新時代中國參與推動港航國際合作回顧與展望

史春林 付媛麗

（大連海事大學，遼寧 大連 116026）

港口和航運作為全球交通運輸體系的重要組成部分，是連結世界貿易、發(fā)展國家經濟、保障民生福祉的重要樞紐和主要途徑。2012年黨的十八大進入新時代以來，習近平多次提到：“經濟強國必定是航運強國”[1]，反復強調要“努力打造世界一流強港”[2]、“支持開展港口、造船、航運合作”[3]，并在黨的十九大與二十大報告中都明確表示要“探索建設自由貿易港”、“加快建設海洋強國”[4]、“推動共建‘一帶一路’高質量發(fā)展”[5]。因此，新時代中國港航國際合作事業(yè)取得了顯著成效，但同時也面臨一定的挑戰(zhàn)。對此，本文擬就新時代中國參與推動港航國際合作成效、面臨挑戰(zhàn)及解決對策進行全面、深入、系統分析，以期為今后有關合作高質量發(fā)展提供參考。

一、新時代中國參與推動港航國際合作成效

2021年習近平在第二屆全球可持續(xù)交通大會上指出，中國已“建成了世界級港口群，航空航海通達全球”[6]；在黨的二十大報告中再次指出：“十年來，共建‘一帶一路’成為深受歡迎的國際公共產品和國際合作平臺”[5]。具體來看，新時代中國參與推動港航國際合作的成效主要體現在以下5 個方面。

（一）重視港航合作組織機制構建

一方面，中國主動加入有關港航國際合作組織。為了更加深入了解國際港航運行規(guī)則和管理制度，并通過在其中發(fā)揮更大作用以有效維護全球港航秩序，中國積極參加國際海事組織（IMO）、國際港口協會（IAPH）、國際航運公會（ICS）等主要國際港航機構的相關活動。2021年12月國際海事組織第32屆大會舉行新一屆理事會選舉，中國再次當選A類理事國，這是自1989 年起連續(xù)17次當選A類理事國，彰顯了中國在國際海運界的地位和影響力，也體現了國際海運界希望中國在全球海運治理中發(fā)揮更加積極作用的認同和期待[7]。由此可見，中國不僅參與港航國際合作的廣度與深度有了大幅提升，而且在有關港航規(guī)則標準制定方面的話語權與貢獻率也明顯提高。

另一方面，中國積極搭建有關港航國際合作平臺。新時代中國還通過組織有關論壇、舉辦研討會、開展洽談活動等方式暢通合作渠道。如2019 年中國海洋經濟博覽會在深圳召開，吸引國內外450 余家企業(yè)和機構參展，重點圍繞現代化港口建設等領域，推進中外企業(yè)洽談與合作[8]。2021年首屆北外灘國際航運論壇在上海召開，習近平在賀信中提到：“航運業(yè)為全球抗擊疫情、促進貿易復蘇、保持產業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用”[9]。2022 年第二屆北外灘國際航運論壇也取得豐碩成果，如中國船級社發(fā)布的《智能船舶發(fā)展展望2022》有助于加速全球航運智能、綠色、安全與可持續(xù)發(fā)展；同時上海港與鹿特丹港、安特衛(wèi)普—布魯日港深化了友好港合作，這些既有利于“一帶一路”倡議實施與推廣，又有益于有關合作在更高水平與更廣領域協同發(fā)展。

（二）對接有關國家港航發(fā)展戰(zhàn)略

近年來沿海國家大多制定了港航發(fā)展戰(zhàn)略，如2017年以來西班牙相繼提出了“地中海走廊”和《2018-2022西班牙亞洲戰(zhàn)略展望》規(guī)劃，強調要通過完善港航基礎設施、全面提高與國際接軌的能力，但由于受歐債危機的影響及其基建水平的限制，西班牙亟需尋找合作伙伴來實現這一目標。而此時恰逢“一帶一路”倡議實施與推廣，鼓勵開展港航國際合作，對此習近平提出：“要加強‘一帶一路’倡議同西班牙亞洲戰(zhàn)略、地中海走廊建設等對接，促進經貿往來，拓展港口、航運等領域合作”[10]。為此中國與西班牙簽署了一系列合作諒解備忘錄，并在一些國際與地區(qū)問題上保持良好溝通協調，雙方政治互信日益增強。

