代建制模式下農(nóng)業(yè)科研單位實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)踐與探析

陳 煒，張明磊

(湖北省農(nóng)業(yè)科學(xué)院糧食作物研究所，湖北 武漢 430070)

近幾年，隨著國家進(jìn)一步鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，接續(xù)推動(dòng)脫貧地區(qū)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)科研單位爭取到了更多的農(nóng)業(yè)基建項(xiàng)目。農(nóng)業(yè)基建項(xiàng)目在具體實(shí)施過程中，出現(xiàn)了法律法規(guī)尚需完善，專業(yè)建設(shè)人員短缺、項(xiàng)目管理水平參差不齊等問題。目前國家大力倡導(dǎo)的代建制模式，給農(nóng)業(yè)科研單位的基建項(xiàng)目管理提供了一種新思路。

1 代建制的含義

根據(jù)國家發(fā)改委起草、國務(wù)院原則通過的《投資體制改革的決定[1]》，代建制是指政府通過招標(biāo)的方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位(以下簡稱代建單位)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。代建期間，代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)，有關(guān)行政部門對(duì)實(shí)行代建制的建設(shè)項(xiàng)目的審批程序不變。

2020年2月，山東省財(cái)政印發(fā)《關(guān)于規(guī)范代建制項(xiàng)目政府采購行為的通知》，按照《政府采購法》及其實(shí)施條例規(guī)定，代建制項(xiàng)目屬于政府采購范疇，應(yīng)當(dāng)規(guī)范有關(guān)政府采購行為。①源頭明確代建制項(xiàng)目屬性。按照《政府采購法》及其實(shí)施條例有關(guān)規(guī)定，代建制項(xiàng)目屬于政府采購范疇，使用單位應(yīng)當(dāng)編制政府采購預(yù)算。②代建制項(xiàng)目招標(biāo)過程適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，可以不執(zhí)行政府采購相關(guān)流程。

簡單地說，代建制是指委托單位通過公開招標(biāo)的方式，選擇專業(yè)化、經(jīng)驗(yàn)豐富的項(xiàng)目管理公司，通過簽訂代建合同，代委托單位組織項(xiàng)目實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付給委托單位的一種建設(shè)模式，它屬于服務(wù)類政府采購類型。

2 選擇代建制的原因分析

代建制[2～5]一般多應(yīng)用于基礎(chǔ)建設(shè)性項(xiàng)目,基建項(xiàng)目是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)建設(shè)工程，時(shí)間長、涉及部門多、專業(yè)性強(qiáng)、環(huán)節(jié)復(fù)雜。農(nóng)業(yè)科研單位承擔(dān)基建項(xiàng)目的傳統(tǒng)做法是抽調(diào)專人組成工作專班，需要單位內(nèi)部各部門銜接配合，理順各種關(guān)系，其中權(quán)利和義務(wù)如何清晰界定，一直是比較難以解決的問題。

在代建制模式下，農(nóng)業(yè)基建項(xiàng)目中的項(xiàng)目管理與實(shí)際使用者分離，履行項(xiàng)目主體職責(zé)，代建單位負(fù)責(zé)從項(xiàng)目決策階段到實(shí)施階段的全過程管理，如設(shè)計(jì)、施工招標(biāo)，管理施工，這種模式能節(jié)約投資、提高工程質(zhì)量、保證工程安全，縮短工期，快速有效地推進(jìn)項(xiàng)目。

對(duì)政府投資項(xiàng)目來說，在代建制模式下，通過公開招標(biāo)選擇的代建單位往往是專業(yè)從事項(xiàng)目管理的咨詢機(jī)構(gòu)，擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項(xiàng)目管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，并熟悉整個(gè)建設(shè)流程。委托這樣的機(jī)構(gòu)代表業(yè)主行使其職能，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理，能夠在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮重要作用。通過制訂全過程項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，協(xié)調(diào)各參建單位關(guān)系，合理安排工作，代建單位能極大地提升項(xiàng)目管理水平和工作效率。使用單位也可以從煩瑣的項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)中解脫出來，集中更多精力投入到本職工作中去。

