鄉(xiāng)村振興背景下農村宅基地制度改革的現實路徑

賈陶然

（吉林大學 馬克思主義學院，吉林 長春 130012）

宅基地制度是實現鄉(xiāng)村振興的重要制度保障。然而由于宅基地管理的現實因素較為繁雜，導致農村在實施宅基地制度中出現了“一戶多宅”“超標違建”“閑置荒廢”“隱性流轉”等問題，造成了土地的浪費和低效利用，一定程度上也擴大了農村地區(qū)與城市間平等發(fā)展權的張力，阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現實進程。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出要求通過改革，構建更加有序高效的宅基地制度體系，盤活農民閑置宅基地，增加農民財產性收入，提高農村土地利用率，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施。

一、我國農村宅基地制度管理實踐中存在的問題

推進宅基地制度改革是深化農村改革的重要內容，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的迫切需要。然而從現實看，我國的宅基地制度在現階段的管理實踐中還存在著以下三個方面的問題。

（一）一戶多宅、超標違建和無序建設問題

《土地管理法》中規(guī)定了農村每戶村民只能擁有一處宅基地，且其宅基地的面積不能超過規(guī)定的標準。然而在現實中，有些村民出于攀比心理或追求經濟利益，通過夫妻兩個人假離婚，建新不拆舊、批而不建等方式達到“一戶多宅”的目的。許多農戶利用自有住房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村休閑農業(yè)等新型產業(yè)，導致宅基地占地超標嚴重。更有甚者，違法侵占耕地建房。加之近年來農村收入水平的提高使得農戶日益傾向于在地理位置優(yōu)越的地方建造新的住宅，導致新建住宅不斷擴張[1]，卻并未將舊房拆除，也沒有把舊宅基地的使用權退回村集體。甚至有的農戶在占地心態(tài)的影響下，一味追求宅基地的面積和數量，但在新宅基地申請得到審批后往往由于資金困難無法動工建房。一戶多宅、建新不拆舊、批而不建等原因造成了農村宅基地的布局分散和無序建設。這些后果不僅制約了公共設施的建設，增加了管理成本，阻礙了農村生活環(huán)境和農民生活質量的提高，同時也對土地集約利用產生了負面影響。

（二）農村勞動力向城市轉移，宅基地大面積閑置

我國農村宅基地面積大約占農村集體建設用地總面積的70%，然而其中有1/3長期處于閑置狀態(tài)[2]。隨著經濟的飛速發(fā)展，大部分農村人口為追求更多的收入向城市轉移，有的已經舉家搬遷，城鎮(zhèn)有房，有的只是逢年過節(jié)回到農村。由于宅基地的流轉制度和退出機制不完善，使得保障功能弱化的宅基地并沒有按照經濟發(fā)展要求體現其財產價值，導致了宅基地的閑置浪費。再者，根據“地隨房走”原則[3]，如果父輩將自己擁有的宅基地上的房產繼承給子女，則子女可以通過繼承房屋的產權來獲得父輩宅基地的使用權。但如果子女已經分戶，或已轉為非農戶口且在城市有房，其繼承的宅基地并沒有實際用途。然而子女出于祖宅情結或經濟利益等方面的考慮，不愿意將宅基地按規(guī)定交還給村集體，導致了宅基地的閑置浪費。

（三）隱性流轉和灰色交易問題

目前農村宅基地的相關法律只允許宅基地在集體內部流轉，集體以外地區(qū)出售或轉讓宅基地都被禁止。隨著城鎮(zhèn)化進程的加速，城市建設用地的供給壓力倍增，部分購房需求旺盛的群體選擇購買集體建設用地建造的農民住宅，特別是在一些發(fā)達地區(qū)，如近郊或城鄉(xiāng)結合部，交通的便利使得這部分地區(qū)農村宅基地自帶地理優(yōu)勢。由于缺乏合理的流轉機制，導致大量隱性流轉和灰色交易產生，“小產權房”現象屢禁不止。隱性流轉和灰色交易在給買賣雙方都帶來風險和交易隱患、干擾土地市場正常運行的同時，也給農村宅基地的管理和規(guī)劃帶來較大困難。

二、我國農村宅基地制度管理實踐中存在問題的成因分析

我國農村宅基地制度管理實踐中存在的“一戶多宅”“超標違建”“閑置荒廢”“隱性流轉”等問題受多重因素的影響，本文歸納總結出了導致宅基地制度管理實踐中存在問題的三大成因。

