檢察機關(guān)環(huán)境民事公益訴訟訴前磋商機制的構(gòu)建

生青杰

(河南城建學(xué)院 法學(xué)院，河南 平頂山 467000)

《中華人民共和國環(huán)境保護法》第58條、《中華人民共和國民事訴訟法》第55條以及最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》正式確立了環(huán)境民事公益訴訟制度。對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為，應(yīng)當先由法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織向法院提起訴訟，在前述單位沒有起訴的情況下，檢察機關(guān)才可以提起環(huán)境民事公益訴訟。訴前程序作為檢察機關(guān)參與民事公益訴訟的必經(jīng)程序，不管是適格的法律規(guī)定機關(guān)或有關(guān)社會組織提起公益訴訟，還是由檢察機關(guān)提起公益訴訟，所有案件無疑都最終走上訴訟這一糾紛解決道路。在某種意義上，訴前程序只是走過場，并沒有化解糾紛的功能，這與民事公益訴訟訴前程序設(shè)置的初衷是相悖的。與行政公益訴訟相比，它的適用效果要差得多，因為行政公益訴訟中絕大部分都能通過訴前程序獲得實質(zhì)上的解決。

《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第 23 條規(guī)定，民事公益訴訟案件可以和解，也可以調(diào)解，但是限制在“人民檢察院與被告”之間，從“被告”一詞進行文義解釋可以看出，在公益訴訟活動過程中適用和解或調(diào)解，而不是在訴前程序中適用和解或調(diào)解。因此，檢察機關(guān)解決環(huán)境民事公益訴訟的唯一方式就是提起訴訟，并沒有設(shè)置訴前化解糾紛程序，方式較為單一，本文認為應(yīng)引入訴前磋商前置程序。

一、訴前磋商程序的緣起

磋商機制廣泛適用于國與國之間，作為國際爭端預(yù)防和解決的重要方式受到廣泛的重視。

根據(jù)WTO《關(guān)于爭端解決及程序的諒解》 及其附件，磋商在WTO中是作為爭端解決機制而設(shè)計的，磋商是WTO項下所有爭端解決的必經(jīng)前置程序，而且磋商機制在爭端解決機制中占有非常重要的地位，“據(jù)統(tǒng)計，GATT時，80%以上的爭議通過磋商解決，而在WTO時期，截至2013年12月31日，約占49% 爭議通過磋商解決”[1]。

在國內(nèi)，磋商制度最早見于中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》中規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機制。賠償權(quán)利人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告，主動和賠償義務(wù)人開展磋商，但是磋商并不是訴訟的前置程序，賠償權(quán)利人可以不經(jīng)磋商直接提起訴訟。2017年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱為《改革方案》)對磋商制度進行了進一步細化和完善，刪除了“賠償權(quán)利人可以直接提起訴訟”的規(guī)定，排除了賠償權(quán)利人的選擇性，使磋商成為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法定前置程序，那就意味著未經(jīng)磋商不得向法院直接提起訴訟；同時，又進一步明確經(jīng)磋商達成的賠償協(xié)議，依法向法院申請司法確認的，經(jīng)司法確認的賠償協(xié)議具有強制執(zhí)行的效力。2019年6月，最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》。由此，磋商制度成為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要組成部分。

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商不同于現(xiàn)有法律術(shù)語中的和解或調(diào)解，而是和解與調(diào)解交叉融合的新概念。它一方面要求雙方當事人平等協(xié)商，有點類似“和解”，但不像“和解”可以自由處分權(quán)利；另一方面由于涉及環(huán)境公共利益，又要求公眾參與，也不排除第三方居中調(diào)停，有點類似“調(diào)解”，但又不同于人民調(diào)解、行政調(diào)解等。由于磋商屬于訴前程序，因此磋商大致等同于訴前的“和解”+“調(diào)解”[2]?！缎姓V訟法》第25條規(guī)定，檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟前必須先經(jīng)過檢察建議訴前程序，多數(shù)的爭議都通過訴前的檢察建議程序解決。

