建設(shè)全國統(tǒng)一大市場中的社會政策：何以可能與何以可為*

李迎生

2022年4月10日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）正式發(fā)布，明確要求“加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則，打破地方保護(hù)和市場分割，打通制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn)，促進(jìn)商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動(dòng)，加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場”。與商品和服務(wù)市場相比，我國要素市場的改革相對滯后，這已經(jīng)成為影響要素資源高效配置、公平競爭的堵點(diǎn)。①何立勝：《建設(shè)全國統(tǒng)一大市場需要把握好幾個(gè)關(guān)系》，《光明日報(bào)》2022年8月15日，第6版?！兑庖姟穼⑼恋睾蛣趧?dòng)力要素放在首位，②2020年3月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》中將生產(chǎn)（市場）要素主要?jiǎng)澐譃橥恋?、勞?dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等五類。要求“健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動(dòng)力市場”，并針對勞動(dòng)力要素市場改革提出“健全統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場體系，促進(jìn)勞動(dòng)力、人才跨地區(qū)順暢流動(dòng)”的明確要求。本文擬從建設(shè)全國統(tǒng)一大市場尤其是勞動(dòng)力要素市場的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，揭示社會政策的角色、功能和約束因素，回答社會政策在全國統(tǒng)一大市場建設(shè)中何以可能與何以可為的問題。

一、社會政策在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場中的角色

加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求，對加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。一般認(rèn)為，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的思想和實(shí)踐最早是在20世紀(jì)90年代初提出來的，其實(shí)，早在改革開放伊始“市場”概念就被引入，制度訴求也得到了加強(qiáng)。①羅進(jìn)輝、林明：《加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場：時(shí)代意義、制度淵源與經(jīng)濟(jì)影響》，《財(cái)會月刊》2022年第7期。1992年，黨的十四大明確提出，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的總體目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，并首次提出“要大力發(fā)展全國的統(tǒng)一市場”。 2013年，黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)?！敝敝?022年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》發(fā)布，從全局和戰(zhàn)略高度明確了新時(shí)代加快推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的總體要求、主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。

從現(xiàn)實(shí)層面看，加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是基于構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的迫切需要。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》要求：“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局?！边@是黨中央在國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生顯著變化、百年變局和世紀(jì)疫情交織疊加的大背景下，推動(dòng)我國開放型經(jīng)濟(jì)向更高層次發(fā)展、啟航中國特色社會主義現(xiàn)代化新征程的重大戰(zhàn)略部署。市場經(jīng)濟(jì)的普遍特征包含了商品的自由流通和生產(chǎn)要素的自由流通，生產(chǎn)要素在一個(gè)國家內(nèi)部乃至更大范圍（跨國）的自由流動(dòng)，能夠提高生產(chǎn)要素的配置效率。暢通國內(nèi)、國際大循環(huán)的一個(gè)主要堵點(diǎn)，實(shí)際是在生產(chǎn)要素市場上。②陸銘：《建設(shè)全國統(tǒng)一大市場不是重回計(jì)劃經(jīng)濟(jì)》，《新京報(bào)》2022年4月13日，第15版。勞動(dòng)力是生產(chǎn)要素中最活躍、最能動(dòng)、最重要的部分，勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)、地區(qū)乃至國際間的自由流動(dòng)、暢通循環(huán)對推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而言最為關(guān)鍵。

勞動(dòng)力流動(dòng)能夠推動(dòng)城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大消費(fèi)及縮小收入差距，帶動(dòng)整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步，推動(dòng)共同富裕，對我國全面推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)具有重要的意義：其一，發(fā)達(dá)地區(qū)各方面綜合發(fā)展條件比較好，可以通過資本積累和技術(shù)進(jìn)步來促進(jìn)發(fā)展，這些地區(qū)往往也是勞動(dòng)力凈流入地區(qū)，人口流動(dòng)會給這些地區(qū)帶來紅利。其二，發(fā)展中地區(qū)，特別是人口凈流出地的縣城、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)，將帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，一些地區(qū)越來越集中在特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游和自然資源產(chǎn)業(yè)，逐步顯現(xiàn)規(guī)模化和現(xiàn)代化的趨勢，經(jīng)濟(jì)同樣能夠得到發(fā)展，當(dāng)?shù)孛癖姷氖杖胨酵瑯幽軌蛑饾u提高。其三，要素流動(dòng)特別是勞動(dòng)力流動(dòng)，使得剩余勞動(dòng)力通過流動(dòng)到發(fā)展條件更好的地區(qū)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)來增加收入，享受發(fā)展的機(jī)遇。同時(shí)，政府可以通過轉(zhuǎn)移支付幫助人口流出地區(qū)改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，使其共享發(fā)展成果。其四，要素流動(dòng)特別是勞動(dòng)力流動(dòng)，可能對地方政府的行為形成約束力，促使其提升治理水平。如果一個(gè)地方的發(fā)展質(zhì)量、公共服務(wù)、生態(tài)宜居、營商環(huán)境等各方面不能令人滿意，要素流動(dòng)就可能中斷，勞動(dòng)力就可能“用腳投票”，選擇離開。其五，中國進(jìn)入老齡化和少子化時(shí)代，勞動(dòng)力供給總量從趨勢上是下降的，有效利用勞動(dòng)力資源特別重要。促進(jìn)勞動(dòng)力跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)流動(dòng)是有效對沖老齡化和少子化負(fù)面影響的一種手段。

