林業(yè)類PPP項(xiàng)目的SWOT分析及建議

□ 陳夢月，姚惠芳

(南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇 南京 210037)

1 引言

21世紀(jì)以來，面對全球氣候、環(huán)境的惡化，各國都開始重視林業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，認(rèn)為林業(yè)在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、維持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等多個(gè)方面扮演著重要的角色。2016年11月，《國家林業(yè)局、財(cái)政部關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)利用的指導(dǎo)意見》《國家發(fā)展改革委、國家林業(yè)局關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》陸續(xù)發(fā)布，這是我國林業(yè)建設(shè)開始采用政府和社會(huì)資本合作模式的標(biāo)志，這些政策表明我國林業(yè)建設(shè)將會(huì)邁入一個(gè)新的階段。開展林業(yè)建設(shè)不僅能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展，也是興林富民的良好實(shí)踐。本文通過對林業(yè)類PPP項(xiàng)目進(jìn)行SWOT分析找到其發(fā)展過程中遇到的困難以及可能的機(jī)遇，并提出相應(yīng)的政策建議。

2 林業(yè)建設(shè)類PPP項(xiàng)目的SWOT分析

2.1 內(nèi)部優(yōu)勢分析

2.1.1 政策支持

近年來，隨著全球氣候、生態(tài)環(huán)境日益惡化，各國開始重視林業(yè)建設(shè)在保護(hù)生態(tài)方面的重要作用。2016年國家發(fā)改委聯(lián)合國家林業(yè)局發(fā)布了《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，該意見指出首先要保護(hù)林業(yè)建設(shè)類PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本的合法權(quán)益，對有社會(huì)資本投資參與建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)與政府投資的項(xiàng)目無差別地享有同等政策待遇。其次，對社會(huì)資本參與的項(xiàng)目，按相應(yīng)規(guī)定享有貸款貼息、減免企業(yè)所得稅、森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等政策待遇。最后，要?jiǎng)?chuàng)新金融支持，重點(diǎn)加強(qiáng)政策性、創(chuàng)新性的貸款支持。

2.1.2 資金來源渠道拓寬

在運(yùn)用PPP模式之前，林業(yè)建設(shè)類項(xiàng)目大都是由國家及各地方政府牽頭主導(dǎo)的，其資金來源都是政府的財(cái)政撥款，資金來源較為單一。而PPP模式的運(yùn)用則可以為林業(yè)建設(shè)類項(xiàng)目拓寬融資渠道，吸引社會(huì)資本的投入，這樣不僅能夠減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還能夠充分利用社會(huì)資本。

2.1.3 技術(shù)優(yōu)勢

我國從2014年開始進(jìn)行PPP改革，并不斷推動(dòng)PPP模式在國家治理現(xiàn)代化中的應(yīng)用，同時(shí)也促進(jìn)了相關(guān)機(jī)制的發(fā)展和創(chuàng)新。PPP模式發(fā)展到今天，其自身也在不同的項(xiàng)目應(yīng)用中不斷自我完善、自我創(chuàng)新。對比那些沒有采取PPP模式的林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，政府在整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)過程中都占據(jù)著主導(dǎo)地位。沒有專業(yè)的管理人員會(huì)導(dǎo)致林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃不夠規(guī)范，且存在著技術(shù)管理水平不到位的情形。但在引進(jìn)了PPP模式之后，在對林業(yè)PPP項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)的過程中，會(huì)帶來新的管理模式，也能不斷地優(yōu)化管理方法。同時(shí)，經(jīng)過數(shù)年市場競爭，形成了大批有技術(shù)、有經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本，能夠利用其先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，提高項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)的效率與質(zhì)量[1]。

2.2 內(nèi)部劣勢分析

2.2.1 社會(huì)資本的準(zhǔn)入門檻較高

根據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心的項(xiàng)目管理庫(指已通過物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目)中的項(xiàng)目資料顯示，截止到2021年4月10日，林業(yè)入庫項(xiàng)目共156個(gè)，總投資額為2344億元。相較于其他類別的PPP項(xiàng)目而言，林業(yè)類PPP項(xiàng)目一般投資規(guī)模較大，投資回報(bào)期也較長，所以在對外進(jìn)行招標(biāo)的時(shí)候，會(huì)對參加招標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行招標(biāo)資格預(yù)審。有些規(guī)模較小、融資能力不強(qiáng)的民營企業(yè)就會(huì)被拒之門外。雖然這可能是地方政府出于為自身規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮進(jìn)行的決策，但此舉確實(shí)抬高了社會(huì)資本的準(zhǔn)入門檻。