二、引入訴前磋商程序的必要性

(一)多元化解環(huán)境糾紛

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、復(fù)議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制；《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》進一步對多元糾紛化解機制進行了頂層設(shè)計；《最高人民法院關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》對該機制進行了細化。習近平總書記在2019年中央政法工作會議上的講話明確提出，要“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”。這就是把訴訟作為糾紛解決的最后手段，構(gòu)建一個糾紛多元化解機制。

對于民事公益訴訟糾紛，檢察機關(guān)也不能簡單地訴諸法院，而是訴諸法院前尋求更高效、便捷的解決方式，以減少司法資源的浪費。磋商機制有利于高效解決民事公益訴訟糾紛[3]。

(二)突出高效保護公共利益

訴訟是社會公平正義的最后一道防線，訴訟程序的設(shè)置體現(xiàn)了繁復(fù)和細密的特點；讓公眾在每個案件中感受到公平正義是法院的重要使命，法院審理的大多數(shù)案件都屬于私益訴訟糾紛，因此，法院在審理案件時把公平作為首要考慮的價值。公益訴訟案件保護的是公共利益，而非私人利益，大多公共利益保護具有緊迫性，而我國沒有獨立的公益訴訟程序，但是磋商程序具有較強的效率價值，可以發(fā)揮檢察機關(guān)的主動性，具有更大的靈活性，通過磋商解決環(huán)境公益糾紛，有利于高效保護公共利益。

(三)節(jié)約司法資源，提高案件辦理質(zhì)效

2022年《政府工作報告》提出，“政府繼續(xù)過緊日子，中央部門財政撥款‘三公’經(jīng)費連年壓減，從2019年的81.07億元減少到2021年的51.87億元，累計下降了36%”[4]。

近年來， 民事公益訴訟的實踐證明， 提起訴訟后，基于民事訴訟程序自身精細化的特點，審理的周期長，訴訟成本居高不下。提起公益訴訟作為一種新型社會管理手段，實效并不顯著[5]。而磋商機制可以降低訴訟成本，減少司法機關(guān)案多人少的矛盾，可以有效節(jié)約司法資源，提高辦案效率。

三、引入磋商機制的可行性

(一)對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機制的考察與借鑒

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境民事公益訴訟制度高度類似

雖然《改革方案》和《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟是處于平行地位的獨立訴訟制度， “但是分析本質(zhì)就會發(fā)現(xiàn)，二者實際上具有相同的目的和功能，在適用范圍、審判程序、訴訟目的、訴訟請求、權(quán)利訴求、訴訟標的、訴訟本質(zhì)、訴訟前提、救濟對象、理論基礎(chǔ)和訴訟程序等諸多方面均具有本質(zhì)上的同一性”[6]。

其主要差別表現(xiàn)在訴訟主體和前置程序上。在訴訟主體上，環(huán)境民事公益訴訟的訴訟主體是法律規(guī)定的機關(guān)、有關(guān)社會組織及檢察機關(guān)，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟主體是國務(wù)院授權(quán)省級、市地級政府(包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府)，可以看出訴訟主體上是有交叉的；在前置程序上，環(huán)境民事公益訴訟沒有磋商程序，而是直接提起民事訴訟，生態(tài)環(huán)境損害賠償有前置的磋商程序[7]。

綜述，環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質(zhì)上是一致的，只在形式上有細微差異，因此，將磋商機制引入環(huán)境民事公益訴訟具有可行性。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機制效果顯著

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機制在解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛中效果極其顯著。生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于印發(fā)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例的通知》(環(huán)辦法規(guī)函〔2020〕222號)指出，“截至2020年1月，各地共辦理賠償案件945件，已結(jié)案586件，其中以磋商方式結(jié)案占比超過三分之二”。同時，為總結(jié)提煉可供借鑒推廣、行之有效的磋商經(jīng)驗做法，充分發(fā)揮磋商典型案例的示范引導(dǎo)作用，迄今為止，生態(tài)環(huán)境部公布了兩批生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例，高度重視磋商機制的功用。