（一）“一戶一宅”政策落實不到位

《土地管理法》第六十二條雖然規(guī)定了“一戶一宅”的申請原則，但對于 “戶”的含義以及分戶的具體標準并未作明確說明。于是，在實際工作中就產生了各種各樣的實施方法。例如：有的依據公安機關戶籍的登記來認定，有的以農村集體土地家庭承包過程中的家庭承包戶作為參考，有的則規(guī)定父母必須與一個兒子構成一戶。還有不少村民按照習俗慣例與個人理解，把戶籍制度下的 “戶”等同于生活的家庭，認為只要村集體成員到了一定年齡，無論其是否分戶都可以向村集體申請宅基地。這就會導致有些村民實際上達不到分戶的條件或者分戶的時間，但卻提前進行分戶來占取宅基地，造成了宅基地分配與管理的混亂。

（二）農村集體經濟組織的所有權尚未得到充分落實

從產權歸屬來分析，宅基地是農民集體所有的土地，農村集體經濟組織以農民集體所有的名義依法行使宅基地的所有權。但在實踐層面，村集體經濟組織并未充分行使其對于宅基地的分配權、監(jiān)督權、收回權以及收益權等權利[4]。一方面，由于宅基地使用權的無期限使用，加之家族內部繼承等原因，就會造成農戶先入為主，把宅基地看作私人所有，從而無法對宅基地集體所有產生認同感。另一方面，相關部門還沒有制定有效保障宅基地所有權落實的法律法規(guī)和程序。由于宅基地集體所有權與農戶宅基地使用權邊界的模糊，以及保障落實宅基地集體所有權制度的缺失，導致了農村集體經濟組織的現實運行狀況并不理想。

（三）宅基地流轉不出村限制和退出制度不完善

現階段法律依舊禁止宅基地使用權對外流轉，這就限制了農戶對于宅基地及其上農房處置的權利，阻礙了宅基地和農房財產價值的發(fā)揮，甚至還會產生隱性流轉和灰色交易問題。例如，通過合法方式擁有多處宅基地的農戶是無法在集體內達成交易的，因為集體以內的成員只要滿足分戶資格就可以獲得宅基地，并不需要購置他人閑置的宅基地。又因為宅基地使用權被禁止在集體外流轉，農戶也無法與城鎮(zhèn)居民達成交易。而現實情況是農戶有經濟利益的需要，城鎮(zhèn)居民有剛性購買的需要，進而雙方進行一些游離在正式制度安排之外的交易。

根據目前改革試點的反饋來看，大多數農戶的宅基地退出意愿也并不高。究其原因，一則是各地對于如何退出宅基地以及退出的補償標準，還未建立起統(tǒng)一的規(guī)定?？偟膩碚f，退出宅基地及其上房屋的評估標準是根據本地區(qū)的經濟水平來制定的，這個標準并不高。加之一些農村在拆遷過程中采取一次性補償方案，只補償農戶因拆遷造成的房屋財產損失。而農戶對宅基地退出抱有著更高的預期，希望能對其使用權的絕對消滅進行相應補償。這些原因都導致了農戶退出宅基地的動力不足。另外，在宅基地退出的評估過程中，僅考慮房屋結構的不同分類，并不考慮房屋的用途以及新舊程度等隱形價值的做法，使農戶產生嚴重的抵觸心理。再者，由于城市的房價、生活成本等壓力要遠高于農村，宅基地對于進城務工的農民來說是重要的后備保障，且占用閑置宅基地也不用支付對價，故而農戶的主動退出意愿不強。

三、宅基地制度改革的主要路徑

對現有宅基地制度進行改革，建立實現宅基地財產價值的體制機制是鄉(xiāng)村全面振興的應有之義，也是農村全面發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然要求。具體而言，農村宅基地制度改革的主要路徑，應該從以下三個方面進行構建和完善。

