跟蹤項(xiàng)目(TFTP)”，授權(quán)財(cái)政部外國資產(chǎn)控制辦公室(OFAC)追蹤“與恐怖活動有關(guān)”金融交易及資金往來，迫使SWIFT開放所有支付報(bào)文信息，藉此監(jiān)控、追溯全球絕大部分跨境支付報(bào)文信息、資金交易動向。CHIPS 被稱為“全球美元資金調(diào)撥系統(tǒng)”，承擔(dān)全球90%以上美元跨境支付清算。金融制裁技術(shù)路徑：通過SWIFT篩選出被制裁對象后，根據(jù)國家個(gè)人及機(jī)構(gòu)代碼“SWITFCODE”，猶如GPS精準(zhǔn)定位；通過CHIPS、Fedwire美元支付清算系統(tǒng)切斷涉及美元交易、凍結(jié)美元資產(chǎn)；利用SWIFT 控制權(quán)，剔除目標(biāo)國會員資格。

（二）法律體系

通過梳理美國金融制裁的法律框架，逐步構(gòu)建以國際法依據(jù)（《聯(lián)合國憲章》為主）、國內(nèi)法配套（國會成文法、總統(tǒng)行令、聯(lián)邦政府部門規(guī)章及州政府法規(guī)等）的成熟法律體系。

1.國際法理依據(jù)：選擇性使用

合則用之：《聯(lián)合國憲章》是法理依據(jù)。1946年頒布的《聯(lián)合國憲章》第25、41條賦予聯(lián)合國安理會對特定的主權(quán)國家（或?qū)嶓w）實(shí)施金融制裁的權(quán)力。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國作為唯一“超級大國”，是聯(lián)合國制裁的主要倡議者，推動出臺《打擊跨國有組織犯罪公約》、《反洗錢和反恐怖主義融資示范法》、《反腐敗公約》、《禁毒公約》、《安理會制裁決議》等，主要涉及大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散、種族屠殺、人權(quán)踐踏、毒品交易、恐怖主義、洗錢等。顯然，美國“挾聯(lián)合國以令全球”，直接援引《聯(lián)合國憲章》作為國際法依據(jù)，聯(lián)合國安理會決議、國際公約成為美國金融制裁的“令箭”(鄭聯(lián)盛，2020)。

不合棄之：符合美國利益是實(shí)施準(zhǔn)繩。美國立法機(jī)構(gòu)通常權(quán)衡利益，國際法轉(zhuǎn)換國內(nèi)法具有選擇性：當(dāng)聯(lián)合國安理會決議、國際條約對美國有利，驅(qū)動國內(nèi)立法，借助國際法的合法外衣實(shí)現(xiàn)國內(nèi)法的域外適用；當(dāng)聯(lián)合國安理會決議、國際條約對美國不利，選擇性忽視、違背，采取“后法優(yōu)先”，國內(nèi)法替代聯(lián)合國決議、國際條約。部分制裁違背《聯(lián)合國憲章》和聯(lián)合國安理會決議，例如2018年特朗普簽署E13846號行政令，單方面退出《關(guān)于伊朗核計(jì)劃的全面協(xié)議》；美國單邊金融制裁措施區(qū)別對待世界貿(mào)易組織(WTO)成員，違背《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)第16條金融市場準(zhǔn)入和第17條國民待遇承諾(劉瑛，2020)；美國“屬地和屬人管轄的混合主義”管轄權(quán)與國際法“屬地管轄原則”沖突；主張域外管轄權(quán)依據(jù)是已經(jīng)或意圖對美國境內(nèi)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的行為，而國際法公認(rèn)管轄權(quán)原則均只對已經(jīng)發(fā)生危害本國或國民利益的行為管轄；SDNs具有強(qiáng)烈單邊主義色彩，不受聯(lián)合國安理會反恐委員會擬定名單限制，等等。

2.聯(lián)邦法律(C.F.R.)配套：實(shí)質(zhì)性使用

美國聯(lián)邦法律涉及金融制裁的有基礎(chǔ)性法律、授權(quán)性法律、專項(xiàng)性法律，并且設(shè)置相應(yīng)的政策框架、觸發(fā)條件、制裁措施及后續(xù)處置等項(xiàng)內(nèi)容。

（1）基礎(chǔ)性法律

1976年頒布的《國家緊急狀態(tài)法》和1977年頒布的《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法案》是“上位法”。根據(jù)《國家緊急狀態(tài)法》的授權(quán)和定義，當(dāng)國家安全、經(jīng)濟(jì)利益、外交政策等面臨“非同尋常的威脅”，賦予總統(tǒng)在宣布國家緊急狀態(tài)后實(shí)施金融制裁的權(quán)力?！秶H緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法案》授予總統(tǒng)權(quán)力范疇：一是適用禁止條款，命令停止國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)與被制裁對象之間款項(xiàng)劃撥、貨幣轉(zhuǎn)移等金融交易；二是適用凍結(jié)條款，命令凍結(jié)外國公司（或個(gè)人）在美國的金融資產(chǎn)。

（2）授權(quán)性法律

1917年頒布的《與敵對國家貿(mào)易法》、2001年頒布的《愛國者法案》及每年年末頒布的《國防授權(quán)法》等最具代表性?！?·11”事件后，《愛國者法案》賦予總統(tǒng)在不宣布國家進(jìn)入緊急狀況，但認(rèn)定即將或已經(jīng)遭受恐怖主義襲擊時(shí)，予以凍結(jié)或沒收有關(guān)金融資產(chǎn)及限制金融活動?！秶朗跈?quán)法》則為下一財(cái)年提供參考標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)，是實(shí)施金融制裁的重要補(bǔ)充部分。

（3）專項(xiàng)性法律

針對不同制裁對象或目標(biāo)，包括指定型法律、總統(tǒng)行政令、財(cái)政部專門條例等三個(gè)層次。一是國會頒布成文法。例如，《全面制裁伊朗、問責(zé)和撤資法》、《減除伊朗核威脅和保障敘利亞人權(quán)法》、《赫爾姆斯-伯頓法》、《達(dá)馬托法》、《通過制裁打擊美國對手法案》等。二是總統(tǒng)簽發(fā)行政令。例如，2012年13608號行政令（敘利亞）、2014年13662號行政令（俄羅斯）、2017年13810號行政令（朝鮮）、2018年13850號行政令（委內(nèi)瑞拉），等。三是財(cái)政部專門條例。為細(xì)化執(zhí)行《2012財(cái)年國防授權(quán)法》及第13622號行政令，OFAC制定《伊朗金融制裁條例》，等。

