氣候投融資發(fā)展的現(xiàn)狀、問題及推進(jìn)創(chuàng)新的思考

呂學(xué)都

2019年10月，生態(tài)環(huán)境部、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等有關(guān)部門聯(lián)合推動(dòng)成立了中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)氣候投融資專業(yè)委員會(huì)，成為氣候投融資領(lǐng)域的專業(yè)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)氣候投融資項(xiàng)目落地的重要信息平臺(tái)，以及中國(guó)氣候投融資國(guó)際交流與合作的重要窗口。專業(yè)委員會(huì)還將承擔(dān)參與氣候投融資領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)制訂、推動(dòng)構(gòu)建多元化的全球氣候投融資治理體系等活動(dòng)。該專業(yè)委員會(huì)的成立，標(biāo)志著中國(guó)推進(jìn)氣候投融資邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。

2020年10月，生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等五部委聯(lián)合發(fā)布了氣候投融資領(lǐng)域的首份政策文件《關(guān)于促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化投融資的指導(dǎo)意見》，明確提出將“開展氣候投融資地方試點(diǎn)”。2021年12月，生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等九部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展氣候投融資試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）及其附件《氣候投融資試點(diǎn)工作方案》?！锻ㄖ芬筮x擇實(shí)施意愿強(qiáng)、基礎(chǔ)條件較優(yōu)、具有帶動(dòng)作用和典型性的地方，開展以投資政策指導(dǎo)、強(qiáng)化金融支持為重點(diǎn)的氣候投融資試點(diǎn)。

這兩個(gè)文件的發(fā)布和實(shí)施，標(biāo)志著氣候投融資在地方試點(diǎn)和落地工作的正式啟動(dòng)，是中國(guó)氣候投融資的重大進(jìn)展?？梢灶A(yù)計(jì)，中國(guó)氣候投融資必將成為中國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的發(fā)動(dòng)機(jī)和助推器。

一、氣候投融資基本概念的由來

氣候投融資概念源自對(duì)氣候變化投資的金融活動(dòng)。聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約所定義的氣候投融資概念是：Climate finance is local， national or transnational financing—drawn from public， private and alternative sources of financing that seeks to support mitigation and adaptation actions that will address climate change，即：氣候投融資是地方、國(guó)家或跨國(guó)投融資——來自公共、私人和替代性投融資來源，旨在支持應(yīng)對(duì)氣候變化的減緩和適應(yīng)行動(dòng)（也有把 “climate finance”翻譯為氣候金融）。聯(lián)合國(guó)這個(gè)氣候投融資概念比較寬泛，并沒有定義投融資與應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的效果的關(guān)系。

世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、泛美銀行、非洲開發(fā)銀行、歐洲開發(fā)銀行等全球和區(qū)域多邊發(fā)展銀行，在聯(lián)合國(guó)氣候投融資概念基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展并付諸實(shí)踐，研究確定了全球和區(qū)域多邊開發(fā)銀行在核算氣候投融資方面的統(tǒng)一規(guī)則和指南（見下文詳述）。

二、國(guó)際氣候投融資現(xiàn)狀

氣候投融資概念及應(yīng)用以聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約的談判和實(shí)施進(jìn)程最為突出。其中，在2009年哥本哈根召開的聯(lián)合國(guó)氣候變化框架第15次締約方會(huì)議上，發(fā)達(dá)國(guó)家承諾到2020年實(shí)現(xiàn)為發(fā)展中國(guó)家提供每年1000億美元的氣候投融資目標(biāo)。自從那次會(huì)議之后，如何籌集氣候投融資資金及如何核算，就成為一個(gè)理論和實(shí)踐的熱點(diǎn)問題，進(jìn)一步推進(jìn)了氣候投融資的研究和實(shí)踐。

目前，聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約及所屬機(jī)構(gòu)如綠色氣候基金、世界銀行和區(qū)域多邊開發(fā)銀行對(duì)其自身業(yè)務(wù)的氣候投融資有系統(tǒng)性的核算框架和流程。其中，世界銀行集團(tuán)（WBG）、亞洲開發(fā)銀行（ADB）、非洲開發(fā)銀行（AfDB）、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行（EBRD）、歐洲投資銀行（EIB）、美洲開發(fā)銀行（IDB）、國(guó)際金融公司（IFC）以及與國(guó)際發(fā)展金融俱樂部（IDFC）成員在哥本哈根會(huì)議后成立了一個(gè)氣候投融資工作小組，研究制定了一個(gè)“Common Principles for Climate Mitigation Finance Tracking”（氣候減緩融資追蹤共同原則），使這些機(jī)構(gòu)有一個(gè)核算氣候變化投融資的共同框架，實(shí)現(xiàn)透明和一致的國(guó)際氣候投融資核算體系，提升在氣候融資承諾及履行承諾方面的信譽(yù)，并以此為基礎(chǔ)建立信任和問責(zé)制機(jī)制。這個(gè)共同原則的一個(gè)特點(diǎn)，是“氣候投融資”（climate finance）只包括那些能夠帶來減緩氣候變化效益的資金。自2012年以來，亞洲開發(fā)銀行和其他多邊開發(fā)銀行一直在使用這種方法聯(lián)合報(bào)告其年度氣候投融資狀況，包括氣候投融資的統(tǒng)計(jì)及投融資所帶來的減緩氣候變化效益的統(tǒng)計(jì)。在國(guó)家層面，目前還沒有看到任何一個(gè)國(guó)家對(duì)氣候投融資有系統(tǒng)性的定義、政策、指南、統(tǒng)計(jì)和公開發(fā)布的核算報(bào)告。

