探討新一輪退耕還林后續(xù)發(fā)展存在的問題和對(duì)策

朱泰恩

（云南省宣威市林業(yè)和草原局，云南 宣威 655400）

0 引言

2002 年，中國(guó)全面啟動(dòng)了第一輪退耕還林工程。該項(xiàng)目涉及面廣，影響深遠(yuǎn)。這是迄今為止世界上最大的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目。經(jīng)過多年的努力，該工程項(xiàng)目在地方政治、生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展等方面都做出了巨大成就。這是一項(xiàng)切實(shí)有利于民生的重大工程項(xiàng)目。但是，對(duì)一個(gè)國(guó)家和民族而言，農(nóng)村生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作一直在進(jìn)行當(dāng)中。為鞏固上一次退耕還林成效，認(rèn)真處理好我國(guó)農(nóng)村發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的新問題，從農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，全面啟動(dòng)新一輪退耕還林工程，積極總結(jié)前一階段工作經(jīng)驗(yàn)，作出了更具時(shí)代特色的改革創(chuàng)新政策措施，順應(yīng)了農(nóng)村生產(chǎn)的新問題、農(nóng)村發(fā)展的新要求，以及我國(guó)社會(huì)發(fā)展的新趨勢(shì)。

1 宣威市退耕還林工作分析

宣威市政府對(duì)退耕還林工作非常關(guān)注，深入落實(shí)中央、省政府、曲靖市關(guān)于退耕還林工作的大會(huì)精神，把退耕還林工作列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，切實(shí)加強(qiáng)組織管理，健全監(jiān)督機(jī)制，確定目標(biāo)任務(wù)，明晰職能，并出臺(tái)具體規(guī)劃舉措，退耕還林工作一直由市委、市政府直接主管。各地政府各相關(guān)部門各司其職，密切配合，并密切關(guān)注地方實(shí)際工作，保證各項(xiàng)任務(wù)的順利完成[1]。

1.1 宣威市退耕還林項(xiàng)目實(shí)施情況

自2002 年啟動(dòng)實(shí)施第一輪退耕還林工程，2014 年啟動(dòng)實(shí)施新一輪退耕還林工程以來，累計(jì)投資3.76 億元，造林77.5 萬畝，其中，第一輪退耕地造林8.5 萬畝，荒山造林17.1 萬畝，封山育林2 萬畝，實(shí)施鞏固退耕還林成果項(xiàng)目種植業(yè)項(xiàng)目13.14 萬畝、補(bǔ)植補(bǔ)造4.5 萬畝，建設(shè)沼氣池5394 口、節(jié)柴改灶3386 戶、安裝太陽能熱水器5700 臺(tái)，組織技能培訓(xùn)3361 人（次）；已實(shí)施新一輪退耕還林41 萬畝（2014 年實(shí)施2 萬畝、2015 年實(shí)施5 萬畝、2016 年實(shí)施3 萬畝、2017 年實(shí)施8 萬畝、2018 年實(shí)施14 萬畝、2019 年實(shí)施6 萬畝、2020 年實(shí)施3 萬畝），陡坡地生態(tài)治理項(xiàng)目2.8 萬畝（2015 年實(shí)施0.7 萬畝、2016 年實(shí)施1 萬畝、2017 年實(shí)施1 萬畝、2018 年實(shí)施0.1 萬畝）。退耕還林工程涉及25 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、259 個(gè)村委會(huì)、86742 戶農(nóng)戶24.5 萬人口，截至2020年底，累計(jì)為退耕還林戶提供糧食折現(xiàn)和生活補(bǔ)助資金7.782 億元，1.6 萬戶建檔立卡貧困戶受益，帶動(dòng)建檔立卡貧困戶增收4800 萬元。

1.2 取得的主要成效

（1）生態(tài)環(huán)境質(zhì)量獲得了較大提高。自退耕還林以來，宣威市的自然環(huán)境獲得了明顯改善。據(jù)全國(guó)林產(chǎn)資源二級(jí)調(diào)查，我市目前林地面積為494.82 萬畝，活木1433 萬m3，在重點(diǎn)地區(qū)內(nèi)目前已完成了21 處裸山生態(tài)修復(fù)，完成了24704 余畝，并修建了720km 的綠色通道。同時(shí)，利用退耕還林工程有效減少了陡坎耕地的面積，重點(diǎn)工程區(qū)內(nèi)水土侵害面積也顯著減少。同時(shí)隨著生態(tài)環(huán)境的逐步改善，干部群眾對(duì)保護(hù)森林的意識(shí)也日漸提高，利用自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)水質(zhì)、凈化城市空氣質(zhì)量、調(diào)控天氣的能力也明顯提高[2]。圖1 為某地實(shí)行退耕還林后效果對(duì)比。

圖1 某地實(shí)行退耕還林后效果對(duì)比

（2）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)適度調(diào)整。以退耕還林為契機(jī)，形成了生態(tài)林草、林果、林藥、林間混作等多種開發(fā)經(jīng)營(yíng)模式，因地制宜地實(shí)施種養(yǎng)結(jié)合、產(chǎn)業(yè)扶持和核桃、花椒、蘋果、油茶等一批特色產(chǎn)業(yè)基地，極大程度的提高了農(nóng)村勞動(dòng)人民的收入。與此同時(shí)，在退耕還林工程的帶動(dòng)下，核桃產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。全市核桃保存面積達(dá)50多萬畝，其中退耕還林核桃種植15.3 萬畝。得祿、務(wù)德、龍?zhí)?、阿都、羊?chǎng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的核桃已進(jìn)入旺果期。在雙河、寶山、得祿、務(wù)德等鄉(xiāng)鎮(zhèn)種植花椒6.5 萬畝，初步形成經(jīng)濟(jì)效益。龍場(chǎng)、東山、務(wù)德、普立、樂豐等鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)林水果的種植面積，使得經(jīng)濟(jì)林水果可以在農(nóng)民增收過程中發(fā)揮重大作用。