2.2.2 社會(huì)資本獲利空間較小

對于林業(yè)PPP項(xiàng)目的融資，一方面大多數(shù)都是來自商業(yè)銀行的貸款，而商業(yè)銀行的貸款利率是高于人民銀行的基準(zhǔn)貸款利率的；另一方面，由于林業(yè)類項(xiàng)目自身建設(shè)周期較長，很難在項(xiàng)目的初始階段就能一次性完成整個(gè)項(xiàng)目所需資金的籌集，這就會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目融資成本可能會(huì)高于預(yù)期。再加上林業(yè)類PPP項(xiàng)目是公益性較強(qiáng)的項(xiàng)目，利潤空間本來就不大，如果再面對更高的融資成本那就會(huì)大大地壓縮社會(huì)資本的利潤空間，從而導(dǎo)致社會(huì)資本難以流入項(xiàng)目[2]。

2.2.3 工程較大，耗時(shí)較長

從財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心的項(xiàng)目管理庫中入庫的156個(gè)林業(yè)PPP項(xiàng)目來看，可以將其項(xiàng)目年限劃分為10-15年、15-20年、20-25年、25年以上四組，如圖1所示。其中，項(xiàng)目年限在25年以上的項(xiàng)目占到了87%，這是由于林業(yè)類項(xiàng)目自身的行業(yè)特點(diǎn)，導(dǎo)致了其建設(shè)周期較長，工程較大[3]。

圖1 PPP入庫項(xiàng)目合作年限圖

2.2.4 運(yùn)作方式較為單一

PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方式包括BOT(建設(shè)—運(yùn)營—移交)、TOT(移交—運(yùn)營—移交)、BOOT(建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交)、BOO(建設(shè)—擁有—運(yùn)營)[4]等，在PPP項(xiàng)目的推進(jìn)過程中，應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目具體情況，選擇合適的PPP運(yùn)作方式，不能僵化地生搬硬套某個(gè)典型模式。按照運(yùn)作方式將PPP項(xiàng)目管理庫中的156個(gè)林業(yè)類項(xiàng)目進(jìn)行分類，如圖2所示。其中，有142個(gè)項(xiàng)目采取的運(yùn)作方式是BOT，相對于其他類別項(xiàng)目而言，林業(yè)類項(xiàng)目的運(yùn)作方式較為單一。

圖2 林業(yè)類PPP入庫項(xiàng)目運(yùn)作方式

2.3 外部機(jī)會(huì)分析

發(fā)展前景好。在全球環(huán)境問題日益嚴(yán)俊的情況下，黨的十九大指出綠水青山就是金山銀山，這一重要的創(chuàng)新理念將給我國的林業(yè)發(fā)展產(chǎn)生巨大的推動(dòng)力量。在新時(shí)代背景下，對我國林業(yè)的未來發(fā)展也提出了新的要求，而堅(jiān)持林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展不但可以發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、改善當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏?，還能夠保證生態(tài)系統(tǒng)的完整性和多樣性，其發(fā)展價(jià)值難以估量。隨著我國生態(tài)文明進(jìn)入新時(shí)代，林業(yè)發(fā)展也進(jìn)入了黃金發(fā)展的新時(shí)代。

2.4 外部威脅分析

2.4.1 PPP相關(guān)法律體系不完善

對于PPP模式，國家及各地政府都發(fā)布了不少政策，但這些政策大多都只具有引導(dǎo)性，并沒有對PPP整個(gè)環(huán)節(jié)中的各個(gè)細(xì)小的過程以法律的形式加以明確。同時(shí)，在PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程中出現(xiàn)的合同糾紛問題和行政訴訟問題只是眾多問題中的小小浪花，它揭示了我國PPP模式在發(fā)展過程中相關(guān)法律的缺失。另外，由于PPP項(xiàng)目類別眾多，我國也沒有專門針對林業(yè)類PPP項(xiàng)目設(shè)立有關(guān)的法律，這讓政府和社會(huì)資本在林業(yè)類PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中失去了法律保障。

2.4.2 缺乏專業(yè)的人才

在整個(gè)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作過程中，需要精通各個(gè)流程以及對項(xiàng)目進(jìn)行合理規(guī)劃的人才，同時(shí)還需要了解相關(guān)的政策、法律，而我國現(xiàn)在這種復(fù)合型人才缺口還是很大，這也就導(dǎo)致了部分PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案質(zhì)量較差以及可能在項(xiàng)目后期無法繼續(xù)推進(jìn)項(xiàng)目的進(jìn)程。根據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心的項(xiàng)目管理庫中的入庫項(xiàng)目來看，大多數(shù)PPP項(xiàng)目集中在市政工程、交通運(yùn)輸?shù)软?xiàng)目上，而林業(yè)類PPP項(xiàng)目的數(shù)量只有156個(gè)，且大多數(shù)項(xiàng)目都停留在準(zhǔn)備階段和采購階段，這也從側(cè)面說明了林業(yè)類PPP項(xiàng)目對專業(yè)人才的需求還是較大的。