在2015年年底的聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約第21次締約方會(huì)議（巴黎會(huì)議）召開之前，亞洲開發(fā)銀行（亞行）承諾到2020年將其自身的年度氣候投融資增加一倍，達(dá)到60億美元，其中40億美元用于減緩氣候變化，20億美元用于氣候適應(yīng)。這個(gè)目標(biāo)大約相當(dāng)于亞行年度貸款總額的約1/3，這是按照上述的氣候投融資共同框架來計(jì)算的，只包括了那些能夠帶來減緩氣候變化效益的項(xiàng)目活動(dòng)的投融資。亞行在2018年進(jìn)一步提出，從2019年至2030年的12年時(shí)間，源自亞行自身的氣候投融資將達(dá)800億美元。在2021年10月聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約第26次締約方會(huì)議前夕，亞行進(jìn)一步宣布這個(gè)氣候投融資目標(biāo)提升到1000億美元。新的目標(biāo)從年度指標(biāo)值改為多年累加值，更具科學(xué)性和操作性，因?yàn)閬喰械耐顿Y項(xiàng)目在很大程度上是受援國(guó)先提出項(xiàng)目概念，亞行在所提出的項(xiàng)目概念基礎(chǔ)上與受援國(guó)磋商項(xiàng)目的具體設(shè)計(jì)。一個(gè)項(xiàng)目能夠在多大程度上產(chǎn)生減緩氣候變化的效益（減排溫室氣體和提升氣候韌性及適應(yīng)氣候變化的不利影響），受制于項(xiàng)目類型。多年項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)，更能夠體現(xiàn)亞行在援助發(fā)展中國(guó)家推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化方面的穩(wěn)定趨勢(shì)。下表是亞行自2011年以來的氣候變化投融資情況。表中數(shù)據(jù)是亞行自有資金的氣候投融資（即不包括聯(lián)合融資的氣候變化投融資），分為減排和適應(yīng)氣候投融資。

需要指出的是，在過去10多年里，國(guó)際上綠色金融的發(fā)展和應(yīng)用相對(duì)于氣候投融資而言更為普遍和得到重視。2012年11月，世界上第一個(gè)國(guó)家綠色發(fā)展銀行——英國(guó)綠色投資銀行（Green Investment Bank，GIB）正式成立，它以政策性銀行為定位，專門致力于綠色經(jīng)濟(jì)投資，重點(diǎn)包括五個(gè)綠色目標(biāo)：減少溫室氣體排放;提高自然資源的使用效率;保護(hù)或美化自然環(huán)境;保護(hù)或加強(qiáng)生物多樣性;促進(jìn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。美國(guó)緊隨其后，由州政府授權(quán)，將康涅狄格州清潔能源基金（CCFF）和康涅狄格州清潔能源金融與投資局（CEFIA）發(fā)展成了全美首家綠色銀行——康涅狄格州綠色銀行（CGB）。2016年，在中國(guó)的倡導(dǎo)下，G20財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議正式將發(fā)展綠色金融的倡議寫入公報(bào)。綠色金融首次列入杭州G20峰會(huì)議程，G20會(huì)議對(duì)政府通過綠色金融帶動(dòng)民間資本進(jìn)入綠色投資領(lǐng)域達(dá)成全球性共識(shí)。在2017年7月德國(guó)G20峰會(huì)上，綠色金融再次受到全球關(guān)注。最近幾年，全球的綠色信貸、綠色債券、綠色保險(xiǎn)得到了飛速發(fā)展。

三、我國(guó)氣候投融資發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)的氣候投融資源于“碳金融”的討論和實(shí)踐：2005年《京都議定書》生效之后，《京都議定書》下的“清潔發(fā)展機(jī)制”項(xiàng)目開始進(jìn)入實(shí)質(zhì)性實(shí)施，從而帶來了大量的項(xiàng)目投資。學(xué)界把這些用于實(shí)現(xiàn)碳減排、產(chǎn)生“碳減排信用”的資金定義為“碳金融”。但在氣候投融資的理論、政策、機(jī)構(gòu)等方面一直沒有得到應(yīng)有的發(fā)展，氣候投融資包括碳金融，在概念上討論很多，也有些實(shí)踐和研究，但此前一直沒有在政府政策層面得到體現(xiàn)。正如本文開頭所述，自2019年以來，我國(guó)氣候投融資才取得了重大進(jìn)展。