（三）運(yùn)行機(jī)制

1.決策主體：總統(tǒng)與國會

美國“三權(quán)鼎立”的制度初衷是實(shí)現(xiàn)國會-立法體系、總統(tǒng)-行政體系的均衡制約，國會立法影響總統(tǒng)自由裁量權(quán)、總統(tǒng)動用否決權(quán)制約國會立法。然而美國金融制裁實(shí)踐表明，美國總統(tǒng)仍然擁有超脫權(quán)力：一是美國金融制裁法律賦予總統(tǒng)自由裁量權(quán)，美國總統(tǒng)作為常規(guī)決策者，針對現(xiàn)實(shí)局勢或特定事件直接簽署“行政令”，也可以特別豁免特定的實(shí)體或個(gè)人；二是美國總統(tǒng)擁有法案簽署權(quán)，總統(tǒng)既可以率先通過行政部門實(shí)施金融制裁，也可以拒絕簽署法案、說服甚至迫使國會按照要求修改。

2.執(zhí)行機(jī)構(gòu)：OFAC具備核心功能

國務(wù)院反金融威脅和制裁辦公室（TFS）與財(cái)政部“恐怖主義和金融情報(bào)辦公室”（TFI）負(fù)責(zé)制定、修改或終止金融制裁政策。TFS包括“經(jīng)濟(jì)制裁政策和執(zhí)行辦公室”(SPI）、“金融威脅對策辦公室”（TFC），主要扮演政策管理角色。TFI包括“恐怖融資和金融犯罪辦公室”（TFFC）、“金融情報(bào)與分析辦公室”（OIA）、“金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)辦公室”（FinCEN）、“外國資產(chǎn)控制辦公室”（OFAC）,其中，TFFC、OIA、FinCEN負(fù)責(zé)政策指導(dǎo)、情報(bào)搜集共享、跨部門和全球合作等，OFAC則直接承擔(dān)資產(chǎn)凍結(jié)執(zhí)行和監(jiān)督等核心職能：被授權(quán)擬定“特別指令國民和禁阻人員清單”（SDNs），根據(jù)新獲取的情報(bào)與證據(jù)每周動態(tài)更新并發(fā)布在聯(lián)邦公報(bào)系統(tǒng)（徐以升和馬鑫，2015）；審查和解凍許可申請，一般許可或豁免通常在制裁法令中預(yù)先說明，遵循審批程序，符合條件可解凍資產(chǎn)或與特定對象交易；負(fù)責(zé)監(jiān)督制裁執(zhí)行，金融機(jī)構(gòu)具有強(qiáng)烈動機(jī)遵守SDNs，否則受到OFAC警告、民事處罰甚至刑事訴訟。

3.清單制裁：“寒蟬效應(yīng)”

根據(jù)總統(tǒng)簽署法案或行政令，OFAC擬定及調(diào)整六類清單。一是特別指令國民和禁阻人員清單(SDNs)，屬于核心制裁清單，涉及關(guān)聯(lián)實(shí)體則成為次級制裁對象；二是“561清單”，《伊朗金融制裁條例》第31章第561條：外國金融機(jī)構(gòu)涉及《全面制裁伊朗、問責(zé)和撤資法》6項(xiàng)禁止性規(guī)定予以剔除美元支付清算體系，2019年列入外國金融機(jī)構(gòu)代理行賬戶或通匯賬戶制裁清單（CAPTA），核心條款未變；三是行業(yè)制裁識別清單（SSI）（俄羅斯）；四是海外逃避制裁者清單（伊朗和敘利亞）；五是非SDNs涉伊朗制裁法案清單；六是巴勒斯坦立法會清單。常規(guī)情況表現(xiàn)為對個(gè)人或私營銀行的單點(diǎn)式制裁、對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的打壓式制裁，特定情形表現(xiàn)為對中央銀行的破壞式制裁和對特定國家的資產(chǎn)凍結(jié)等（準(zhǔn)戰(zhàn)爭狀態(tài)）（鄭聯(lián)盛，2020）。

二、美國金融制裁的囚徒困境

美國頻繁實(shí)施（或威脅）金融制裁導(dǎo)致全球金融治理體系的區(qū)域化?，F(xiàn)實(shí)和潛在被制裁國家被迫采取抵御措施：一是加速“去美元化”、逐步稀釋“美元霸權(quán)”，迎來美元“網(wǎng)絡(luò)慣性”拐點(diǎn)；二是導(dǎo)致全球支付體系“碎片化”，尋求美元跨境支付的替代方案，美國最終失去全球支付清算體系的控制地位。

（一）損害美元信譽(yù)，動搖美國信用

凍結(jié)沒收資產(chǎn)違背“信守承諾”契約精神、“欠債還錢”市場規(guī)則及產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯（余永定，2022），損害美國的國家信用、美元的貨幣信譽(yù)。2022年2月11日，拜登簽署行政令，宣布沒收凍結(jié)的阿富汗央行35億美元；截至2022年3月25日，歐美凍結(jié)俄央行3000億美元外匯儲備（存放西方央行或托管銀行）。迫使地緣政治沖突及意識形態(tài)差異的國家紛紛遠(yuǎn)離美元體系，當(dāng)受制裁國家數(shù)量達(dá)到臨界點(diǎn)，將動搖美元賴以支撐的信用基礎(chǔ)，削弱乃至顛覆美元的國際貨幣地位。

一是“去美元化”趨勢。一方面，自然選擇是尋求外匯儲備多幣化配置，或者替換成黃金、大宗商品等實(shí)物資產(chǎn)。俄烏沖突前，俄央行美元外匯儲備占比從39.6%（2014年）降至21.2%（2021年）；俄烏沖突后，發(fā)達(dá)國家（德國、瑞士、荷蘭等）、發(fā)展中國家（印度、伊朗、巴基斯坦等）均不同程度減持美元外匯儲備。IMF數(shù)據(jù)顯示，美元資產(chǎn)在全球官方外匯儲備占比從71%（1999年）下降為59%（2021年），美元下降份額主要由歐元、日元、英鎊之外“非傳統(tǒng)”貨幣（人民幣、加拿大元、澳大利亞元、瑞典克朗、韓元、新加坡元等）替代。另一方面，大宗商品采用非美元定價(jià)結(jié)算，俄烏沖突后，俄羅斯與白俄羅斯能源交易放棄使用美元，普京簽署“盧布結(jié)算令”、宣布與不友好國家購買天然氣的盧布結(jié)算機(jī)制，將貨幣與能源（資源）掛鉤對中東等出口國產(chǎn)生示范效應(yīng)。