（三）加強港航基礎設施建設合作

黨的二十大報告指出，新時代“港口、水利、能源、信息等基礎設施建設取得重大成就”[5]。一方面對中國而言，一是現已發(fā)展成為全球港航連接度最高的國家之一，航運服務網絡聯通200 多個國家和地區(qū)的主要港口，船隊、港口規(guī)模位居世界前列；二是港航國際競爭力顯著增強，尤其是全球航運資源配置能力大幅提升；三是有關港航科技創(chuàng)新達到世界先進水平，如北斗系統已正式納入全球無線電導航系統，成為繼美國GPS 和俄羅斯GLONASS系統后第三個被國際海事組織認可的海上衛(wèi)星導航系統[11]；四是港航綠色轉型發(fā)展、安全監(jiān)管能力等持續(xù)提升。另一方面對合作國家而言，有些國家港口基礎設施落后，缺乏改造資金，導致港口經濟功能無法充分發(fā)揮。對此，中國積極參與有關國家港口投資、建設及運營，如2014 年2月習近平與巴基斯坦總統達成共識，將瓜達爾港列為促進中巴“一帶一路”合作的旗艦項目。在雙方共同努力下，該港目前生產作業(yè)能力逐步恢復正常。2014 年11月習近平在會見希臘總統時提到，要“共同搞好中方參與經營希臘比雷埃夫斯港口項目”[12]。經過雙方不懈努力，該港現已成為地中海地區(qū)最大的港口和全球發(fā)展最快的集裝箱碼頭之一[13]。而且這種開放是雙向、互動的，中國還積極引進國外大型港航跨國企業(yè)參與國內港口建設，如2022年11月中國外交部發(fā)言人提到，全球著名的航運集團——丹麥馬士基近年來在大連、天津、青島、上海、深圳等地都投資了碼頭，2012年還曾獲得寧波港43 億元項目25%的股份。

（四）開展搜救合作保障港航安全

在新時代，習近平在多個國際場合表示要加強海上搜救合作，如2021年就強調中國愿同東盟各國深化“海上聯合搜救合作”[14]。因此，中國與有關國家海上搜救合作成效顯著，對保障涉海人員生命與財產安全、保護海上環(huán)境發(fā)揮了重要作用。一是簽署合作協議，如2015年在習近平與印尼總統的見證下，兩國就海上搜救問題簽署了合作文件。2018 年中日正式簽署了海上搜救合作協定。二是組織聯合演習，如2016 年中國與東盟有關國家在廣東海事局舉行了海上聯合搜救沙盤推演，2017年在廣東湛江海域開展了海上聯合搜救實船演練。這些活動在一定程度上增強了中外海上搜救機構之間的理解和互信，提高了有關合作的協調意識、協作能力以及搜救人員的專業(yè)素質和水平。三是開展應急合作，如2014年3月馬航MH370失聯后，習近平立即指示有關部門做好搜尋協助工作，并派特使前往馬來西亞處理相關事宜。2014 年4月韓國“歲月”號客輪沉沒后，習近平向韓國總統表達了慰問，同時中國政府向韓國提供了有關搜救裝備。2018 年1月6日，巴拿馬籍油船“桑吉”輪與中國香港籍散貨船“長峰水晶”輪在長江口以東約160 海里處發(fā)生碰撞，導致“桑吉”輪爆炸起火，并在1月14日沉沒，32 名外籍船員全部遇難，“長峰水晶”輪嚴重受損。對此，中國迅速啟動應急預案并派出強大搜救力量，全力以赴組織搜救，同時協調日本、韓國、伊朗的搜救力量參與行動[15]，因而得到了有關國家及國際海事組織的感謝和贊揚。2018 年7月泰國游船在普吉島附近傾覆后，習近平指示中國有關部門增派搜救力量前往協助。