此外，“雙循環(huán)”戰(zhàn)略突出國內(nèi)大循環(huán)為主體的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)。當(dāng)今世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局，新冠肺炎疫情更是加劇了大變局的演變，中國所處的國際環(huán)境日趨復(fù)雜。但縱觀全局，經(jīng)濟(jì)全球化雖然遭遇逆流但仍然不可逆轉(zhuǎn)，求合作、謀發(fā)展仍是世界各國的共同愿望，國際環(huán)境總體上有利于我國的趨勢沒有變。建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，促進(jìn)國內(nèi)大循環(huán)，強(qiáng)大的國內(nèi)需求將對國際人力資本、技術(shù)資本、知識資本產(chǎn)生強(qiáng)大的吸引力。當(dāng)今世界上的一些發(fā)達(dá)國家，比如美國、澳大利亞、日本、韓國等，并沒有生產(chǎn)要素跨地區(qū)流動(dòng)的障礙，商品在其國內(nèi)自由流通。其中，美國、澳大利亞在吸引國際要素流動(dòng)特別是勞動(dòng)力流動(dòng)方面更有獨(dú)到之處。歐盟在促進(jìn)要素國際流動(dòng)方面也有獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)。二戰(zhàn)以后，歐洲從推進(jìn)貿(mào)易一體化走向推進(jìn)歐盟內(nèi)部的勞動(dòng)力自由流動(dòng)和跨境投資自由，20世紀(jì)末一些歐洲國家成立歐元區(qū)，實(shí)行統(tǒng)一貨幣。①陸銘：《澄清關(guān)于建設(shè)統(tǒng)一大市場的幾個(gè)認(rèn)識誤區(qū)》，《國家治理》2022年第9期。這些國家或區(qū)域推進(jìn)統(tǒng)一大市場建設(shè)特別是統(tǒng)一勞動(dòng)力市場的實(shí)踐給我們提供了有益的參考借鑒。

社會政策在推動(dòng)統(tǒng)一大市場、特別是統(tǒng)一的勞動(dòng)力大市場建設(shè)上可以發(fā)揮獨(dú)具特色、難以替代的作用。黨的十四屆三中全會做出的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中將社會保障制度作為建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的五大支柱之一：“建立多層次的社會保障制度，為城鄉(xiāng)居民提供同我國國情相適應(yīng)的社會保障，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定?！边@里著重強(qiáng)調(diào)了社會保障對市場經(jīng)濟(jì)的作用。實(shí)際上，社會政策的內(nèi)涵遠(yuǎn)比社會保障豐富，社會政策的外延也不僅僅局限于國內(nèi)。從建設(shè)全國統(tǒng)一大市場、深入推進(jìn)“雙循環(huán)”的視角，社會政策可以發(fā)揮多重復(fù)合角色。

其一，社會政策能打通地域、城鄉(xiāng)等各種障礙，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展；社會政策的局地整合、區(qū)域整合、全國整合乃至統(tǒng)一，能推動(dòng)要素特別是勞動(dòng)力流動(dòng)的暢通無阻。其二，社會政策借助全國統(tǒng)一大市場建設(shè)獲得的經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次的提升，進(jìn)而取得的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的效益，通過政府轉(zhuǎn)移支付帶動(dòng)落后地區(qū)、脫貧脆弱區(qū)域、人口（勞動(dòng)力）凈流出地區(qū)提升收入水平，改善落后面貌，緩解相對貧困，推動(dòng)共同富裕，從而有利于全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)，尤其是這些地區(qū)市場環(huán)境的改善和消費(fèi)市場的升級。其三，“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”作為新時(shí)代主題，需要匯聚國內(nèi)外方方面面數(shù)量龐大的高端、緊缺人才。習(xí)近平總書記在中央人才工作會議上的講話強(qiáng)調(diào)：“必須實(shí)行更加積極、更加開放、更加有效的人才引進(jìn)政策，用好全球創(chuàng)新資源，精準(zhǔn)引進(jìn)急需緊缺人才，形成具有吸引力和國際競爭力的人才制度體系?！雹诹?xí)近平：《深入實(shí)施新時(shí)代人才強(qiáng)國戰(zhàn)略 加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地》，《求是》2021年第24期。我國的社會政策可以通過借鑒國際上特別是發(fā)達(dá)國家、區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和具體規(guī)劃，給予國際人力資本（人才資源）國民待遇、特殊待遇（因人而異），從而實(shí)現(xiàn)“聚天下英才而用之”，切實(shí)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。其四，隨著改革開放的深入推進(jìn)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，國內(nèi)就業(yè)高端化加快推進(jìn)，我國對普通勞動(dòng)力需求減少，勞務(wù)輸出必不可免，實(shí)施“一帶一路”、構(gòu)建人類命運(yùn)共同體等實(shí)踐也需要持續(xù)大量的勞務(wù)輸出，與國際社會政策接軌、銜接的改革能促進(jìn)國家履行相應(yīng)國際義務(wù)，當(dāng)然，這也是“雙循環(huán)”的應(yīng)有之義。其五，社會政策可以推動(dòng)勞動(dòng)力健康、教育、職業(yè)能力、消費(fèi)能力等的提升，不僅提升了勞動(dòng)力福利、打造高品質(zhì)生活，而且健康、教育、職業(yè)培訓(xùn)、消費(fèi)市場等也是統(tǒng)一大市場的組成部分，這就直接推動(dòng)了統(tǒng)一大市場的建設(shè)。

二、現(xiàn)行社會政策對建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的約束

如上所述，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場面臨著地理、制度與文化等各個(gè)方面的障礙、約束。商品市場、要素市場都存在制度約束，其中要素市場面對的制度性障礙則更為嚴(yán)重。例如，在特大、超大城市中戶籍制度依然發(fā)揮著作用，社會保障全國一體化和公共服務(wù)均等化都還沒有實(shí)現(xiàn)，這些都會阻礙勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。③陸銘、鄭怡林：《統(tǒng)一大市場的障礙：地理、制度與文化》，《南方經(jīng)濟(jì)》2022年第6期。作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度體系的一個(gè)重要組成部分，現(xiàn)行社會政策對建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的約束是多方面的，既涉及對勞動(dòng)力統(tǒng)一市場建設(shè)的約束，也涉及其他方面。例如，地方的公共服務(wù)、社會福利發(fā)展?fàn)顩r是營商環(huán)境的重要組成部分，均等化、高質(zhì)量的公共服務(wù)與社會福利能夠優(yōu)化一個(gè)地方的營商環(huán)境，進(jìn)而促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)。