二是減持美國國債。美國“寅吃卯糧”透支模式迫使財(cái)政赤字“債務(wù)化”，依賴發(fā)行大量國債彌補(bǔ)財(cái)政赤字。然而，美國金融制裁的潛在威脅，使得美債避險(xiǎn)資產(chǎn)的安全屬性弱化，債權(quán)國紛紛尋求美債以外戰(zhàn)略儲備資產(chǎn)。截至2021年2月，俄羅斯幾乎清倉美國長期國債，持有規(guī)模僅58億美元、累計(jì)拋售高達(dá)94%。2020年以后，全世界主要生產(chǎn)國及資源國（中日沙俄巴西）均不同程度減持美國國債。根據(jù)美國財(cái)政部11月公布的國際資本流動報(bào)告（TIC）（注：美債數(shù)據(jù)延遲兩個(gè)月慣例），截至2022年9月末，作為全球兩大主要買家：中國大陸連續(xù)8個(gè)月拋售美國國債，持有美國債券降至9336億美元；日本持有美國債券降至11202億美元，處于2020年以來低倉位。

三是洗劫全球財(cái)富邊際效益遞減。2022年美聯(lián)儲啟動新一輪“加息進(jìn)程+縮表預(yù)期”， 3、5、6、9月加息節(jié)奏緊密（幅度陡峭）、6月份開始每月縮表950億美元資產(chǎn)，疊加制造俄烏沖突的地緣政治危機(jī)。然而歐洲避險(xiǎn)美元大部分并沒有如美聯(lián)儲所愿回流美國，開啟20年來罕見激進(jìn)加息后卻刺破了美股泡沫。截至2022年6月30日，道瓊斯工業(yè)指數(shù)失守30000點(diǎn)、上半年下跌15%，納斯達(dá)克指數(shù)回吐2021年全部漲幅、上半年下跌29%，標(biāo)普500指數(shù)上半年累計(jì)下跌20%。

（二）全球支付體系面臨“碎片化”

美國先后切斷伊朗通過CHIPS美元跨境支付系統(tǒng)、SWIFT跨境支付報(bào)文傳遞通道，宣布朝鮮銀行“不再符合SWIFT成員準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”、剔除國家編碼，將俄羅斯7家金融機(jī)構(gòu)踢除SWIFT報(bào)文系統(tǒng)，等。多國紛紛尋求擺脫美國控制支付清算體系的替代（備份）方案：一是重新開發(fā)一套收付電訊傳送系統(tǒng)。歐盟維持與伊朗之間石油商品貿(mào)易，開發(fā)“貿(mào)易輔助與支持工具”（INSTEX)的易貨單據(jù)撮合系統(tǒng)；俄羅斯啟動盧布結(jié)算支付系統(tǒng)（МИР) 和金融報(bào)文傳送系統(tǒng)（SPFS）；歐盟推出歐洲即時(shí)支付結(jié)算基礎(chǔ)設(shè)施（TIPS）；俄羅斯倡導(dǎo)金磚國家打造“金磚支付”(BRICSPay）的全新支付體系；俄羅斯、中國和印度開發(fā)SWIFT斷網(wǎng)情況下金融信息傳輸系統(tǒng)通過網(wǎng)關(guān)對接的應(yīng)急電子結(jié)算方式。二是簽訂貨幣互換協(xié)議。印度與伊朗就石油交易達(dá)成盧比結(jié)算協(xié)議，俄羅斯與印度探索建立“盧比-盧布”貿(mào)易支付結(jié)算機(jī)制。三是開發(fā)國家支付卡系統(tǒng)。俄羅斯Mir卡系統(tǒng)與越南支付系統(tǒng)BanknetVN簽署備忘錄，未來擴(kuò)展到歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟（EAEU)成員國，萬事達(dá)卡(Mastercard)和維薩卡(Visa)必須與Mir卡支付系統(tǒng)簽署新合作協(xié)議。四是迫使雙邊貿(mào)易采用本幣結(jié)算、簽訂貨幣互換協(xié)議甚至易貨貿(mào)易，等等。顯然，削弱SWIFT在全球支付清算體系的主導(dǎo)地位，SWIFT無法覆蓋全球范圍、發(fā)揮最大效能，美元也讓渡國際支付儲備份額，導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)資源配置效率滿盤皆輸。

（三）制裁發(fā)起國遭受“反噬效應(yīng)”

美國利用經(jīng)濟(jì)金融制裁實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略利益，然而，2018年來美國挑起的貿(mào)易摩擦使得中國商品減少進(jìn)入美國市場，2022年歐美發(fā)動的經(jīng)濟(jì)制裁使得俄羅斯能源難以進(jìn)入歐美市場。負(fù)面效應(yīng)顯現(xiàn)：2022年7月美國消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)(CPI)同比上漲9.1%、刷新近40年最高紀(jì)錄，顯示經(jīng)濟(jì)滯脹、陷入“技術(shù)性衰退”跡象。歐美禁止俄羅斯的國際資本市場融資渠道，俄羅斯則切斷與制裁國的大宗商品流通，以能源權(quán)力“武器化”應(yīng)對美元體系“武器化”，導(dǎo)致歐日深受能源危機(jī)困擾，8月份歐元區(qū)能源價(jià)格上漲38%，部分歐元區(qū)國家的通貨膨脹率超過20%。顯然，能源出口國（俄羅斯、伊朗、委內(nèi)瑞拉等）、商品制造國（中國等）遭受聯(lián)合制裁，必將催生美國“工資-物價(jià)”螺旋式上升，通脹預(yù)期尤其吞噬歐美普通消費(fèi)者福利。

（四）大國強(qiáng)勁反制，難以達(dá)到預(yù)期效果

金融制裁對象不同、制裁效果截然不同：“以強(qiáng)凌弱”制裁小國得心應(yīng)手，小國經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)乃至崩潰；“大國博弈”制裁大國則力不從心，遭受強(qiáng)勁反制、難以達(dá)到預(yù)期效果。典型反制案例：一是引發(fā)軍事風(fēng)險(xiǎn)。金融制裁成為突破經(jīng)濟(jì)約束戰(zhàn)爭邊界的助燃劑。太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，美國宣布凍結(jié)日本在美的金融資產(chǎn)、貿(mào)易盈余資金，日本則孤注一擲發(fā)動偷襲珍珠港事件；俄烏沖突后，俄羅斯威脅發(fā)動核戰(zhàn)爭和收回阿拉斯加等反制措施，等。二是遭遇立法抵制。1996年,美國出臺《赫爾姆斯-伯頓法》，歐盟頒布“第2271/96號條例”《反對第三國立法域外適用的條例》（簡稱《阻斷法令》）,禁止美國“域外法權(quán)”在歐盟生效，迫使雙方談判達(dá)成《歐盟與美國關(guān)于<赫爾姆斯—伯頓法>和<伊朗和利比亞制裁法>諒解備忘錄》，1998年磋商達(dá)成《跨大西洋政治合作伙伴關(guān)系協(xié)定》；2018年,美國單方面退出《伊核協(xié)議》，歐盟授權(quán)(EU)2018/1100條例更新《阻斷法令》，重點(diǎn)補(bǔ)充完善附件部分禁止遵守美國“長臂管轄”。另外，俄羅斯頒布《關(guān)于針對美國和其他國家不友好行為的反制裁措施法案》、墨西哥頒布《貿(mào)易投資保護(hù)法》否決美國法律的域外效力、加拿大修改《外國域外管轄措施法》拒絕執(zhí)行美國第三方制裁，等。顯然,金融制裁并不適用“大國博弈”沖突解決，尤其中央集權(quán)專制政體收效甚微。