對(duì)非經(jīng)營性政府投資工程來說，政府通過市場配置資源的方式，將其交給代建單位進(jìn)行建設(shè)管理，由代建單位對(duì)政府負(fù)責(zé)，嚴(yán)格履行合同，根據(jù)合同控制投資，按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，同時(shí)代建單位需要對(duì)使用單位負(fù)責(zé)，按合同規(guī)定向使用單位交付項(xiàng)目。在這過程中，厘清了政府投資工程中各方的責(zé)、權(quán)、利，減少政府對(duì)建筑市場的干預(yù)，有利于政府職能的轉(zhuǎn)變。

代建制的實(shí)行打破了在過去政府投資模式中，政府既是投資人、也是建設(shè)者，既扮演管理者角色、又是使用人角色的模式，使各環(huán)節(jié)相對(duì)獨(dú)立，互相制約，以專業(yè)化的項(xiàng)目管理公司代替了建設(shè)單位行使建設(shè)期間項(xiàng)目法人的職責(zé)，把過去建設(shè)單位的職責(zé)劃分出來，由第三方承擔(dān)，并將相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)成功化解和轉(zhuǎn)移。

3 某代建農(nóng)業(yè)基建項(xiàng)目實(shí)例介紹

以A農(nóng)業(yè)科研所建設(shè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部地區(qū)科學(xué)觀測實(shí)驗(yàn)站建設(shè)項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目批復(fù)建設(shè)期限：2019年7月-2021年7月，立項(xiàng)批復(fù)：總額1 100萬元，其中建筑工程415萬元；田間工程224萬元，包含溫室、田間工程、曬場、排水溝、渠道等；儀器設(shè)備及農(nóng)機(jī)具461萬元。預(yù)計(jì)投資完成情況：總額1 102.25萬元，其中建筑工程415.74萬元，田間工程225.63萬元，儀器設(shè)備及農(nóng)機(jī)具460.88萬元。

A農(nóng)業(yè)科研所擬通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村部地區(qū)科學(xué)觀測實(shí)驗(yàn)站的建設(shè)，升級(jí)相關(guān)設(shè)備、儀器，改善大田試驗(yàn)條件，建成病害監(jiān)測與數(shù)據(jù)傳輸?shù)钠脚_(tái)，有效提升病害抗性品種篩選和鑒定能力，為區(qū)域抗病種質(zhì)創(chuàng)新、新品種選育研發(fā)提供有力支撐。

為盡快完成項(xiàng)目實(shí)施，A單位通過政府采購招標(biāo)形式，招標(biāo)1家代建單位，并簽訂代建合同，明確代建單位的主要職責(zé)：①負(fù)責(zé)組建代建項(xiàng)目部門，制定工程代建大綱；②代為辦理項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證等各項(xiàng)報(bào)批報(bào)建手續(xù)；③組織編制報(bào)批設(shè)計(jì)方案、初步設(shè)計(jì)及概算，組織編制施工圖設(shè)計(jì)及預(yù)算并報(bào)送相關(guān)部門備案；④負(fù)責(zé)按可行性研究報(bào)告批復(fù)的招標(biāo)方案及相關(guān)法規(guī)對(duì)勘察、設(shè)計(jì)、施工和材料設(shè)備采購等開展招標(biāo)工作；⑤積極協(xié)調(diào)勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等參建單位，以及辦理消防、水電、天然氣、城管和市政等各項(xiàng)手續(xù)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)階段進(jìn)行全面管理，推動(dòng)完成工程項(xiàng)目；⑥嚴(yán)格控制工程進(jìn)度，安全和質(zhì)量，在規(guī)定的工程質(zhì)量保修期內(nèi)，組織鑒定質(zhì)量問題責(zé)任；⑦負(fù)責(zé)工程相關(guān)的合同洽談和簽訂，工程質(zhì)量審核，工程竣工結(jié)算，并配合辦理工程竣工財(cái)務(wù)決算；⑧負(fù)責(zé)將項(xiàng)目竣工及有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)資料匯編移交城建檔案館。