起源于20世紀(jì)50年代的城鄉(xiāng)二元戶籍制度由于至今沒有得到徹底的改革，對勞動(dòng)力的流動(dòng)依然產(chǎn)生著阻礙作用。勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間、城市內(nèi)部流動(dòng)還談不上暢通無阻。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2021年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率雖同步提高到46.7%，但與前者仍相差約18個(gè)百分點(diǎn)。 2022年3月17日，國家發(fā)改委發(fā)布《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，要求持續(xù)深化戶籍制度改革，城區(qū)常住人口300萬以下城市落實(shí)全面取消落戶限制政策，實(shí)行積分落戶政策的城市確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。這是我國戶籍制度改革的重大進(jìn)展。但城區(qū)常住人口300萬以上城市落戶限制政策還將長期存在，尤其是特大和超大城市的積分落戶制度各異，戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)也尚未實(shí)現(xiàn)。即便在2022年底300萬以下人口城市取消落戶限制政策了，但長期實(shí)施的城鄉(xiāng)二元戶籍制度導(dǎo)致的對勞動(dòng)力流動(dòng)特別是農(nóng)民進(jìn)城的各種有形無形影響，在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)都將難以消除。這些都成為城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)障礙。①王在全：《建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是高質(zhì)量發(fā)展的必然要求》，《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2022年6月17日，第4版。

現(xiàn)行社會政策發(fā)展存在的各種不平衡、不公平、不充分對勞動(dòng)力流動(dòng)乃至全國統(tǒng)一大市場的形成構(gòu)成約束。習(xí)近平總書記2021年2月26日在第十九屆中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中就提到，雖然我國已建成世界最大的社會保障體系，但仍存在不足，主要是：“制度整合沒有完全到位，制度之間轉(zhuǎn)移銜接不夠通暢；部分農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)就業(yè)人員等人群沒有納入社會保障，存在‘漏?！摫！?dāng)啾！那闆r；政府主導(dǎo)并負(fù)責(zé)管理的基本保障‘一枝獨(dú)大’，而市場主體和社會力量承擔(dān)的補(bǔ)充保障發(fā)育不夠；社會保障統(tǒng)籌層次有待提高，平衡地區(qū)收支矛盾壓力較大；城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體之間待遇差異不盡合理?！雹诹?xí)近平：《促進(jìn)我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》，《求是》2022年第8期。社會保障體系存在的上述不足無疑是制約勞動(dòng)力流動(dòng)最重要、最直接的社會政策約束，此外，就業(yè)、教育、健康、住房、社會服務(wù)、基層治理等公共服務(wù)、社會治理領(lǐng)域?qū)嶋H存在的各種分割，也對要素流動(dòng)尤其是勞動(dòng)力流動(dòng)等構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的約束。

第一，現(xiàn)行社會政策明顯“碎片化”，城鄉(xiāng)社會政策發(fā)展不平衡的問題仍然十分突出，政策整合統(tǒng)一還有很長的路要走。我國社會保險(xiǎn)的多個(gè)項(xiàng)目都呈現(xiàn)明顯的“碎片化”狀態(tài)：養(yǎng)老保險(xiǎn)包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等；醫(yī)療保險(xiǎn)包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位公費(fèi)醫(yī)療、企業(yè)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)等；社會救助包括城鎮(zhèn)居民社會救助、農(nóng)村居民社會救助等；社會服務(wù)，例如養(yǎng)老服務(wù)、托幼服務(wù)制度在城鄉(xiāng)之間也存在著顯著差異；就業(yè)制度主要針對城鎮(zhèn)居民，部分涉及進(jìn)城農(nóng)民工（如就業(yè)培訓(xùn)），對農(nóng)村居民則一般“順其自然”，就業(yè)培訓(xùn)付之闕如。制度發(fā)展的不平衡形式之下是實(shí)質(zhì)待遇的不充分、不公平，例如，農(nóng)村進(jìn)城勞動(dòng)力自身享受的福利待遇與城鎮(zhèn)職工差距較大，存在明顯的不公平，還要承擔(dān)對留守父母養(yǎng)老、照護(hù)的壓力。留守的父母即便參加了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，但月養(yǎng)老金一般一兩百元，很難實(shí)現(xiàn)自我養(yǎng)老。 2020年，全國參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為54243.8萬人，實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)為16068.2萬人，當(dāng)年基金支出3355.1億元，按實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)平均為2088元每人每年，月均174元。全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為45621.1萬人，當(dāng)年領(lǐng)取養(yǎng)老金離退休人數(shù)為12762.3萬人，基金支出51301.4億元，當(dāng)年離退休人員領(lǐng)取養(yǎng)老金40198元每人每年。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的近20倍。③數(shù)據(jù)系作者根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2021）》整理計(jì)算得出，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm。