（五）西方盟友并非鐵板一塊

美國拉攏盟國合作制裁、意欲締結(jié)統(tǒng)一戰(zhàn)線，1999年頒布的《制裁政策改革法案》規(guī)定“只有總統(tǒng)確定無法與第三國聯(lián)合對目標(biāo)國實(shí)施多邊制裁才能啟動單邊制裁”。然而，奉行“美國優(yōu)先”，“只有永恒的利益、沒有永恒的朋友”，維護(hù)美元霸權(quán)地位、鎖定美元“競爭者”。阻止日元：美國是日本的軍事盟友，卻迫使日本頒布“自愿出口限制”、簽訂城下之盟—“廣場協(xié)議”，日元脫實(shí)向虛、淪為投機(jī)型貨幣，日本經(jīng)濟(jì)陷入“失落二十年”。阻止歐元：美國價(jià)值觀“皈依”歐洲，卻并不希望鼎盛的歐盟、堅(jiān)挺的歐元。在海灣地區(qū)發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭、遏制歐佩克（OPEC)向歐盟出口石油的歐元結(jié)算機(jī)制；在歐洲心臟地帶發(fā)動科索沃戰(zhàn)爭、削弱國際資本對歐元信心；次貸危機(jī)后，美國操縱的全球信用評級機(jī)構(gòu)(穆迪、標(biāo)普)對希臘等國主權(quán)債務(wù)的降級時(shí)機(jī)“精心選擇”（劉明禮，2017），成為歐債危機(jī)催化劑；利用北約東擴(kuò)挑起俄烏沖突的地緣政治矛盾，達(dá)到通過戰(zhàn)爭代理人削弱俄羅斯、驅(qū)使國際避險(xiǎn)資本撤出歐洲回流美國的“一箭雙雕”，截至2022年9月，歐元對美元匯率大幅貶值20%。另外，不惜犧牲盟友利益，美國OFAC認(rèn)為涉嫌違反二級制裁令，先后向法國巴黎銀行、荷蘭銀行、德意志銀行、蘇格蘭皇家銀行、瑞銀集團(tuán)等多家歐洲銀行屢開巨額罰單。

三、美國金融制裁的中國風(fēng)險(xiǎn)

近年來，美國針對中國金融制裁的頻率加快，涉及違反朝鮮、伊朗等制裁決議，多家中國銀行和企業(yè)被美國OFAC納入SDNs，但屬于散點(diǎn)式制裁，總體風(fēng)險(xiǎn)處于可控狀態(tài)。當(dāng)前，中國主要面臨凍結(jié)美元儲備資產(chǎn)（常規(guī)武器）、剔除全球支付報(bào)文電訊通道（情報(bào)系統(tǒng)）、切斷跨境美元清算體系（終極手段）、中概股退市（融資渠道）等潛在制裁風(fēng)險(xiǎn)，需要作出審慎的風(fēng)險(xiǎn)評估。

（一）凍結(jié)或沒收美元儲備資產(chǎn)：常用手段

根據(jù)《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法案》、《愛國者法案》授權(quán)，近年來，美國總統(tǒng)簽署涉華條款《國防授權(quán)法案》，中國船舶重工、長城工業(yè)、新時(shí)代科技、華中數(shù)控等軍工企業(yè)在美金融資產(chǎn)遭到凍結(jié)。國家外匯管理局公布數(shù)據(jù)：截至2022年10月末，中國外匯儲備規(guī)模30524億美元（經(jīng)常項(xiàng)目順差和資本項(xiàng)目逆差）；美國財(cái)政部公布數(shù)據(jù)：截至2022年9月末，中國仍持有美國國債規(guī)模9336億美元。中國對美貿(mào)易順差積累美元，難以購買美國高科技產(chǎn)品（高端芯片、核心技術(shù)等），被迫購買美國國債（低收益率），并面臨貶值(購買力損耗)甚至隨時(shí)凍結(jié)沒收，成為美方制衡籌碼；而美在華的主權(quán)債規(guī)模極小，中美兩國之間凈主權(quán)債非對等性。但國家外匯管理局公布數(shù)據(jù)顯示：截至2022年6月末，中國國際投資頭寸表顯示負(fù)債端7.07萬億美元，其中，持有3.58萬億美元直接投資和3.47萬億美元股票、債券及投資“組合”；全口徑外債情況表顯示外債總額2.63萬億美元。如果從反制角度，諸如“不可抗力”合同條款，中國政府凍結(jié)來自美國的直接投資（尤其投資基金和養(yǎng)老基金），中國實(shí)體機(jī)構(gòu)拒絕償還來自美國的債務(wù)，但也將加劇中美“脫鉤”和逆全球化。

（二）切斷美元支付清算通道：“撒手锏”

一旦金融機(jī)構(gòu)被CHIPS切斷支付清算體系、SWIFT剔出報(bào)文轉(zhuǎn)換通道，被制裁對象跨境交易業(yè)務(wù)宣告癱瘓、成為“金融孤島”。近年來，美財(cái)政部FinCEN先后關(guān)閉澳門匯業(yè)銀行（2005年涉朝制裁主體提供服務(wù)）、昆侖銀行和丹東銀行（2013年、2017年涉與伊朗商業(yè)銀行交易）的美元代理行賬戶。目前，中國金融機(jī)構(gòu)涉及美元清算仍須通過CHIPS，人民幣CIPS依然無法脫離SWIFT跨境支付報(bào)文傳送。中國支付體系面臨潛在風(fēng)險(xiǎn)，禁止使用CHIPS為主的美元支付清算系統(tǒng)，阻止人民幣和港元通過SWIFT進(jìn)行報(bào)文傳遞，施壓SWIFT 剔除中國金融機(jī)構(gòu)會員資格。當(dāng)然，中國作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體、最大貿(mào)易國，美方采取此類極端制裁措施，也將產(chǎn)生雙刃劍效應(yīng)，加劇全球支付體系碎片化，進(jìn)一步削弱美元霸權(quán)基礎(chǔ)。