（五）提供港航國際合作公共產品

中國高度重視港航服務產品的公益屬性，為國際社會提供力所能及的有關公共產品與服務。一是牽頭成立以亞洲基礎設施投資銀行、海上絲綢之路開發(fā)基金為代表的系列融資平臺，為港航國際合作項目提供資金支持；二是自覺履行大國擔當，通過設置“海洋獎學金”等方式，歡迎海外學子尤其是廣大發(fā)展中國家相關人員來華學習港航管理方法與先進技術；三是在疫情期間，中國港口始終保持正常開放，全力支持國際產業(yè)鏈和供應鏈有序運轉；四是編制并發(fā)布相關報告和規(guī)劃，如中國海事局向國際海事組織和國際航運界函告《船舶船員新冠肺炎疫情防控操作指南》（V1.0～V8.0），為統籌港航疫情防控、保障港航正常生產秩序發(fā)揮了重要指導作用。

二、當前中國參與推動港航國際合作面臨的挑戰(zhàn)

黨的二十大報告指出：“當前，世界疫情影響深遠，世界經濟復蘇乏力，局部沖突和動蕩頻發(fā)，全球性問題加劇，世界進入動蕩變革期”，同時“和平赤字、發(fā)展赤字、安全赤字、治理赤字加重，人類社會面臨前所未有的挑戰(zhàn)”[5]。具體來看，中國參與推動港航國際合作主要面臨以下問題。

（一）港航國際合作機制有待完善

中國與有關國家港航合作機制建設仍處于探索階段，存在以下問題：一是中國與有關國家港航合作多為臨時性應急機制，治理效能較為低下；二是中國與有關國家簽署的港航合作備忘錄，如2015年11月中國與馬來西亞簽訂的《建立港口聯盟關系的諒解備忘錄》、2016 年12月簽訂的《中國—中東歐國家海運合作秘書處諒解備忘錄》等屬于軟法，約束力不足；三是中國與有關國家組織的港航合作論壇存在數量少、召開頻率低、機制化程度低等問題，部分成果僅停留在學術研討、信息交流等層面，同時這些論壇大多為非官方合作平臺，因此有關共識和理念很難落到實處。如2021年全球航運監(jiān)管峰會討論了疫情爆發(fā)以來航運供應鏈出現中斷的原因、目前面臨的瓶頸、已經采取的行動及亟需改進的對策，但并未形成機制性的文件。

（二）港航國際合作項目實施資金不足

港航國際合作項目需要雄厚的資金支持，但目前卻面臨資金匱乏的困擾。一是近年來全球經濟連續(xù)遭受2013年歐債危機、2020 年新冠疫情重創(chuàng)，目前正處于疲軟下行的態(tài)勢，許多沿海國家財力緊縮；二是港航國際合作項目屬于高投入、低回報工程，大多數港航企業(yè)無力承擔動輒數千萬甚至數億美元的跨境合作項目；三是港航國際合作項目由于風險高而不被金融與保險業(yè)所看好，因此通過融資支持有關項目實施存在一定困難。

（三）港航國際合作面臨諸多安全威脅

受制于多方因素影響，目前中國參與推動港航國際合作面臨以下兩方面安全威脅。一方面來自傳統安全威脅。有關國家政治沖突不斷、軍事政變頻發(fā)、社會動蕩不安，這已影響到中外港航合作項目的有序實施。如2017年斯里蘭卡政府與中國招商局集團簽訂協議，同意將漢班托塔港租借給中國，但之后卻遭到該國其他政治勢力的反對[16]。另一方面來自非傳統安全威脅。一是近年來海上極端天氣頻發(fā)，加大了港航安全風險；二是海平面上升對那些海拔較低的沿海國家的港航基礎設施造成損害，如2015 年颶風“帕姆”重創(chuàng)瓦努阿圖，首都維拉港90%的基礎設施遭受破壞，嚴重影響有關港航生產與合作；三是馬六甲海峽、亞丁灣索馬里海域等地海盜、海上恐怖主義襲船事件時有發(fā)生，威脅航運安全。