表1 科學(xué)觀測站建設(shè)項(xiàng)目

根據(jù)以上內(nèi)容，可以看出：代建制是代建方以被委托的形式，代委托單位行使相關(guān)職責(zé)，在項(xiàng)目論證、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、造價(jià)、施工、監(jiān)理等過程中全程參與的模式。

在具體實(shí)施中，會(huì)出現(xiàn)一些問題：①由于該農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目是在異地，在選擇代建單位時(shí)，A農(nóng)業(yè)科研所比較為難：是選擇本地有經(jīng)驗(yàn)的代建管理公司還是選擇項(xiàng)目所在地，了解當(dāng)?shù)厍闆r的代建管理公司，兩者各有優(yōu)缺點(diǎn)，難以抉擇。②關(guān)于代建法律法規(guī)尚需完善，代建單位性質(zhì)和委托方式不明確，容易產(chǎn)生糾紛。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，代建單位應(yīng)該代表委托單位實(shí)行相關(guān)權(quán)利，但實(shí)際上代建單位責(zé)任大，權(quán)力小，無法完全體現(xiàn)委托單位意圖。③根據(jù)相關(guān)規(guī)定，代建方應(yīng)按照項(xiàng)目總投資額的2%，收取代建服務(wù)費(fèi)，相對(duì)于代建方的工作量、投入的精力等，代建服務(wù)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)較低，與代建單位的管理成本相接近，利潤微乎其微，難以使代建方站在業(yè)主的角度考慮問題和行使責(zé)任。④考核、監(jiān)督代建工程不明確，信息披露機(jī)制運(yùn)作不透明，代建單位需要在項(xiàng)目進(jìn)行工程中對(duì)多個(gè)分散的單位進(jìn)行監(jiān)督，并公開信息，難度大，操作困難，專業(yè)建設(shè)人員短缺、項(xiàng)目管理水平容易參差不齊。

4 選擇代建制的相關(guān)建議

4.1 相關(guān)法律法規(guī)亟須完善，便于操作

本項(xiàng)目的資金來源于本省的財(cái)政資金，若項(xiàng)目實(shí)施在異地異省，在選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行招投標(biāo)活動(dòng)時(shí)，如招EPC工程總承包、代建單位時(shí)，沒有相應(yīng)的法律法規(guī)支撐，選擇哪個(gè)屬地的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。需要細(xì)化完善相關(guān)法律法規(guī)，以便于具體操作。

4.2 代建單位性質(zhì)和委托方式尚需明確

當(dāng)前，已發(fā)布的一些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對(duì)于代建單位的要求是滿足甲級(jí)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位，有相關(guān)類似業(yè)績來投標(biāo)。但涉及其他方面，如代建單位進(jìn)入項(xiàng)目時(shí)間、委托權(quán)限范圍、提高代建單位積極性也存在一定問題。各地需進(jìn)一步細(xì)化代建單位性質(zhì)和委托方式。

4.3 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，亟須政策大力支持

代建制管理費(fèi)雖有《基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本規(guī)定》(財(cái)建〔2016〕504號(hào))作為收費(fèi)參考依據(jù)，但在具體推行代建制過程中，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低帶來了服務(wù)類競爭上的無序，不利于代建制的完善推進(jìn)。各地需進(jìn)一步參考各屬地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，出具各地代建制服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，來完善代建制制度。

4.4 考核、監(jiān)督代建工程，政府相關(guān)配套政策措施尚不完善

代建保險(xiǎn)制度還沒完全落實(shí)，若按照建設(shè)單位和代建單位所簽訂的代建合同，合同專用條款約定中代建單位會(huì)承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)投資一旦突破原有總投資，需要賠償建設(shè)單位。這不僅會(huì)制約代建單位的積極性，也不利于實(shí)現(xiàn)代建制的初衷。這就需要政府探索實(shí)施代建制保險(xiǎn)制度，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到保險(xiǎn)公司。當(dāng)前，我國還很少探索代建制保險(xiǎn)制度，缺乏相關(guān)可操作性的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范文件。