（三）將中概股列入“預(yù)摘牌”名單：關(guān)閉融資渠道

一是將中國高科技企業(yè)納入“實(shí)體清單”，精準(zhǔn)性打擊5G、高端芯片等新興產(chǎn)業(yè)，預(yù)防性阻礙“彎道超車”的關(guān)鍵領(lǐng)域。2018年美國頒布《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》(FIRRMA)，鞏固對華的尖端技術(shù)壟斷與競爭性優(yōu)勢，中資機(jī)構(gòu)赴美投資折戟而歸、并購受阻。二是中概股成為談判籌碼。2020年頒布的《外國公司問責(zé)法案》規(guī)定外國上市公司聘請會計(jì)師事務(wù)所應(yīng)連續(xù)三年允許美國上市公司會計(jì)監(jiān)督委員會（PCAOB）審査審計(jì)底稿，PCAOB每年向美國證券交易委員會（SEC）提供一次因外國政府原因未能對審計(jì)報(bào)告監(jiān)管的海外上市公司名單，否則中概股2024年從紐約證交所和納斯達(dá)克交易所予以強(qiáng)制摘牌退市。SEC加快中概股“預(yù)摘牌”頻次，2021年1月中國移動、電信、聯(lián)通等被強(qiáng)制摘牌啟動在美退市程序，2022年8月中石化、中石油、中國人壽、中國鋁業(yè)、上海石化等央企公告將存托股份從紐交所退市。截至2022年5月末，在美上市的中概股近250家、總市值約2.1萬億美元。截至2022年8月底，SEC共宣布六批162家中概股以“審計(jì)原因”列入“預(yù)摘牌”名單。美國尋求獲得完整審計(jì)文本、中國避免涉密保證發(fā)展安全，中方尋求符合彼此關(guān)切的解決方案，2022年4月征求意見避免國家秘密、企業(yè)底層數(shù)據(jù)、個(gè)人隱私等敏感信息進(jìn)入審計(jì)工作底稿。2022年8月中國證監(jiān)會、財(cái)政部與美國PCAOB簽署審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議（9月份美赴華審閱中概股審計(jì)底稿），為避免中概股自美被動退市、國際企業(yè)來華上市作了互惠安排。

（四）阻止人民幣國際化進(jìn)程：維護(hù)美元霸權(quán)

一是誘導(dǎo)挑起地緣沖突。東南亞金融危機(jī)倒逼“10(東盟)+3(中日韓)”，啟動《清邁倡議》(CMIM)框架的區(qū)域貨幣互換網(wǎng)絡(luò)(去美元化)，美國則“重返亞太戰(zhàn)略”，蓄意激化朝鮮半島矛盾、挑起“釣魚島”爭端等地緣沖突，利用安全誘餌成功瓦解中日貨幣合作、中日韓自貿(mào)區(qū)談判，東亞貨幣聯(lián)盟(人民幣核心) 陷入停滯。當(dāng)前，警惕美國復(fù)制俄烏戰(zhàn)爭，在臺灣地區(qū)、朝鮮半島挑起沖突，驅(qū)趕中國和東亞的避險(xiǎn)資本流向美國。二是削弱香港國際金融中心地位。2020年7月，特朗普簽署《香港自治法案》和13936號總統(tǒng)行政令，香港不再享有特殊及優(yōu)惠待遇；2021年1月OFAC頒布《香港相關(guān)制裁條例》對列入SDNs的相關(guān)主體（個(gè)人）涉美財(cái)產(chǎn)予以凍結(jié)。如果進(jìn)一步修改《美國政策法》，取消港元與美元自由兌換乃至香港銀行被SWIFT系統(tǒng)剔除，將影響香港聯(lián)系匯率制度，廢掉香港全球離岸人民幣業(yè)務(wù)樞紐功能。

四、美國金融制裁的中國預(yù)案

保持霸權(quán)地位源自美國精神骨髓，凡是取得“老二”地位（“60%定律”），無論敵對國家(軍事強(qiáng)國蘇聯(lián))還是親密盟友(經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國日本)，概莫能外遭受打壓和制裁，迫使蘇聯(lián)版圖解體、日本經(jīng)濟(jì)失落二十年。中國無法阻止美國金融制裁脅迫，除非放棄和平崛起能力。通過清晰甄別美國潛在金融制裁手段，根據(jù)不同場景沙盤推演，采取富有邏輯的防御策略，既要保持策略讓步、避免簡單條件反射，又要堅(jiān)守底線思維、儲備“最壞場景”止損預(yù)案。

（一）微觀實(shí)體層面

1.涉外企業(yè)

（1）主動避免游走灰色地帶

一是全面排查國際業(yè)務(wù)、強(qiáng)化項(xiàng)目盡職調(diào)查，注意OFAC“50%股份規(guī)則”、明晰可疑交易關(guān)聯(lián)程度，做好境外交易合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判和防范。二是密切跟蹤OFAC動態(tài)調(diào)整SDNs名單，規(guī)避與被列入SDNs名單貿(mào)易往來、落入第三方制裁陷阱，特殊交易預(yù)先向美國OFAC申請獲得許可。

（2）被動尋求美國司法救濟(jì)

《愛國者法案》僅允許被制裁對象以提供信息方式澄清，無法申請行政申訴及行政復(fù)議。而美國《憲法》規(guī)定合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵犯，隨意凍結(jié)沒收資產(chǎn)違背禁止剝奪公民權(quán)利條款。根據(jù)美國“三權(quán)分立”制度，允許法院對政府行為提請違憲審查，法學(xué)界主流觀點(diǎn)也限制次級制裁、域外管轄(劉瑛，2020)，可以尋求司法救濟(jì)渠道捍衛(wèi)合法權(quán)益。同時(shí)，美國單邊制裁違背WTO條約實(shí)體義務(wù)（承諾）和《國家對國際不法行為的責(zé)任條款草案》，可以委托國家部門訴諸WTO、聯(lián)合國國際法院等國際爭端解決機(jī)構(gòu)。

2.金融機(jī)構(gòu)

（1）完善客戶身份識別與盡職調(diào)查流程

美國二級制裁法律是金融機(jī)構(gòu)“充分了解你的客戶”(KYC)的合規(guī)依據(jù)。通過核實(shí)資料、數(shù)據(jù)信息和證明文件，建立制裁名單篩查管理系統(tǒng)，準(zhǔn)確判斷是否涉及被制裁國別或SDNs，謹(jǐn)防遭到財(cái)政部OFAC、美聯(lián)儲及紐約州聯(lián)儲的二級制裁。