第二，社會政策區(qū)域不平衡狀況仍然突出，尤其是東中西部社會政策發(fā)展不平衡，以及統(tǒng)籌層次較低而導(dǎo)致的不同地域待遇的不平衡。東部發(fā)達(dá)地區(qū)社會政策發(fā)展相對而言比較充分，待遇相應(yīng)較高，中西部地區(qū)尤其是西部地區(qū)，社會政策發(fā)展尚處在較低層次，甚至有的地方還處于托底層次。以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇為例，東部地區(qū)上海市2020年城鎮(zhèn)職工（離退休人員）人均養(yǎng)老金57156元每人每年，中部地區(qū)湖北省城鎮(zhèn)職工（離退休人員）人均養(yǎng)老金37961元每人每年，西部地區(qū)重慶市城鎮(zhèn)職工（離退休人員）人均養(yǎng)老金30697元每人每年，差距十分明顯。④數(shù)據(jù)系作者根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2021）》整理計(jì)算得出，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm。2021年8月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和國家鄉(xiāng)村振興局確定了160個(gè)國家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣，這些縣全部分布在西部10個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），其鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的任務(wù)相當(dāng)艱巨。值得指出的是，當(dāng)前的社會政策中能夠?qū)崿F(xiàn)全國統(tǒng)一的制度尚很少見（僅義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等有限項(xiàng)目），養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，正在推進(jìn)全國統(tǒng)籌，醫(yī)療保險(xiǎn)尚處在地市級統(tǒng)籌階段，失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次更低，還是市縣層次。人口跨地區(qū)流動(dòng)對于提高資源配置效率和實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要意義。因此，要把發(fā)展的目標(biāo)設(shè)定在整個(gè)社會的全局發(fā)展之下，提高社會政策的統(tǒng)籌層次，解決統(tǒng)籌層次較低導(dǎo)致的人口流動(dòng)不通暢的問題。社會政策發(fā)展區(qū)域不平衡的長期存在除了舊有體制遺留下來的影響外，在很大程度上也和地方政府最大化本地的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、效益和稅收有關(guān)。

其三，同一城市內(nèi)部社會政策發(fā)展的不平衡也長期存在。不同職業(yè)（身份、行業(yè)、所有制等）之間社會政策發(fā)展不平衡，干部與企業(yè)職工、不同行業(yè)、不同所有制之間社會政策都存在著不平衡，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位社會福利水平相對較高且較穩(wěn)定，企業(yè)職工社會福利水平相對較低且不穩(wěn)定，新冠肺炎疫情等重大突發(fā)公共事件也使得企業(yè)職工的福利水平受到明顯影響；高新技術(shù)、能源電力、金融債券、生物制藥等高新特壟（斷）行業(yè)和企業(yè)的職工工資福利水平高，其他行業(yè)和企業(yè)職工工資福利水平相對較低；國有企業(yè)職工工資福利水平高且穩(wěn)定，民營企業(yè)職工工資福利水平較低且不穩(wěn)定，如此等等。這種福利待遇差異也會成為人員順暢流動(dòng)的有形或無形障礙。近些年來，越來越多的農(nóng)民進(jìn)入城市，但所謂 “新城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”也開始出現(xiàn)，進(jìn)城農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工社會政策的不平衡、本地戶籍農(nóng)民工與外地戶籍農(nóng)民工社會政策的不平衡都還客觀存在。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，比如筆者曾經(jīng)調(diào)研過的江蘇省太倉市，早幾年就制定了政策，推動(dòng)本地農(nóng)民工和農(nóng)民社會保險(xiǎn)（養(yǎng)老、醫(yī)療等）與城鎮(zhèn)職工銜接，但這些接軌辦法對外地農(nóng)民工尚不適用。①相關(guān)分析可以參見李迎生、劉靜：《新型城鎮(zhèn)化中被征地農(nóng)民社會政策建設(shè)研究——以江蘇省太倉市為例》，《中州學(xué)刊》2018年第4期；李迎生、徐向文：《構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會救助體系——以太倉市為例》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第3期。太倉只是個(gè)縣級市，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，尚且存在這種狀況，更多的地方相關(guān)政策只能說是“尚在探索中”了，由此導(dǎo)致本地農(nóng)民工難以真正融入城市，外地農(nóng)民工只好長期往返于城鄉(xiāng)。

其四，由于新技術(shù)革命的加速推進(jìn)及現(xiàn)行政策存在的不足，社會政策尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋?？焖倥d起的新產(chǎn)業(yè)催生了大量新職業(yè)，集聚了大量靈活就業(yè)人員。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化、新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的深入發(fā)展，依托互聯(lián)網(wǎng)平臺就業(yè)的網(wǎng)約配送員、網(wǎng)約車司機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)營銷師（員）等靈活就業(yè)勞動(dòng)者數(shù)量大幅增加。相較于傳統(tǒng)的就業(yè)模式，靈活就業(yè)具有相對寬松的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，求職者獲取工作機(jī)會的門檻更低，企業(yè)在選人用人方面也比較靈活。2020年，我國企業(yè)采用靈活用工比例為55.7%，比2019年增加約11個(gè)百分點(diǎn)。②楊偉國、吳清軍等：《中國靈活用工發(fā)展報(bào)告(2021)》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2021年。轉(zhuǎn)引自朱昌俊：《理性看待靈活就業(yè)現(xiàn)象》，《中國教育報(bào)》2022年1月21日，第2版。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2021年年底，中國靈活就業(yè)人員已達(dá)2億人。③2022年1月17日，在國務(wù)院新聞辦舉行的“2021年國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況新聞發(fā)布會”上，國家統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)人指出，“目前我國靈活就業(yè)人員已經(jīng)達(dá)到2億人左右”。其中，互聯(lián)網(wǎng)平臺帶動(dòng)提供共享服務(wù)的勞動(dòng)者人數(shù)達(dá)9000萬人。④數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引自金維剛：《積極引導(dǎo)新業(yè)態(tài)從業(yè)人員參?！?，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》2022年8月8日，第10版。然而，在這種新的就業(yè)形態(tài)中的靈活就業(yè)人員，卻很大一部分面臨著無勞動(dòng)合同、無社會保險(xiǎn)、無勞動(dòng)保護(hù)等“三無”困境。⑤造成“三無”困境的原因是多方面的。從企業(yè)（雇主）角度來看，由于新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者與平臺企業(yè)之間的關(guān)系與傳統(tǒng)的勞動(dòng)關(guān)系差別很大，平臺企業(yè)不愿與依托于平臺的新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同并依法為其參保繳費(fèi)。從勞動(dòng)者角度看，新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者由于就業(yè)不穩(wěn)定、收入較低、流動(dòng)性大、參保意識薄弱等多方面因素，主動(dòng)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的也較少。從國家（政府）角度看，新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的社會保護(hù)尚是新生事物，相關(guān)立法還剛起步或還在討論中。這便是前述習(xí)近平總書記文章中提到的部分農(nóng)民工、網(wǎng)絡(luò)從業(yè)人員、新業(yè)態(tài)就業(yè)人員等人群“漏保”“脫?！薄皵啾！钡那闆r。即便有大量的就業(yè)需求，這些人也難以穩(wěn)定就業(yè)，其職業(yè)流動(dòng)也因此受到極大限制。