綠色金融的概念在國(guó)內(nèi)較早得到廣泛應(yīng)用和發(fā)展。綠色金融的內(nèi)涵，不僅包括了所有環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的金融活動(dòng)，也包括生態(tài)保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化的金融活動(dòng)。2015年4月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》首次提出要推廣綠色信貸、排污權(quán)抵押等融資，開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)。2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，從信貸、綠色股票指數(shù)、綠色債券、綠色發(fā)展基金、上市公司披露信息、擔(dān)保、環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)、環(huán)境影響評(píng)估、國(guó)際合作等方面具體提出了建立綠色金融體系。2015年4月，在中國(guó)人民銀行綠色金融研究小組的基礎(chǔ)上成立了中國(guó)金融學(xué)會(huì)綠色金融專業(yè)委員會(huì)，并開展了環(huán)境效益評(píng)估、環(huán)境壓力測(cè)試、自然資本估值、綠色股票指數(shù)、綠色債券評(píng)級(jí)等一系列開創(chuàng)性研究。學(xué)界甚至把2015年看作“中國(guó)綠色金融發(fā)展元年”。2016年8月，中國(guó)人民銀行、財(cái)政部等七部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，構(gòu)建起了我國(guó)較為完整的綠色金融政策體系。由此，我國(guó)綠色金融得以蓬勃發(fā)展，綠色信貸、綠色債券、綠色保險(xiǎn)成為促進(jìn)國(guó)家綠色低碳發(fā)展的主要金融手段。

未來，綠色金融和氣候投融資將會(huì)并行和交叉發(fā)展：氣候投融資是綠色金融的重要組成部分（有分析研究氣候投融資占綠色金融的約70%），氣候投融資的創(chuàng)新和發(fā)展將促進(jìn)綠色金融的發(fā)展;而綠色金融的理論和實(shí)踐，也將為氣候投融資的發(fā)展提供有益參考。

四、當(dāng)前氣候投融資發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)

作為一個(gè)全新的體系，氣候投融資的推進(jìn)實(shí)施，將會(huì)面臨一系列的挑戰(zhàn)和困難，甚至可以說，在往前推進(jìn)的過程中處處都是挑戰(zhàn)和困難。下面僅從體制機(jī)制，政策和技術(shù)、方法以及機(jī)構(gòu)和人力資源三個(gè)方面做簡(jiǎn)單討論。

一是體制機(jī)制不夠完善。氣候投融資涉及面廣，既有金融屬性，又包括應(yīng)對(duì)氣候變化方方面面的專業(yè)屬性、經(jīng)濟(jì)屬性甚至法律屬性。雖然目前中央部委有了初步的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，但是涉及氣候投融資體系發(fā)展和監(jiān)管方面的政策、指南、方法以及運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管等大量頂層設(shè)計(jì)，在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間都會(huì)面臨巨大挑戰(zhàn)。

二是對(duì)氣候投融資的準(zhǔn)確和明晰的定義、涵蓋的范疇、氣候投融資及產(chǎn)生的氣候變化效益的核算、第三方監(jiān)測(cè)核查體系等氣候投融資運(yùn)行必不可少的方法論、運(yùn)營(yíng)規(guī)范及監(jiān)管、運(yùn)行實(shí)體等都未到位。而這些是氣候投融資體系運(yùn)行所必須的“生態(tài)環(huán)境”或“軟環(huán)境”。建立一套科學(xué)規(guī)范的運(yùn)行體系，將需要相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐和打磨。當(dāng)前九部委推動(dòng)的氣候投融資試點(diǎn)，將有助于盡快探索建立這套運(yùn)行體系。

三是實(shí)施氣候投融資的相關(guān)機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)都還嚴(yán)重缺乏所需要的能力，機(jī)構(gòu)能力建設(shè)任重道遠(yuǎn)。氣候投融資的主要實(shí)施機(jī)構(gòu)是金融部門。把減排溫室氣體和適應(yīng)氣候變化的政策、技術(shù)、指南、方法等，納入到金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行業(yè)務(wù)，不僅僅需要金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的規(guī)則和運(yùn)行體系做相應(yīng)調(diào)整，還必須有既了解應(yīng)對(duì)氣候變化業(yè)務(wù)、又熟悉金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行的專業(yè)團(tuán)隊(duì)。金融機(jī)構(gòu)及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在這方面的能力建設(shè)將是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。