（2）健全黑名單監(jiān)控及處置機(jī)制

完善可疑交易監(jiān)測報(bào)告系統(tǒng)，強(qiáng)化制裁合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)識別與評估，仔細(xì)甄別跨境業(yè)務(wù)往來，是否存在被OFAC懲罰風(fēng)險(xiǎn)（存量交易追溯性懲罰、新增交易合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)）(陳宇曈和成弋威，2017)。一旦涉及SDNs（二級制裁），應(yīng)及時(shí)采取補(bǔ)救性措施，向OFAC提供無辜證明信息、盡量獲得自由裁量。

（3）做好應(yīng)急性備份方案

一旦涉及美國OFAC的二級制裁清單，最終被限制或禁止使用全球支付清算體系，采取效率低但不失為可行的備份方案。方案一，在未遭受制裁的國家(地區(qū))銀行機(jī)構(gòu)開立離岸美元賬戶，重新使用CHIPS美元跨境支付系統(tǒng)；方案二，采用傳統(tǒng)網(wǎng)銀或手工付款書（權(quán)利人簽字）向賬戶行發(fā)送付款指令，或通過互聯(lián)網(wǎng)新建支付指令報(bào)文體系，從而替代SWIFT跨境支付報(bào)文傳遞通道。

（二）國家戰(zhàn)略層面

1.上策：全球合作共贏成為優(yōu)選策略

（1）構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”

中美遵循要素稟賦差異、發(fā)揮比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)兩國經(jīng)濟(jì)資源配置的帕累托改進(jìn)，一度造就 “中美國”（Chimerica）經(jīng)濟(jì)繁榮。中美合作符合美國金融資本的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，助力美國的通貨膨脹穩(wěn)定、財(cái)政預(yù)算平衡；中美合作符合美國高新技術(shù)的運(yùn)作規(guī)律，技術(shù)研發(fā)優(yōu)勢必須附著終端產(chǎn)品大規(guī)模量產(chǎn)（依賴中國市場的穩(wěn)定需求），方能收回研發(fā)投入、攤薄研發(fā)成本；美國社會階層撕裂只能依賴打通市場效率（精英階層的發(fā)展活力）、社會公平（弱勢群體的托底保障）的“任督二脈”，而不是把中國塑造為外部“替罪羊”。全球經(jīng)濟(jì)治理分裂（碎片化）是兩敗俱傷的負(fù)和博弈，中美必須“化干戈為玉帛”，否則落入修昔底德陷阱、重蹈一戰(zhàn)前英德覆轍。中美鷸蚌相爭、兩敗俱傷，歐日隔岸觀火、漁翁得利；中美締造“G2”時(shí)代，則造福中美、惠及全球。因此，暢通政府層面的對話溝通機(jī)制，客觀中立闡釋中國國情、中國方案，秉持雙贏思維（增量博弈）、摒棄零和思維（存量博弈），探尋利益結(jié)合點(diǎn)和最大公約數(shù)；增進(jìn)學(xué)術(shù)層面的智庫交流機(jī)制，加強(qiáng)與布魯金斯學(xué)會、彼得森國際研究所等智庫學(xué)術(shù)交流，紓解蠱惑性宣傳蒙蔽，消除美方固有邏輯的主觀臆斷。

（2）完善全球金融治理規(guī)則

一是推進(jìn)國際貨幣體系改革。避免單一主權(quán)貨幣充當(dāng)國際儲備貨幣的內(nèi)在缺陷，“金融穩(wěn)定性三島”(美元、歐元、人民幣)相互制衡的國際貨幣體系，但也面臨交易成本高問題，理想選擇仍是將SDR創(chuàng)造成超主權(quán)的全球性貨幣。應(yīng)在G20框架下實(shí)質(zhì)性推動IMF份額調(diào)整和投票權(quán)改革，新興市場國家擁有公平參與權(quán)，SDR貨幣籃子構(gòu)成涵蓋主要經(jīng)濟(jì)體的動態(tài)修正，拓寬SDR在國際貿(mào)易、大宗商品及資本流動的計(jì)價(jià)、結(jié)算與儲備功能，為SDR、美元資產(chǎn)漸進(jìn)兌換創(chuàng)造條件。二是恢復(fù)SWIFT的中立性。金融機(jī)構(gòu)共享統(tǒng)一國際收付通訊基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)全球化高效運(yùn)行的最佳選擇。SWIFT 應(yīng)體現(xiàn)全球性組織，目前SWIFT董事會21名獨(dú)立董事（共25名）、執(zhí)委會全部成員來自歐美國家，應(yīng)推動SWIFT管理機(jī)構(gòu)改革尤其董事會結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加新興經(jīng)濟(jì)體金融機(jī)構(gòu)的股份和席位；SWIFT 應(yīng)保持專業(yè)屬性，避免SWIFT被個(gè)別成員國(美國)控制，金融制裁應(yīng)在聯(lián)合國安理會決議下實(shí)施，從SWIFT獲取報(bào)文信息必須經(jīng)過嚴(yán)格的授權(quán)和監(jiān)督。

（3）堅(jiān)定不移擁抱“全球化”

美國動輒對伊朗、朝鮮等極端金融制裁的背后邏輯：雙方缺少利益聯(lián)系無法形成“雙向制約”，且被制裁國屬于小型經(jīng)濟(jì)體，對全球美元體系影響忽略不計(jì)。因此，應(yīng)持續(xù)優(yōu)化投資營商環(huán)境，增強(qiáng)中國市場“磁場效應(yīng)”，最大限度嵌入全球分工體系、深度融入全球金融治理體系。一是秉持“雙向開放”策略。拉緊中美之間的供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈，雙方持有對方資產(chǎn)規(guī)模對稱，中美經(jīng)濟(jì)相互滲透必然削弱金融制裁意愿，尤其實(shí)施大規(guī)模、極端性金融制裁必然有所顧忌，自然無法切斷美元支付清算聯(lián)系，從SWIFT系統(tǒng)剔除可能性越小。二是謹(jǐn)防誘致落入自我封閉的戰(zhàn)略誤區(qū)。美國拉攏組建“印太經(jīng)濟(jì)框架”、美日印澳“四方對話”、美英澳“三邊機(jī)制”、英美澳加新“五眼情報(bào)聯(lián)盟”、美日韓臺“芯片四方聯(lián)盟”(Chip4)等，企圖聯(lián)合盟友排斥中國。然而，美國盟友（歐日韓澳等）與中國經(jīng)濟(jì)深度關(guān)聯(lián)，排斥中國違背“市場追隨”基本原則；美歐日韓同處全球產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)，經(jīng)濟(jì)同質(zhì)性強(qiáng)、競爭而非互補(bǔ)，掩蓋不了搶奪中國龐大市場誘惑。因此，一方面，采取管控危機(jī)、擱置爭議，營造睦鄰友好環(huán)境，破解“安全靠美國”亞洲悖論，以歷史人文和地緣相近為感召，恢復(fù)中日韓自貿(mào)區(qū)談判進(jìn)程；另一方面，擴(kuò)大市場開放，加大采購歐盟商品力度，助力歐元穩(wěn)定為契機(jī)，推動簽署《中歐全面投資協(xié)定》(CECAI)。