其五，由于制度整合遠(yuǎn)未到位，制度之間轉(zhuǎn)移銜接還不通暢。當(dāng)前，我國區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、職業(yè)之間、行業(yè)之間、人群之間社會政策銜接，以及社會政策不同統(tǒng)籌層次的銜接都存在障礙、阻塞的問題。雖然主要社會政策制度（項(xiàng)目），如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等，陸續(xù)制定了轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，但還有各種有形無形的約束、障礙需要破解。在當(dāng)前的政策下，勞動(dòng)力從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地區(qū)，從高社會福利的行業(yè)和職業(yè)向低社會福利的行業(yè)和職業(yè)，從城市向農(nóng)村流動(dòng)時(shí)，社會保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金還難以轉(zhuǎn)移，或轉(zhuǎn)移不足，能完整轉(zhuǎn)移的僅是個(gè)人賬戶，因此，這種流動(dòng)很難發(fā)生。反過來，勞動(dòng)者從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)，從低社會福利的行業(yè)和職業(yè)向高社會福利的行業(yè)和職業(yè)，從農(nóng)村向城市等，個(gè)人賬戶可流動(dòng)，但與發(fā)達(dá)地區(qū)、城市、行業(yè)（職業(yè)）相比已經(jīng)低了一大塊，而且涉及統(tǒng)籌基金的再分配，前者一般不愿意接受這種流動(dòng)，除非國家政策專門規(guī)定（如新型城鎮(zhèn)化的強(qiáng)力推進(jìn)），或者流動(dòng)人員是前者所需的緊缺人力資源。已經(jīng)出臺了轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法的社會政策尚且如此，更多的社會政策如就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房、社會服務(wù)等領(lǐng)域，尚未出臺硬性的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，對勞動(dòng)力流動(dòng)的約束性更大。這些都制約了勞動(dòng)力的順暢流動(dòng)和統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場的形成。

其六，現(xiàn)行社會政策中有關(guān)跨國（境）人員（人才）流動(dòng)的規(guī)范總體而言更是稀少，付之闕如，這也對“雙循環(huán)”戰(zhàn)略所要求的人員雙向流動(dòng)構(gòu)成約束。當(dāng)今世界，全球化仍是大勢所趨、不可逆轉(zhuǎn)，提出“雙循環(huán)”戰(zhàn)略也正是基于這一考慮。全球化、雙循環(huán)，商品、要素等的流動(dòng)都是必然現(xiàn)象，勞動(dòng)力（人才）的跨國（境）雙向流動(dòng)不可避免。我國已進(jìn)入“少子老（高）齡化”時(shí)代。數(shù)據(jù)顯示，我國年出生人口2015年開始出現(xiàn)下降，從2014年的1687萬降低為1655萬，2016年和2017年因“全面二孩”政策每年出生人口均高于1700萬。但2018年又開始進(jìn)入下降通道，2018年和2019年出生人口分別為1523萬和1465萬，2020年出生人口僅為1200萬，降幅明顯。“七普”數(shù)據(jù)顯示，2020年我國15—59歲人口為89438萬，占63.35%，比“六普”下降6.79%。 2011—2020年，中國勞動(dòng)年齡人口減少了2710萬，平均每年約減少270萬。根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，我國60歲及以上人口為26402萬人，占總?cè)丝诘?8.70%（其中65歲及以上人口為19064萬人，占13.50%），與2010年相比，占比上升5.44%，與2000年即“五普”相比，上升8.37%，上升速度加快。①姚佳瑩：《人口十年之變》，《財(cái)經(jīng)》2021年第10期。這一趨勢使得通過國際人力資源流動(dòng)彌補(bǔ)國內(nèi)勞動(dòng)力短缺成為可能選項(xiàng)。此外，我國的“一帶一路”倡議已經(jīng)有了多年的實(shí)踐，其建設(shè)思路是通過“政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通”，實(shí)現(xiàn)各國互聯(lián)互通，為有效聯(lián)通國內(nèi)國際兩個(gè)市場、充分利用國內(nèi)國際兩種資源提供了基本遵循。②呂虹：《統(tǒng)籌推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)與“雙循環(huán)”新發(fā)展格局》，《光明日報(bào)》2022年5月27日，第12版。以上情況都清晰地表明，隨著改革開放的深入推進(jìn)，勞動(dòng)力（人才）的跨國（境）流動(dòng)必不可免。實(shí)現(xiàn)這種雙向流動(dòng)同樣需要相應(yīng)社會政策的配合。不可否認(rèn)，改革開放以來，中國的開放步伐按照既定的節(jié)奏、朝著確定的方向，大門越開越大，市場準(zhǔn)入不斷放寬，但由于社會政策原因?qū)е碌母叨巳瞬呕亓魇茏鑶栴}仍然存在，與許多國家的勞動(dòng)力的流動(dòng)還存在著雙邊社會政策的對接問題。

三、針對全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的社會政策改革思路

鑒于建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的重要意義及社會政策在其中扮演的獨(dú)特角色，筆者在此提出以下幾點(diǎn)改革思路供參考。