（一）嚴格落實 “一戶一宅”規(guī)定，構建規(guī)范的宅基地管理制度體系

村集體應嚴格落實 “一戶一宅”政策和規(guī)定面積標準的原則，制定相應的制度和規(guī)則。首先，要從實際出發(fā)，對戶的內涵作出界定，明確規(guī)定分戶的條件，并在法律上對如何認定集體經濟組織成員資格作出規(guī)范。只有具備既是村集體成員又取得分戶資格的條件，才能對其進行宅基地分配[5]。其次，對“一戶多宅”的情況進行摸排，如果是合法繼承，則提供合理的有償退出方案，或者繳納費用允許農戶有償使用，但對于違法建筑的部分要將其強制收回。最后，有關部門應嚴格對農戶超標占地、違法侵占耕地建房、建新不拆舊等亂象進行整治并加強管控力度，嚴禁農戶隨意擴建自己的宅基地面積以及通過各種方式達到“一戶多宅”的目的。尤其是對于在未審批區(qū)域自行占地或違法侵占耕地的行為，村集體應該在強制收回宅基地的基礎上加大懲處力度。同時，村集體應將收回的宅基地進行集中規(guī)劃，將其恢復為生態(tài)用地或其他集約用地?？偠灾?，相關部門要繼續(xù)完善宅基地的分配制度以及收回制度、違法占地行為的懲罰制度、超面積宅基地進行有償使用的制度和宅基地利用的日常監(jiān)管制度等，為長遠的改革奠定堅實的基礎。

（二） 加強農村集體經濟組織建設，完善宅基地集體所有權的行使機制

在農村宅基地制度改革的進程中，要始終堅持宅基地集體所有制。農村集體經濟組織作為宅基地所有權的法定行使主體，依法享有對宅基地的占有、使用、收益、處分等所有權權利。宅基地制度改革必須重點加強農村集體經濟組織的建設，落實宅基地集體所有權的權利體系。首先，要將農村集體經濟組織做實，成立一個實體組織作為農村集體經濟組織的法人代表。只有做實農村集體經濟組織，才能更有效地賦予其宅基地所有權的主體權能。其次，要建立相關配套的程序性規(guī)則落實宅基地所有權，在法律層面界定集體所有權的權利主體，賦予其包含占有、分配、使用、收益、監(jiān)督等在內的完整處分權利。最后，未來的政策和法規(guī)應該進一步加強農村集體經濟組織的關鍵地位，強化其對于宅基地的分配權、收回權、流轉監(jiān)督權、日常管理權以及收益權等權利，保障農村集體經濟組織的所有權主體地位。

（三）構建科學合理的宅基地流轉與退出機制，實現宅基地資產價值

構建科學合理的農村宅基地流轉與退出機制是提高宅基地利用效率、實現宅基地資產價值的關鍵環(huán)節(jié)。一方面，要在堅持宅基地集體所有權和保障農戶宅基地資格權的前提下，適當擴大宅基地的流轉主體范圍，探索創(chuàng)新多元化的宅基地流轉方式，如作價入股、產權置換等。同時，要鼓勵農村集體經濟組織和集體成員通過自營或者入股等多種方式，調動社會資本，因地制宜地發(fā)展民宿、農家樂、鄉(xiāng)村旅游等多業(yè)態(tài)產業(yè)。這不僅可以盤活農村閑置宅基地和住宅，促進宅基地財產價值的實現，還可以提供就業(yè)崗位，解決農村勞動力的就業(yè)問題。另一方面，要逐步建立健全宅基地自愿有償的退出機制，采取暫時性退出與永久性退出相結合的方式，構建科學合理的宅基地退出補償標準。在農戶自愿的基礎上，針對不同群體的實際情況和需求，制定相應的補償方案。對于暫時退出的應允許其擁有重返農村集體經濟組織的權利；對于永久退出的農戶，可以采取宅基地退出“股權補償”的方式代替一次性補償方案，消除農戶的后顧之憂，進而增強農戶自愿退出宅基地的動力。對于騰退的宅基地，要按照節(jié)約、集約用地的原則對其進行合理規(guī)劃，在完成復墾要求并留足農村自身發(fā)展用地后，將節(jié)余土地轉化為集體經營性建設用地，推動其入市交易并健全監(jiān)管機制，逐步建立完善的農村集體建設用地產權制度，實現農村集體建設用地與城市國有建設用地在統(tǒng)一市場同權同價，最終建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

結 語

作為我國土地制度的重要組成部分，宅基地制度長期有效地保障了農民的基本居住需求和相應福利保障，維持了農村社會的和諧與穩(wěn)定，鞏固了農村土地集體所有制。近年來，市場經濟的發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出要求構建更加有序高效的宅基地利用與管理制度體系，挖掘宅基地的財產屬性。在宅基地制度改革的過程中，必須始終堅持宅基地集體所有制，在切實保障村民合理建房用地需求的基礎上逐步顯化宅基地的財產價值，推動宅基地使用權的流轉許可，最終構建起完善的農村集體建設用地產權制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地交易市場。這對于解決我國當前土地資源利用的供需矛盾、提高農民收入、助力鄉(xiāng)村振興具有重大意義。