2.4.3 對PPP模式的認(rèn)知不夠深入

在PPP模式的發(fā)展進(jìn)程中，有部分地方政府對PPP模式的理解依舊停留在表面。通常單純地將PPP模式認(rèn)為是政府融資的一種新型手段，并沒有認(rèn)真地考慮PPP模式與林業(yè)發(fā)展項(xiàng)目相融合的方式是不是具有可行性，而只是一味地將這兩者進(jìn)行結(jié)合，導(dǎo)致部分林業(yè)類PPP項(xiàng)目在后期無法推進(jìn)下去，從而造成資源浪費(fèi)[5]。

3 對策及建議

3.1 全生命周期建設(shè)

項(xiàng)目的生命周期是指一個(gè)項(xiàng)目從概念到完成所經(jīng)歷的所有階段，將全生命周期建設(shè)理論應(yīng)用在林業(yè)類PPP項(xiàng)目的建設(shè)過程中，能對項(xiàng)目進(jìn)行更加全面的把控并對項(xiàng)目進(jìn)度進(jìn)行科學(xué)合理的安排，還能為項(xiàng)目的建設(shè)增值，盡早實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益[6]。

3.2 完善相關(guān)監(jiān)管和法律

一方面，為了讓林業(yè)類PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中出現(xiàn)的某些有爭議的問題有據(jù)可循，應(yīng)該加強(qiáng)有關(guān)PPP模式的法律體系建設(shè)[7]，并對項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的問題以法律形式做出規(guī)定，同時(shí)制定對違反有關(guān)法律的行為的懲戒措施[8]，這樣才能保證PPP模式的長遠(yuǎn)發(fā)展。另一方面，要加強(qiáng)有關(guān)部門對PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，防止出現(xiàn)“豆腐渣”工程，同時(shí)提升PPP模式的效率。

3.3 拓寬融資渠道，加大政府扶持

就大多數(shù)的林業(yè)PPP項(xiàng)目來看，其公益性較為顯著。由于這類項(xiàng)目一般社會(huì)資本的收益率都不會(huì)太高，對社會(huì)資本的吸引力較低，因此項(xiàng)目缺乏社會(huì)資金的支持。面對這樣的情況，一方面可以促進(jìn)融資方式的多樣化，如在項(xiàng)目公司組建階段吸引各類基金直接投資、發(fā)行公司債等；另一方面，政府可以在項(xiàng)目的稅收方面進(jìn)行減免，同時(shí)給予適當(dāng)?shù)牡统杀举Y金支持[9]。

3.4 培養(yǎng)專業(yè)的相關(guān)參與方

從政府參與方的角度來看，可以組織相關(guān)人員去其他成功的PPP項(xiàng)目中學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，也可以請專家進(jìn)行座談會(huì)對一些問題進(jìn)行解答。從社會(huì)參與方的角度來看，可以由政府設(shè)置相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)貼，為林業(yè)類PPP項(xiàng)目引進(jìn)專業(yè)人才，同時(shí)也要加強(qiáng)項(xiàng)目內(nèi)人員的交流，互相交換經(jīng)驗(yàn)，為成功完成項(xiàng)目助力。

3.5 加強(qiáng)PPP模式在林業(yè)方面的宣傳

由于對PPP模式的理解不夠深入，某些地方政府選擇放棄PPP模式在林業(yè)中的應(yīng)用或者只是盲目地將PPP模式應(yīng)用到林業(yè)中。前者喪失了PPP模式給林業(yè)發(fā)展帶來的新機(jī)遇，而后者不能將兩者很好地結(jié)合，去認(rèn)真研究項(xiàng)目的可行性，后期可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目半途而廢。有關(guān)部門應(yīng)該推進(jìn)PPP模式在林業(yè)方面的宣傳，以加深對PPP模式應(yīng)用的理解[10]。

4 結(jié)語

當(dāng)前，全球都在積極倡議保護(hù)生態(tài)環(huán)境，這將會(huì)促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也會(huì)帶動(dòng)一批林業(yè)類PPP項(xiàng)目的發(fā)展。但從本文對林業(yè)類PPP項(xiàng)目的SWOT分析來看，為了讓這些項(xiàng)目能更好地發(fā)揮作用，我國需要加強(qiáng)完善相關(guān)制度和法律以及對林業(yè)類PPP項(xiàng)目的扶持。可以肯定的是，隨著人們對PPP模式的了解越來越深入，我國林業(yè)類PPP項(xiàng)目的發(fā)展將會(huì)邁入一個(gè)新的階段。