第一，推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的社會政策改革創(chuàng)新要做好頂層設(shè)計(jì)，做到全國一盤棋?！兑庖姟访鞔_要求：“強(qiáng)化市場基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一”，“健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動(dòng)力市場”，“健全統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場體系，促進(jìn)勞動(dòng)力、人才跨地區(qū)順暢流動(dòng)。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策”。③《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》（2022年3月25日）。習(xí)近平總書記論及促進(jìn)我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展時(shí)也強(qiáng)調(diào)：“社會保障體系建設(shè)要堅(jiān)持國家頂層設(shè)計(jì)，做到全國一盤棋”，“可以允許一定時(shí)期內(nèi)存在區(qū)域間社會保障水平上的差異，但不能動(dòng)搖統(tǒng)一制度的目標(biāo)，不能自行其是、搞變通”。④習(xí)近平：《促進(jìn)我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》，《求是》2022年第8期?？梢?，基于建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的需要，促進(jìn)勞動(dòng)力(人才)跨地區(qū)順暢流動(dòng)，社會政策不僅應(yīng)當(dāng)做好頂層設(shè)計(jì)，而且應(yīng)當(dāng)健全統(tǒng)一制度。脫貧攻堅(jiān)之所以取得預(yù)期成果，與做好頂層設(shè)計(jì)、全國一盤棋密不可分。“我們堅(jiān)持黨中央對脫貧攻堅(jiān)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把脫貧攻堅(jiān)納入‘五位一體’總體布局、‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局，統(tǒng)籌謀劃，強(qiáng)力推進(jìn)。我們強(qiáng)化中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，構(gòu)建五級書記抓扶貧、全黨動(dòng)員促攻堅(jiān)的局面?！雹萘?xí)近平：《在全國脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會上的講話》，2021年2月25日。脫貧攻堅(jiān)的上述經(jīng)驗(yàn)為我們做好推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的社會政策改革的頂層設(shè)計(jì)提供了參考借鑒。必須指出，做好頂層設(shè)計(jì)，中央與地方的關(guān)系需要協(xié)調(diào)處理好，對我們中國這樣的大國尤其如此。實(shí)際上，歐盟統(tǒng)一市場之所以能夠形成，就在于各成員國放棄了制定本國市場規(guī)則的部分權(quán)力，將其移交給歐盟機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化頂層決策的權(quán)威性并以法律形式加以保障。美國和歐盟所屬法系不同，但都將統(tǒng)一市場建設(shè)的立法、執(zhí)法和司法權(quán)力劃歸最高決策層，從而能有效降低州政府或成員國對形成統(tǒng)一市場的干擾。歐盟還專設(shè)了評估部門，設(shè)計(jì)統(tǒng)一的評估指標(biāo)體系，對成員國統(tǒng)一市場的建設(shè)和運(yùn)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)評估，從而保障了統(tǒng)一市場的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。①王青：《建設(shè)統(tǒng)一大市場需消除體制機(jī)制障礙》，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》2022年4月28日，第10版。我國要破解建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的社會政策約束，需要強(qiáng)化中央頂層決策的權(quán)威性，并以法律形式加以保障，以統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)加以監(jiān)測，保證頂層設(shè)計(jì)循序漸進(jìn)加以落實(shí)。

第二，加快戶籍、身份等制度的改革，消除戶籍、身份等制度對人口流動(dòng)設(shè)置的各種有形無形障礙。就我國國情而言，這一點(diǎn)應(yīng)是破解建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的社會政策約束的治本之策。上文已經(jīng)提及，國家發(fā)改委要求2022年底城區(qū)常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制，同時(shí)要求實(shí)行積分落戶的城市確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例?！俺菂^(qū)常住人口300萬以下城市”不僅包括大量的大中城市，更涉及數(shù)以千計(jì)的小城市（鎮(zhèn)），全面取消落戶限制將吸引龐大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市，成為城鎮(zhèn)常住人口，這對推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、建設(shè)全國統(tǒng)一大市場顯然是利好。但取消落戶限制并不意味著戶籍制度、身份制度等限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的障礙的徹底消失，實(shí)際上上述制度對勞動(dòng)力流動(dòng)的各種不利影響還將長期存在。以江蘇省為例，不僅蘇錫常等大中城市有積分落戶制度，這些城市所轄市（縣、區(qū)）例如太倉市也有積分落戶制度，而且這種積分落戶制度對急需人才和農(nóng)民工、本地農(nóng)民工和外地農(nóng)民工等做出明確的區(qū)分，設(shè)置了不同的門檻，外地農(nóng)民工要想落戶、獲得與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)并非短時(shí)期內(nèi)可以解決的。進(jìn)而言之，深化戶籍制度改革，加快特大和超大城市的積分落戶體制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)，也是建設(shè)統(tǒng)一大市場的應(yīng)有之義。這方面工作應(yīng)當(dāng)同步進(jìn)行，雖然可以前者（城區(qū)常住人口300萬以下城市）為重點(diǎn)。當(dāng)下可以推動(dòng)在長三角、珠三角、京津冀等城市群率先實(shí)現(xiàn)城區(qū)常住人口300萬以下城市戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)，取得經(jīng)驗(yàn)再向全國推廣。必須指出，戶籍、身份制度改革的深層邏輯是利益的調(diào)整和轉(zhuǎn)換。農(nóng)民工難以真正融入城市是因?yàn)槌擎?zhèn)難以或不愿承擔(dān)農(nóng)民工融入的成本（主要是公共服務(wù)成本），國家當(dāng)然也拿不出這樣一筆龐大的轉(zhuǎn)移支付。如果農(nóng)民工承包地、宅基地及在農(nóng)村集體相關(guān)權(quán)益能夠通過制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)換為其融入城鎮(zhèn)的主要機(jī)會成本，在此基礎(chǔ)上國家、城鎮(zhèn)再適當(dāng)分?jǐn)傄恍七M(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化應(yīng)當(dāng)可以更快、更暢一些。