（四）港航國際合作受到信任危機干擾

中國在參與港航國際合作的過程中，某些利益分歧和認知差異會給雙方帶來信任問題，阻礙有關港航合作深入展開。一是中國在一些國家投資建設的部分港口出現質量瑕疵及后期保養(yǎng)維護欠佳等問題，引發(fā)當地不滿；二是由于部分國家民眾工作能力與效率相對低下，中國在當地從事港口建設時雇傭當地勞工比例較低，與當地政府期待存在一定差距，從而對中方產生不信任感；三是中國與一些國家如南太平洋島國民間交往相對較少，有關民眾的“中國印象”尚處于構建之中，而他們所能接觸的有關中國報道大多體現西方主流媒體的立場，其中以負面居多，導致中國在參與推動港航國際合作時話語權旁落；四是來自美國、日本、印度、澳大利亞以及歐洲有關國家的部分媒體對中國開展港口國際合作進行“污名化”臆斷與誤讀，其中以“珍珠鏈”為代表的“軍事基地論”、以“債務陷阱”為典型的“債務帝國主義論”和以“單方面攫取資源”為說辭的“新殖民主義論”是三種主要表現形式，對中國在更大范圍、更廣領域參與推動港航國際合作會產生負面影響[17]。

（五）港航國際合作受到其他因素影響

除上述因素外，中國參與港航國際合作還受到其他有關因素的影響。一是疫情影響。2020 年以來新冠疫情在全球持續(xù)蔓延，由此產生的如運輸物資攜帶病毒擴大傳播范圍，船員換班受阻造成勞動力短缺、港口擁堵與管控，全球供應鏈危機抬高航運價格等情況都在一定程度上影響了港航國際合作。二是能源危機影響。全球地緣沖突如非洲幾內亞政變、歐洲俄烏沖突、亞洲哈薩克斯坦騷亂等造成國際能源價格高漲，大幅增加了航運合作成本。三是大國關系影響。如美國在南太平洋地區(qū)享有較大的影響力，因此對近年來中國參與該地區(qū)港口建設十分警惕。舉例來看，2018 年中國援建瓦努阿圖盧干維爾碼頭項目就被美國看成是中國為了在該地建立軍事基地，從而影響有關南太平洋島國與中國開展港航合作的積極性以及已有合作項目的深入推進。

三、中國全面參與推動港航國際合作高質量發(fā)展對策

黨的二十大報告強調：“要加快建設交通強國、海洋強國”[5]。如今世界正處在百年變局與世紀疫情疊加的特殊時期，中國作為港航大國，應按照海洋命運共同體的理念，“堅持高水平對外開放”[5]，自覺履行全球港航治理的使命與擔當，在全面提高自身參與港航國際合作能力的基礎上，與有關國家一道推動港航國際合作事業(yè)高質量發(fā)展。

（一）擴大港航合作資金來源

充足且穩(wěn)定的資金來源是確保港航國際合作項目順利實施的根本保障。為此，中國應做到以下幾點：一是與合作國家向國際組織如世界銀行等尋求資金支持；二是加大港航合作投資力度，尤其應提高遠洋運輸船舶更新改造、科技研發(fā)創(chuàng)新、清潔能源應用等補貼金額，有助于消除合作安全隱患、提高運輸效率、保護海洋環(huán)境；三是拓寬融資渠道，除了要完善亞洲基礎設施投資銀行、國家開發(fā)銀行、絲路基金的港航合作債券、股權等融資方式外，引導商業(yè)性投資基金、社會資金、港航企業(yè)、金融與保險機構等創(chuàng)新融資模式，多措并舉夯實港航國際合作物質保障。

（二）完善港航合作法律機制

為了更加規(guī)范、有序、深入地參與港航國際合作，中國應加快完善有關法律機制。一是重視有關國際組織如國際海事組織在港航領域所享有的提出議題、制定公約等功能和職權，同時充分利用自身作為有關國際組織成員的角色和身份，全面增強約文起草能力，推動建立統一規(guī)范、公正合理的港航國際合作制度與法規(guī)；二是在國際社會嘗試牽頭成立全球性港航合作治理機構，提升中國制度性話語權；三是與那些已簽署合作協議的國家強化有關機制的規(guī)范性、有效性，并與那些未簽署合作機制的國家，可先嘗試從民間港航合作起步，循序漸進，通過達成合作共識、簽署合作協議等方式建立長期穩(wěn)定的港航國際合作關系；四是加強多邊合作，加快形成支持港航國際合作的全方位、多層次、寬領域的長效保障機制，來維護中國遠洋港航企業(yè)在海外的合法權益。