從地方法治實踐看，2/3以上生態(tài)環(huán)境損害賠償案件都是通過磋商而達成賠償協(xié)議，這證明磋商在整個生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中具有極其重要的功能，有效避免了司法資源的浪費，磋商效率也相對較高[7]。

(二)公益訴訟磋商機制的探索與借鑒

《行政訴訟法》第25條并沒有在行政公益訴前設(shè)置磋商機制。2019 年10月，最高人民檢察院張軍檢察長在十三屆全國人大常委會第十四次會議上，要求各級檢察機關(guān)把與行政機關(guān)磋商作為提出檢察建議的必經(jīng)程序，不單純追求辦案數(shù)，更注重辦理政府及其部門遇到阻力或者需要幾家單位協(xié)同解決的難案[8]。

2019 年 12 月 9 日，最高人民檢察院張雪樵副檢察長在全國檢察機關(guān)公益訴訟檢察工作會議上的講話中提出，要以效率為優(yōu)先價值，完善行政公益訴訟的程序制度，增加立案后的磋商程序。

一些地方檢察院積極探索行政公益磋商工作[3]，如上海市金山區(qū)人民檢察院出臺《關(guān)于檢察行政公益訴訟磋商制度的規(guī)定(試行)》，浙江省金華市婺城區(qū)人民檢察院與區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市場監(jiān)督管理局、自然資源和規(guī)劃分局、生態(tài)環(huán)境分局聯(lián)合出臺《關(guān)于建立行政公益訴訟訴前磋商工作機制的實施辦法》，遼寧省鞍山市千山區(qū)人民檢察院制定《千山區(qū)人民檢察院公益訴訟磋商程序工作辦法 (暫行) 》。從檢察機關(guān)行政公益訴訟磋商改革探索看，環(huán)境民事公益訴訟借鑒磋商機制更具有實施的可行性。

(三)域外考察

美國檢察官在訴前程序中可以與侵權(quán)人就民事公益訴訟進行和解，就相關(guān)損失達成和解協(xié)議，從而節(jié)約司法資源。巴西檢察機關(guān)為了提高保護公共利益的效率，通常是通過協(xié)商，與侵權(quán)人簽訂相關(guān)的合同，并在合同中明確賠償措施、賠償方案等；如侵權(quán)人不能履行合同，則向法院起訴，既保證協(xié)議的順利實施，又可以避免訴訟的發(fā)生，這樣才能節(jié)省司法資源。當然，如果沒有達成一致意見，檢察院也可以提出公益訴訟[9]。

四、環(huán)境民事公益訴訟磋商機制的構(gòu)建

檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟引入磋商機制具有重要價值，生態(tài)環(huán)境損害磋商制度和公益訴訟磋商制度改革探索具有借鑒意義。具體構(gòu)建可以從以下幾個方面入手。

(一)保障雙方法律地位平等

磋商制度設(shè)計的重點在于保障雙方法律地位平等，限制檢察權(quán)，檢察機關(guān)作為公共利益權(quán)利人和侵權(quán)人就損害問題經(jīng)過充分協(xié)商達成賠償協(xié)議，體現(xiàn)了私法的意思自治精神[10]。一是，應(yīng)當保障檢察機關(guān)、侵權(quán)人在啟動磋商程序方面的平等權(quán)；二是，應(yīng)當確保磋商方式多元靈活，充分保障自主磋商。

(二)厘定磋商目標的客觀標準，限制任意處分

第一，應(yīng)當以環(huán)境損害司法鑒定結(jié)論作為磋商的基準

磋商事項并非私人利益，而是環(huán)境公共利益，雙方不可自由任意處分?！岸r償磋商具有客觀性即并非協(xié)商雙方?jīng)]有底線的妥協(xié)，必須事先厘定體現(xiàn)環(huán)境公益目標的客觀標準并保證磋商結(jié)果與之相符?！盵10]