（4）激發(fā)經(jīng)濟(jì)澎湃動力

崇尚實(shí)干興邦、“潤物細(xì)無聲”壯大綜合國力，是抵御金融制裁和外來挑戰(zhàn)的定海神針。一是精準(zhǔn)打贏新冠疫情防控攻堅(jiān)戰(zhàn)。當(dāng)前首要任務(wù)是做好新冠疫情的早發(fā)現(xiàn)、快控制，避免全域長期靜態(tài)管理、全員核酸檢測等極端防控措施，從而耗費(fèi)巨大財(cái)政開支、造成物流供應(yīng)鏈中斷等負(fù)面效應(yīng)。二是加強(qiáng)財(cái)政政策—貨幣政策的功能耦合和優(yōu)化組合。財(cái)政政策側(cè)重公平、承載優(yōu)化結(jié)構(gòu)的靶向調(diào)控功能，貨幣政策關(guān)注效率、調(diào)節(jié)資金頭寸的總量調(diào)控功能。既要保持貨幣政策前瞻性，央行M2數(shù)據(jù)顯示：當(dāng)前市場流動性合理充裕，仍屬債務(wù)驅(qū)動型（宏觀杠桿率）增長；又要發(fā)揮財(cái)政政策中流砥柱，深化財(cái)稅改革是穩(wěn)增長、擴(kuò)消費(fèi)和增投資的一劑良藥，通過央行二級市場購買政府債券（國債、地方債）、公募REITs等驅(qū)動公共投資，發(fā)放消費(fèi)券定向補(bǔ)貼弱勢群體，扭轉(zhuǎn)消費(fèi)頹勢、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。三是優(yōu)化全國產(chǎn)業(yè)布局、促進(jìn)資源要素合理配置。中國版圖幅員遼闊、生產(chǎn)要素稟賦差異、區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)梯度，具有“庫茲涅茨-索洛增長”（要素驅(qū)動）、“斯密-諾斯增長”（制度驅(qū)動）、“熊彼特-羅默增長”（創(chuàng)新驅(qū)動）協(xié)同優(yōu)勢。東部沿海側(cè)重從汗水驅(qū)動向智慧驅(qū)動、要素投入向創(chuàng)新驅(qū)動的新舊動能轉(zhuǎn)換，中西部利用要素優(yōu)勢（人工、土地）承接勞動密集型產(chǎn)業(yè)，然后利用原產(chǎn)地將制造業(yè)組裝環(huán)節(jié)借道東南亞、“一帶一路”沿線國家，規(guī)避美國關(guān)稅和配額制裁。最終形成東部沿海（創(chuàng)新驅(qū)動）、中西地區(qū)（要素驅(qū)動）、東北三?。ㄍ顿Y驅(qū)動）等互補(bǔ)經(jīng)濟(jì)區(qū)域疊加“中國+”模式，從而鞏固全球產(chǎn)業(yè)鏈中心地位。

2.中策：預(yù)防中美脫鉤的折中方案

（1）優(yōu)化外匯儲備投資策略

一是做好外匯儲備規(guī)?？尚行哉撟C。構(gòu)建中國外匯儲備規(guī)模的安全評估與預(yù)警指標(biāo)體系，適度外匯儲備規(guī)模是維持國際貿(mào)易支付、避免主權(quán)債務(wù)違約及抵御投機(jī)資本沖擊的壓艙石。二是按照最優(yōu)路徑動態(tài)調(diào)整外儲結(jié)構(gòu)。一方面，擇機(jī)適度減持美國國債規(guī)模，維持最低限度美元儲備、削弱美方制衡籌碼；另一方面，由于增持非美發(fā)達(dá)國家貨幣儲備（歐元債券、英鎊國債、日元國債等）無法抵御聯(lián)合制裁風(fēng)險(xiǎn)且面臨貶值風(fēng)險(xiǎn)（張明，2022），理想選擇是將更高比例外匯資產(chǎn)購置能源、礦產(chǎn)等大宗商品和戰(zhàn)略儲備資源，另外黃金剝離“主權(quán)”鉻印、適度增持黃金儲備，等等。

（2）做好中概股有序撤退備案

中概股是中美“雙贏”制度安排，增強(qiáng)美國全球資本市場地位、美國資本分享中國經(jīng)濟(jì)紅利，如果中美審計(jì)監(jiān)管協(xié)議最終破裂：一是回歸境內(nèi)A股。推行注冊制改革、完善科創(chuàng)板、IPO 及退市機(jī)制，頒布綠色通道政策、吸引中概股回歸境內(nèi)A股上市，同時(shí)設(shè)立“國際板”吸引外資企業(yè)來華上市。二是轉(zhuǎn)赴香港上市。離岸金融中心在股東權(quán)利、持股比例、收益分配等享有信息披露豁免，中概股可以選擇香港作為海外上市地，或在新加坡、瑞士、倫敦等國際資本市場發(fā)行GDR（全球存托憑證），從而替代納斯達(dá)克和紐約證券交易所。

（3）穩(wěn)步推進(jìn)人民幣國際化

人民幣國際化遵循“貿(mào)易資本項(xiàng)下結(jié)算貨幣→金融交易項(xiàng)下計(jì)價(jià)貨幣→全球儲備貨幣”進(jìn)程，然而截至目前，全球支付系統(tǒng)市場份額、全球官方外匯儲備、SDR貨幣籃子權(quán)重?cái)?shù)據(jù)顯示，人民幣距離肩負(fù)穩(wěn)定全球貨幣市場職能甚遠(yuǎn)。多措并舉穩(wěn)步推進(jìn)人民幣國際化：利用A股納入明晟(MSCI)、富時(shí)羅素(FTSE)及中國國債和政策性銀行債券納入彭博巴克萊(BBGA)等全球主流指數(shù)，便利境外投資者配置中國股票、債券等，鼓勵(lì)境外機(jī)構(gòu)擴(kuò)大發(fā)行人民幣“熊貓債”“點(diǎn)心債”規(guī)模；人民幣離岸市場是“雙軌制”下釋放資本賬戶開放風(fēng)險(xiǎn)、減緩?fù)稒C(jī)資本跨境沖擊的次優(yōu)選擇，鞏固完善香港(地緣政治優(yōu)勢)、新加坡(東盟貿(mào)易渠道)及倫敦(全球金融市場)等離岸市場；擴(kuò)大貿(mào)易伙伴國央行簽署雙邊本幣互換協(xié)議(含展期、續(xù)簽)規(guī)模，實(shí)質(zhì)性推動互換協(xié)議下人民幣使用；借助亞投行(AIIB)、絲路基金(SRF)和金磚銀行(BRICS DB)等多邊機(jī)制，拓展“人民幣圈”、培育人民幣黏性需求；人民幣作為唯一與全球能源接軌的貨幣，發(fā)揮全球最大石油進(jìn)口國優(yōu)勢，加強(qiáng)與俄羅斯、伊朗、委內(nèi)瑞拉及沙特等主要產(chǎn)油國戰(zhàn)略對話，簽訂“石油-人民幣”計(jì)價(jià)結(jié)算協(xié)議。