（三）增加港航合作力量供給

力量不足是目前中國參與港航國際合作面臨的挑戰(zhàn)之一，對此中國應呼吁并號召多元主體參與有關合作。一是中國參與推動港航國際合作的目的是為了實現經濟互利共贏，而非“零和博弈”。因此，中國應以市場化的方式與有關國家構建新型港航國際合作伙伴關系以及更加穩(wěn)健和多元的包含港航產業(yè)鏈、物流鏈、供應鏈在內的綜合服務網絡，通過形成利益共同體、實現包容性共生共存的局面。二是中國應立足自身發(fā)展戰(zhàn)略，通過加大推廣“一帶一路”倡議力度以及“鞏固香港國際航運中心地位”[18]、“加快建設海南自由貿易港”、“推進粵港澳大灣區(qū)建設”[5]等加快與有關國家戰(zhàn)略對接。三是中國與有關國家應在港航科技、教育等方面加強合作，促進人才聯合培養(yǎng)，并啟動有關港航智庫海外布局、增設駐外港航服務機構，為港航國際合作提供有關保障。

（四）維護港航合作安全秩序

習近平在2014 年出訪澳大利亞時強調：“海上通道是中國對外貿易和進口能源的主要途徑，保障海上航行自由安全對中方至關重要。中國政府愿同相關國家加強溝通和合作，共同維護海上航行自由和通道安全”[19]。而且習近平在與有關國家領導人會談時還多次提到要合作打擊海盜與海上恐怖主義。黨的二十大報告更是明確強調要“加強海外安全保障能力建設”[5]。就港航國際合作來說，應做到以下幾點：一是中國與有關國家的港航主管部門應加強溝通協調，全面提升包括航運安全、海事檢查、海上搜救等在內的港航安全管理和服務能力。特別是要全面加強海上執(zhí)法、安保護航、聯防聯控等綜合保障能力，防范和打擊海盜和海上恐怖主義等跨國犯罪活動。二是中國與有關國家應盡快合作建立涵蓋監(jiān)測監(jiān)控、預警防備、機理研究、數據模擬等功能于一體的綜合性港航安全信息平臺。三是中國與有關國家要“積極應對和化解各國為抗擊疫情采取的各項限制性措施對貨物航運帶來的影響”[2]，同時中國在力所能及范圍內向廣大發(fā)展中國家援助防疫物資，并在此基礎上呼吁全球團結抗疫，努力保障港航人員基本權益，助力全球形成免疫屏障、增強航運韌性。四是中國與有關國家應根據航運市場供需變化，提供有關期貨交易等產品，通過充分發(fā)揮有關金融避險工具的安全服務功能，穩(wěn)定港航國際合作秩序，避免航運價格起伏波動過大問題的出現。

（五）打造港航合作成功范本

中國參與推動港航國際合作高質量發(fā)展涵蓋多層級主體，因此應重視并依次在各個層級打造合作典范。一是打造港航國際合作支點國家。中國應與那些基礎設施完善、地緣價值突出、國家政局穩(wěn)定、高層互動頻繁且互為戰(zhàn)略伙伴的沿海國家加強港航合作，以實際合作成效消減其他國家對與中國開展港航合作的疑慮。二是建立港航國際合作示范省份。目前中國應重點“鞏固東部沿海地區(qū)開放先導地位”[5]，可借助福建、廣東、海南等有關省份的地理區(qū)位優(yōu)勢、華僑資源及豐富港航經驗，制定支持政策，鼓勵這些省份積極參與港航國際合作，通過示范帶頭作用，帶動國內其他省份踴躍加入有關港航國際合作與投資建設。三是培育港航國際合作龍頭企業(yè)。如中國遠洋海運集團有限公司自2016 年合并成立至今與多國開展了卓有成效的港航合作，在國內外獲得廣泛好評。因此，中國應以此為典型進行宣傳，并引導其他相關港航企業(yè)強化社會責任、自覺遵守有關國際公約、積極履行海洋生態(tài)環(huán)保職責，確保有關合作項目符合合作對象國家多樣化的經濟與民生需求。

總之，新時代中國參與推動港航國際合作取得了顯著成效。在此基礎上，中國應積極應對有關挑戰(zhàn)，在全面提高自身綜合配套能力的基礎上，自覺履行大國擔當，繼續(xù)與有關國家按照公正、平等、共商、共建、共享的原則，在各個層面建立并深化互利友好的港航合作關系，為中國式現代化建設以及國際供應鏈體系健康運行與全球經貿發(fā)展做出更大貢獻！