根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》和司法部、生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》，國家對環(huán)境損害鑒定的鑒定人和鑒定機構(gòu)實行登記管理制度。在民事公益訴訟前雖然可以磋商，但不像民事合同雙方當事人可以自由處分自己的權(quán)利，而是雙方要依照環(huán)境損害司法鑒定結(jié)論，基于公平原則磋商，對各自處分其權(quán)利受諸多限制，防止任意處分，從而損害社會公共利益。

第二，應(yīng)當明確要求對環(huán)境損害賠償協(xié)議進行司法確認

《改革方案》首次規(guī)定司法確認程序，司法確認不僅通過司法確認賦予賠償協(xié)議以強制執(zhí)行力，同時也隱含了司法審查的要求。

但是，磋商雙方是應(yīng)當對環(huán)境損害賠償協(xié)議進行司法確認，還是自愿選擇由司法機關(guān)確認并不明確。有的地方提出雙方可以申請司法確認，但《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》強調(diào)“應(yīng)當”進行司法登記確認。

根據(jù)最高人民法院《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》第7條的規(guī)定，司法確認要審查的情形包括是否違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定的，是否侵害國家利益、社會公共利益的，是否損害侵害案外人合法權(quán)益的，以及是否損害社會公序良俗等。司法確認可以避免雙方任意處分權(quán)利，從而損害社會公共利益，因此應(yīng)把司法確認設(shè)定為必經(jīng)審査程序而限制當事人的選擇。

綜上，設(shè)計檢察機關(guān)提出民事公益訴訟磋商機制時，不僅應(yīng)當明確把磋商作為必經(jīng)的前置程序，并且規(guī)定“應(yīng)當”申請司法確認，而不是“可以”申請司法確認，防止磋商雙方合謀從而損害社會公共利益。

(三)重視公眾參與

磋商本質(zhì)決定其不僅僅是檢察機關(guān)與義務(wù)人之間的協(xié)議，更是一項涉及環(huán)境公共利益的公共合同，公眾不可缺席參與磋商。為了實現(xiàn)環(huán)境公共利益，要在制度層面充分保障公眾參與磋商。

其一，應(yīng)當明確規(guī)定公眾參與磋商的法律地位。公眾參與磋商要有明確的法律地位，并不是可有可無，可以由雙方當事人自愿選擇是否讓公眾參與磋商。

其二，明確公眾參與的范圍?！顿F州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》規(guī)定，磋商主體包括生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人、生態(tài)環(huán)境損害第三人、調(diào)解組織和受邀參與磋商人。參與磋商的公眾，既可以是單位，也可以是個人。其中，單位包括生態(tài)環(huán)境主管部門、環(huán)境公益社會組織和受環(huán)境損害單位。個人可以是受到環(huán)境損害的第三人、人大代表、政協(xié)委員、普通公眾代表和專家。

其三，應(yīng)當規(guī)定公眾參與磋商為必經(jīng)程序。公眾參與磋商是磋商程序的重要組成部分，未經(jīng)公眾參與，其磋商不具備法律效力。

其四，應(yīng)當明確規(guī)定公眾參與磋商的權(quán)利。參與磋商的公眾具有知情權(quán)、表達權(quán)等，也具有因參加磋商活動而獲得交通、就餐補助等權(quán)利。

其五，強化公眾參與磋商的司法保障。公眾參與磋商的司法保障是公眾參與磋商制度的重要環(huán)節(jié)，法院在進行司法確認時應(yīng)明確把公眾是否參與磋商作為司法審查的內(nèi)容之一，從而保障公眾參與磋商制度的落實。

五、結(jié)語

借鑒生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機制和行政公益訴前磋商機制的改革探索，建立檢察機關(guān)環(huán)境民事公益訴訟訴前磋商機制具有必要性和可行性。構(gòu)建磋商機制，需保障磋商雙方法律地位平等，應(yīng)當以環(huán)境損害司法鑒定結(jié)論作為磋商的基準，同時應(yīng)當把磋商機制設(shè)定為訴前必經(jīng)程序，在磋商時，應(yīng)充分保障公眾參與。司法確認時，應(yīng)對公眾參與進行審查，經(jīng)司法確認的協(xié)議，具有強制執(zhí)行效力。