第三，推進(jìn)全國統(tǒng)籌整合趨向統(tǒng)一的社會政策建設(shè)。這里的“統(tǒng)籌整合”涉及雙重含義，一是區(qū)域、城鄉(xiāng)、職業(yè)、身份、行業(yè)、人群等的統(tǒng)籌整合；二是社會政策各個(gè)具體制度（如社會保險(xiǎn)各項(xiàng)目）的轉(zhuǎn)移接續(xù)和統(tǒng)籌整合。應(yīng)該說，基本的、主要的社會政策都有全國統(tǒng)籌的必要，這是基于社會政策公平性的要求，也是基于健全完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)、建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場的需要?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)涉及全民，所涉險(xiǎn)種又跨越整個(gè)老年階段，在老齡化程度持續(xù)加深的背景下，推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌更具迫切性?？傮w上，當(dāng)前我國基本養(yǎng)老金面臨較大缺口，養(yǎng)老服務(wù)供給不足；各地區(qū)間的養(yǎng)老壓力差距明顯、地區(qū)不平衡等問題使得不同地方養(yǎng)老待遇苦樂不均：發(fā)達(dá)地區(qū)年輕人涌入，養(yǎng)老資金結(jié)余；欠發(fā)達(dá)地區(qū)年輕人離開，養(yǎng)老資金虧空就大。原有的統(tǒng)籌模式下，地區(qū)之間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)率、參保覆蓋率以及參保人待遇不同，放大了這一差距，久而久之形成惡性循環(huán)。②李迎生：《社會政策、三次分配與全體人民共同富裕》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第4期。《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌。”十九屆五中全會要求“實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌”。為確保養(yǎng)老待遇更加公平、可持續(xù)，我國正加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，加大企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑力度。 2018年7月，國家開始實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，僅2020年東部發(fā)達(dá)地區(qū)就拿出了1768億元，撥付給中西部和老工業(yè)基地省份，有力緩解了社?；鹗罩У膮^(qū)域結(jié)構(gòu)性矛盾，確保了養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。③習(xí)近平：《促進(jìn)我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》，《求是》2022年第8期。截至2020年底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，目前正進(jìn)一步鞏固省級統(tǒng)籌、穩(wěn)步推進(jìn)全國統(tǒng)籌。早在1997年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》就提出了省級統(tǒng)籌的要求，但實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)要求用了23年。 2021年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議再次明確指出，要“推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌”，使該項(xiàng)工作成為當(dāng)下的重點(diǎn)。這項(xiàng)工作難度很大，延續(xù)時(shí)間也不會太短，而且目前推進(jìn)的是企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌，機(jī)關(guān)事業(yè)單位、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)等的全國統(tǒng)籌還未提上日程。養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌是率先起步的，其尚且如此，醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌還有很長的路要走。

第四，健全常住地提供基本公共服務(wù)制度，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。這是適應(yīng)推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)融合的現(xiàn)實(shí)需要，當(dāng)然也是適應(yīng)建設(shè)全國（城鄉(xiāng)）統(tǒng)一大市場的迫切要求。 2021年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確強(qiáng)調(diào)，要“健全常住地提供基本公共服務(wù)制度”?！巴七M(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”是黨的十九屆五中全會基于我國現(xiàn)實(shí)國情和城鎮(zhèn)化面臨的新任務(wù)對我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略做出的新調(diào)整、新部署?！笆濉逼陂g，國務(wù)院要求的1億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的任務(wù)提前完成，1億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿有序地實(shí)現(xiàn)了市民化，戶籍人口城鎮(zhèn)化率由2013年的35.93%提高到2020年的45.4%。但也必須看到，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率仍比較低。2020年我國城鎮(zhèn)常住人口為90199萬人，占總?cè)丝诒戎貫?3.89%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)同步增長，與常住人口城鎮(zhèn)化率相差近20個(gè)百分點(diǎn)。 2021年全國農(nóng)民工總量進(jìn)一步擴(kuò)大，達(dá)到29251萬人，比上年增長2.4%，其中，外出農(nóng)民工17172萬人，增長1.3%。數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工雖然進(jìn)入城鎮(zhèn)長期工作居住，但尚未實(shí)現(xiàn)戶籍城鎮(zhèn)化。流入地（城鎮(zhèn)地區(qū)）基本公共服務(wù)難以覆蓋或覆蓋不足是導(dǎo)致數(shù)以億計(jì)的進(jìn)城農(nóng)民長期在城鄉(xiāng)間遷移流動(dòng)的關(guān)鍵因素。當(dāng)前，農(nóng)民工大多數(shù)未被納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險(xiǎn)和就業(yè)保護(hù)體系，農(nóng)民工隨遷家庭成員也大多未被納入城鎮(zhèn)社會保護(hù)體系。其中農(nóng)民工隨遷子女大量進(jìn)入城市，就學(xué)需求旺盛，但教育供給不足仍然是一個(gè)突出的社會問題。即便“十三五”開始實(shí)施“兩為主、兩納入”政策，相關(guān)問題依然在很大程度上存在。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院2020年上半年組織的一次全國范圍內(nèi)46個(gè)地級及以上城市的問卷調(diào)查顯示：在城鎮(zhèn)農(nóng)民工隨遷子女的就讀方式中，城鎮(zhèn)公辦學(xué)校就讀占72.85%，城鎮(zhèn)民辦學(xué)校就讀占20.23%，打工子弟學(xué)校就讀占6.92%，有13.67%的隨遷子女就讀方式為非政府補(bǔ)貼學(xué)位，這表明仍有大量處于義務(wù)教育階段的隨遷兒童就學(xué)沒有被納入政府財(cái)政支出范圍。根據(jù)此次調(diào)查的數(shù)據(jù)，農(nóng)民工對子女教育期望與自身就業(yè)地一致的占79.1%，愿意在老家寄宿制學(xué)校解決子女就學(xué)問題的僅占4.2%。但仍有43.49%有隨遷就讀意愿的農(nóng)民工無法實(shí)現(xiàn)子女隨遷就讀。①李曉琳：《進(jìn)一步完善農(nóng)民工隨遷子女教育政策——基于對46個(gè)地級及以上城市的問卷調(diào)查》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2022年第6期。因此，應(yīng)當(dāng)抓住國家要求健全常住地（即接納農(nóng)民工的城鎮(zhèn)）提供基本公共服務(wù)制度這個(gè)關(guān)鍵，全國一盤棋，加快城鎮(zhèn)相關(guān)社會政策的改革創(chuàng)新，重點(diǎn)涉及加快進(jìn)城農(nóng)民工及其隨遷家屬基本公共服務(wù)制度（政策）的創(chuàng)新發(fā)展，其目標(biāo)導(dǎo)向是實(shí)現(xiàn)有穩(wěn)定工作的進(jìn)城農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工基本公共服務(wù)的均等化、無穩(wěn)定工作的進(jìn)城農(nóng)民工及其隨遷家屬與城鎮(zhèn)居民基本公共服務(wù)的均等化。