雖然挑戰(zhàn)和困難很多，但并不是無法克服。實(shí)際上，國(guó)家組織應(yīng)對(duì)氣候變化工作已經(jīng)30多年，在氣候投融資的認(rèn)識(shí)和探索、人才隊(duì)伍建設(shè)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)方面已經(jīng)有了豐厚的積累。現(xiàn)在迫切需要做的，是瞄準(zhǔn)氣候投融資體系建設(shè)和運(yùn)營(yíng)需求，有針對(duì)性地制定和頒布相應(yīng)的政策、法律法規(guī)、方法、指南，并組織大規(guī)模的機(jī)構(gòu)和人力培訓(xùn)，以滿足氣候投融資業(yè)務(wù)運(yùn)行的需求。

五、 推進(jìn)氣候投融資創(chuàng)新發(fā)展的幾點(diǎn)思考

要全面推進(jìn)氣候投融資的發(fā)展和實(shí)施運(yùn)行，急需探索和研究解決幾個(gè)基礎(chǔ)性問題。

氣候投融資最基本的特征是要能夠帶來氣候減緩效果，或減少了溫室氣體排放，或提升了抵御氣候變化不利影響的能力而有更強(qiáng)的韌性。因此，衡量一個(gè)氣候投融資項(xiàng)目帶來了什么樣的氣候減緩效益，就成為衡量一個(gè)金融支持項(xiàng)目是否是氣候投融資項(xiàng)目的核心標(biāo)志。在過去《京都議定書》下的清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目以及中國(guó)自愿減排項(xiàng)目中，已經(jīng)開發(fā)和批準(zhǔn)了大量的減排核算和監(jiān)測(cè)的方法學(xué)，作為評(píng)估投資項(xiàng)目所帶來的減排效益。氣候投融資體系的運(yùn)行，需要考慮的是：是否按照或參考那些已經(jīng)批準(zhǔn)的方法學(xué)來核算所有氣候投融資項(xiàng)目的氣候變化減緩效益？從已有的國(guó)內(nèi)外實(shí)踐看，這個(gè)回答應(yīng)該是肯定的，但需要做的是對(duì)那些方法做必要的修改和完善，主要是做簡(jiǎn)化處理。畢竟那些方法核算出來的減排效果的目的及影響，與氣候投融資核算項(xiàng)目減排效果的目的及影響，有很大的區(qū)別。如果完全按照那些已經(jīng)批準(zhǔn)的方法來做氣候投融資“氣候變化減緩效益”核算，技術(shù)上可行，但運(yùn)行成本太高，且沒有必要。

一個(gè)溫室氣體減排項(xiàng)目，可能涉及到大量與“減緩氣候變化”無關(guān)的部分，真正實(shí)現(xiàn)“減緩氣候變化”的可能只是項(xiàng)目中的一部分（可以是大部分，也可能是小部分）。這就需要在政策和方法上確定“氣候投融資”的范圍，區(qū)分一個(gè)大項(xiàng)目中哪些屬于“氣候投融資”、 哪些不屬于“氣候投融資”，并制定詳細(xì)的操作手冊(cè)。做好這種區(qū)分，是進(jìn)一步制定和開發(fā)氣候投融資工具的基礎(chǔ)。例如，金融監(jiān)管部門對(duì)真正的“氣候投融資”提供低成本的融資資金，如果有了這樣的區(qū)分，就能夠把政府對(duì)氣候投融資的補(bǔ)貼，真正提供給那些能夠帶來氣候變化減緩效益的投融資活動(dòng)。如果沒有這種區(qū)分，政府的補(bǔ)貼或優(yōu)惠政策就難以精準(zhǔn)支持到位，氣候投融資的統(tǒng)計(jì)也會(huì)成為一筆“糊涂賬”。

例如，鋼鐵行業(yè)的減排活動(dòng)，單位氣候投融資能夠帶來多少減排效益？據(jù)此可分析評(píng)估不同行業(yè)或技術(shù)的氣候投融資效益。這種量化分析將有助于金融部門、行業(yè)管理部門制定宏觀和微觀政策，利用財(cái)稅和貨幣政策手段，精準(zhǔn)推進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理措施的應(yīng)用。另外，有了這種量化關(guān)系，還有助于開發(fā)和創(chuàng)新氣候投融資產(chǎn)品和工具，包括能夠有充分的依據(jù)來確定合理優(yōu)惠信貸利率，信貸利率的優(yōu)惠水平將可與行業(yè)或項(xiàng)目能夠帶來的減排效益掛鉤。

氣候變化減緩效益的確權(quán)，將是以市場(chǎng)手段推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的根基，也是進(jìn)一步創(chuàng)新氣候投融資產(chǎn)品和工具的基礎(chǔ)，影響重大，急需要組織力量研究，取得突破，為氣候投融資的創(chuàng)新和發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3505500338254