（4）完善跨境資本流動預(yù)警監(jiān)控機(jī)制

及時(shí)研判美聯(lián)儲貨幣政策逆轉(zhuǎn)、謹(jǐn)防美國虹吸資本回流，有效狙擊對中國金融市場的破壞性沖擊。一是完善跨境資本流動的預(yù)警機(jī)制，選擇若干項(xiàng)反映跨境資本異常流動的監(jiān)測指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、軌跡分析、異常甄別的全流程動態(tài)監(jiān)控（陳鴻祥，2016），敏捷反饋大額可疑的短期跨境資本異常流動；二是構(gòu)筑跨境資本攻擊（套匯逐利）“隔離帶”和“防火墻”，采取價(jià)格工具(遠(yuǎn)期購匯保證金、開征“托賓稅”、差別存款準(zhǔn)備金等)提高短期資本跨境流動成本，列出負(fù)面清單(短期資本賬戶管制、最短滯留期限、特殊審查制度等)遏制投機(jī)熱錢異常波動。

3.下策：避免極端對抗的防御措施

（1）前瞻性布局反制裁戰(zhàn)略

一是完善阻斷法律框架，仿效歐盟《阻斷法案》，2021年，商務(wù)部公布《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》（“不可靠實(shí)體清單”）、全國人大頒布《中華人民共和國反外國制裁法》（反制“域外管轄”）；探索符合《聯(lián)合國憲章》的中國版金融制裁法律，醞釀出臺諸如《針對不友好國家的反制裁措施法案》等。二是加強(qiáng)反制裁政策研究，國務(wù)院金融穩(wěn)委負(fù)責(zé)牽頭，組織“一行兩會”及財(cái)政部、公安部等相關(guān)機(jī)構(gòu)，專題研究涉俄金融制裁的影響機(jī)理，預(yù)判評估潛在金融制裁的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)。三是設(shè)立金融反制裁主管部門，修訂中國人民銀行法，中國人民銀行負(fù)責(zé)金融情報(bào)的搜集、分析、處置及評估，完善緊急狀態(tài)的政策工具箱，授權(quán)頒布行政命令。四是完善本土信用評級機(jī)構(gòu)，構(gòu)筑主權(quán)信譽(yù)屏障，避免標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪等國際評級機(jī)構(gòu)追隨美國金融制裁，共同下調(diào)中國主權(quán)信用評級，避免擁有償債能力卻陷入“人為技術(shù)性債務(wù)違約”窘境（劉威，2020）。

（2）完善人民幣支付清算體系

準(zhǔn)備好支付結(jié)算設(shè)施和國際交易信息通道的備選方案，警惕被CHIPS切斷跨境支付系統(tǒng)、SWIFT切斷報(bào)文轉(zhuǎn)換通道等極端制裁措施，避免跨境交易業(yè)務(wù)癱瘓。一是提升人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）功能。有序拓展CIPS業(yè)務(wù)容量、運(yùn)行時(shí)區(qū)和操作方便，增設(shè)技術(shù)功能模塊、提高網(wǎng)絡(luò)慣性，形成覆蓋全球的跨境支付結(jié)算、凈額清算機(jī)制。由于CIPS類似紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)（CHIPS），CIPS跨境報(bào)文傳遞仍然依賴SWIFT，通過SWIFT的My Standards項(xiàng)目平臺新建標(biāo)準(zhǔn)用戶組，CIPS跨境金融信息通訊環(huán)節(jié)尚不獨(dú)立。二是探索央行數(shù)字貨幣(DC/EP)跨境支付機(jī)制?；谥悄芎霞s、分布式記賬等技術(shù)功能的央行數(shù)字貨幣，全額即時(shí)跨境支付、無需代理銀行（去中心化）、點(diǎn)對點(diǎn)報(bào)文傳輸，顛覆了SWIFT的技術(shù)邏輯。推進(jìn)央行數(shù)字貨幣研發(fā)測試，拓展跨境支付領(lǐng)域的應(yīng)用場景和交易模式，形成聯(lián)結(jié)多國央行的“央行數(shù)字貨幣橋”（m-CBDC Bridge），打破SWIFT全球跨境報(bào)文傳遞的壟斷地位。目前區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)技術(shù)尚無法滿足央行數(shù)字貨幣高強(qiáng)度、高頻率交易場景，有待探索量子信息等新技術(shù)在跨境支付領(lǐng)域應(yīng)用。

（3）攻克自主可控的核心技術(shù)

CIPS仍然依賴美國的技術(shù)軟件、中國銀聯(lián)依賴美國BMC軟件監(jiān)控結(jié)算支付系統(tǒng)和生產(chǎn)銀行卡，等等，謹(jǐn)防美方設(shè)置硬件和軟件的安全漏洞。一是筑牢金融安全“防火墻”。提高外購硬（軟）件的配套改造，強(qiáng)化境內(nèi)數(shù)據(jù)庫和災(zāi)難備份的存儲、維護(hù)，提升黑客攻擊定位追蹤和災(zāi)難信息恢復(fù)技術(shù)；提高金融基礎(chǔ)設(shè)施（關(guān)鍵設(shè)備和信息系統(tǒng)）的自主化程度，盡快形成國產(chǎn)硬件（網(wǎng)絡(luò)、主機(jī)）和軟件（數(shù)據(jù)庫、操作系統(tǒng)）的替換方案。二是倒逼攻克“掐脖子”技術(shù)。營造科研創(chuàng)新的自由探索環(huán)境，釋放科研人員創(chuàng)新潛能，優(yōu)化科研績效評價(jià)機(jī)制，構(gòu)建層層遞進(jìn)的原始創(chuàng)新生態(tài)鏈；利用最大市場規(guī)模優(yōu)勢換取全球科技合作，吸引優(yōu)秀留學(xué)人員、招攬全球頂級人才，引領(lǐng)原創(chuàng)性、顛覆性技術(shù)突破。