當(dāng)下，健全常住地提供基本公共服務(wù)制度還應(yīng)突出重點(diǎn)，著重解決“部分農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)就業(yè)人員等人群沒有納入社會保障，存在‘漏保’‘脫?！?dāng)啾！那闆r”。新冠肺炎疫情重災(zāi)區(qū)這個(gè)問題的嚴(yán)重性已經(jīng)充分凸顯。 2021年7月，人社部等八部門共同印發(fā)《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》，對維護(hù)好新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬、合理休息、社會保險(xiǎn)、勞動(dòng)安全等權(quán)益作出明確要求。 2021年12月，國務(wù)院發(fā)布的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》也明確提出，要健全靈活就業(yè)人員參加社會保險(xiǎn)制度和勞動(dòng)者權(quán)益保障制度，推進(jìn)靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度試點(diǎn)?？梢?，中央對這部分從業(yè)人員的社會保護(hù)已經(jīng)加以關(guān)注，并著手頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)借此東風(fēng)推動(dòng)相關(guān)問題盡快解決。

第五，補(bǔ)齊現(xiàn)行社會政策中關(guān)于跨國（境）人員流動(dòng)缺乏規(guī)范的短板，解決雙向流動(dòng)的制度準(zhǔn)備不足問題。 2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“制度型開放”新表述：“要適應(yīng)新形勢、把握新特點(diǎn)，推動(dòng)由商品和要素流動(dòng)型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變?！?021年中央經(jīng)濟(jì)工作會議也明確指出，要“擴(kuò)大高水平對外開放，推動(dòng)制度型開放，落實(shí)好外資企業(yè)國民待遇”。習(xí)近平總書記也高度重視制度型開放，強(qiáng)調(diào)“深入推進(jìn)高水平制度型開放，增創(chuàng)國際合作和競爭新優(yōu)勢”。①習(xí)近平：《在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上的講話》，《光明日報(bào)》 2020年11月13日，第2版?！爸贫刃烷_放”是“流動(dòng)型開放”的升級版。進(jìn)入新發(fā)展階段，“流動(dòng)型開放”的局限性凸顯出來了：以“外資、外貿(mào)、外經(jīng)”為主要內(nèi)容的開放模式受到國際貿(mào)易保護(hù)主義的嚴(yán)重干擾；一般性生產(chǎn)要素流動(dòng)充分，但對高端和創(chuàng)新性生產(chǎn)要素的吸引和集聚力不夠；國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則面臨大調(diào)整、大重塑，并朝著高標(biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)展。②張二震、戴翔：《加快推動(dòng)商品和要素流動(dòng)型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變》，光明網(wǎng)，https://share.gmw.cn/theory/2019-03/06/content_32609065.htm, 2022-10-08。制度型開放的重要內(nèi)涵之一就是在學(xué)習(xí)規(guī)則和參與規(guī)則制定的過程中，更多用市場化和法治化手段推進(jìn)開放。制度型開放有利于中國更好地對標(biāo)、接軌國際規(guī)則，這既是中國進(jìn)一步以開放促改革的需要，也是中國越來越深入融入全球化、參與國際競爭的需要。③李福巖、李月男：《構(gòu)建新發(fā)展格局：生成邏輯、核心內(nèi)容與戰(zhàn)略意義》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2022年第4期。推動(dòng)制度型開放，就應(yīng)當(dāng)從制度、規(guī)則、立法等方面打通各種壁壘，暢通國內(nèi)國際“雙循環(huán)”，擴(kuò)大高水平對外開放，進(jìn)一步推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。在推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系建設(shè)進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)以制度型開放為抓手，打通有利于國內(nèi)國際“雙循環(huán)”相互促進(jìn)的要素流動(dòng)通道，探索數(shù)據(jù)、人才、資本等要素有序跨境流動(dòng)。④王青：《以深化改革推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系建設(shè)》，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》2022年6月21日，第6版。社會政策規(guī)則、制度、立法的改革創(chuàng)新是數(shù)據(jù)、人才、資本等要素雙向有序流動(dòng)的促進(jìn)和保障條件，理應(yīng)成為推動(dòng)制度型開放的重要組成部分。西方國家吸引人才都有一些優(yōu)惠措施，其中很多涉及社會政策方面的優(yōu)惠，不僅對當(dāng)事人優(yōu)惠，而且對符合條件的直系親屬優(yōu)惠，即給予這類跨境流動(dòng)人員以國民待遇。這樣的舉措不僅直接促進(jìn)了人才的跨境流動(dòng)，還間接帶動(dòng)了資本、數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)和營商環(huán)境的改善，其成功經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。我國適應(yīng)“雙循環(huán)”的社會政策規(guī)則、制度、立法的改革也應(yīng)當(dāng)是雙向乃至多邊的、多層次、多元化的，這樣的改革調(diào)整不可能一勞永逸，而是應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)。前者可以“一帶一路”“RCEP”國家和地區(qū)為切入點(diǎn)，后者可以建設(shè)浦東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、海南自由貿(mào)易區(qū)（港）等為切入點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)，而后向全國推廣。