（3）經(jīng)濟(jì)效益初步顯現(xiàn)。①它增加了農(nóng)民的政策性收入。到2020 年底，退耕還林農(nóng)戶共獲得糧食折現(xiàn)和生活補(bǔ)助7.782 億元，1.6 萬戶貧困戶和卡戶受益，貧困戶和卡戶收入增加4800 萬元。86742 戶直接受益，平均每戶5881.8 元。②農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)性收入水平大幅度提高。全市43.8 萬畝退耕地塊已有19.8 萬畝見效益，17.1 萬畝荒山造林中有13.8 萬畝見效益。特別是核桃產(chǎn)業(yè)，部分面積已逐步進(jìn)入了豐產(chǎn)期，退耕還林增加農(nóng)民收入的效果逐漸顯現(xiàn)。退耕還林工程使農(nóng)民不需要再從事經(jīng)濟(jì)效益極低的耕作工作，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向高效產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。外出打工農(nóng)民收入顯著提高，勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)在農(nóng)民增收成果中扮演重要角色。圖2 為退耕還林經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的影響機(jī)制。

圖2 退耕還林經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的影響機(jī)制

（4）促進(jìn)了貧困人口脫貧致富。

2 新一輪退耕還林工程的重要性

退耕還林工程不是最終的項(xiàng)目，因此也需要后續(xù)行動(dòng)來確保前一階段的建設(shè)成果延續(xù)和發(fā)展，從而保護(hù)該項(xiàng)目取得的初步成果。為此，國(guó)家啟動(dòng)了新一輪退耕還林工程，從而讓各級(jí)政府和群眾增強(qiáng)貫徹可持續(xù)發(fā)展建設(shè)理念，增強(qiáng)工程服務(wù)保護(hù)意識(shí)。近年來，由于北方地區(qū)霧霾、沙塵暴等大風(fēng)頻繁，中國(guó)南方泥石流、塌方事件時(shí)有發(fā)生，生態(tài)建設(shè)工作再次被提到人們眼前，也使人們重新意識(shí)到了這一工作的重要性，并開啟了新一輪的退耕還林建設(shè)。因此，早在我國(guó)發(fā)動(dòng)新一輪的退耕還林工程建設(shè)以前，貴州、四川、甘肅等十多個(gè)省區(qū)就已經(jīng)針對(duì)生態(tài)問題，向國(guó)務(wù)院提交了在區(qū)域發(fā)展中逐步恢復(fù)退耕還林的計(jì)劃；由于退耕還林工程建設(shè)并不僅僅是一個(gè)生態(tài)建設(shè)工程，而且還是一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)工程[3]。所以，廣大農(nóng)戶，尤其是在部分邊遠(yuǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)困難農(nóng)戶，能夠利用新一輪的退耕還林工程政策性補(bǔ)貼來擺脫經(jīng)濟(jì)困境，以農(nóng)業(yè)生態(tài)發(fā)展模式脫貧致富，建設(shè)美麗中國(guó)是新時(shí)期政府為國(guó)家建設(shè)設(shè)計(jì)的新的發(fā)展規(guī)劃，新一輪退耕還林工程的啟動(dòng)是第一步，是建造一個(gè)美麗和諧的中國(guó)的必然前提。圖3 為農(nóng)戶視角下的退耕還林工程重要性。

圖3 農(nóng)戶視角下的退耕還林工程重要性

3 新一輪退耕還林政策的變化

新一輪退耕還林政策正確順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。因此較第一輪退耕還林工程相而言有一些變化。

（1）建設(shè)目標(biāo)的變化。新一輪退耕還林的目標(biāo)是到2020 年，全國(guó)約4240 萬畝符合退耕還林還草條件的耕地，重點(diǎn)是對(duì)主要陡坡超過25°的耕地，或嚴(yán)重荒蕪的農(nóng)田以及對(duì)主要山水源坡為15°～25°的農(nóng)田實(shí)施修整。

（2）思路的變化。新一輪退耕還林工程建設(shè)的總體思路是“自下而上、上下結(jié)合”的方式實(shí)施，即在農(nóng)民自愿申報(bào)退耕還林還草任務(wù)基礎(chǔ)上，中央核定各省總規(guī)模，并劃撥補(bǔ)助資金到各?。皇〖?jí)人民政府對(duì)退耕還林還草負(fù)總責(zé)，自主確定兌現(xiàn)給退耕還林還草農(nóng)戶的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。而這一理念的轉(zhuǎn)變，不僅體現(xiàn)了我國(guó)政府重視農(nóng)民退耕意愿的民主政治精神，也同時(shí)體現(xiàn)了國(guó)家通過積極轉(zhuǎn)變地方政府職能，來實(shí)施國(guó)家宏觀調(diào)控政策的經(jīng)濟(jì)體制改革理念。

（3）補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的變化。即新一輪退耕還林工程，確立了新的補(bǔ)貼政策，中央政府每畝補(bǔ)助1600 元，分三次使用，第一年900 元（其中，種苗造林費(fèi)400 元），第三年300 元，第五年400 元。此外，這種資助政策不再區(qū)分生態(tài)林和商品林，也不再區(qū)分南方和北方。這次對(duì)退耕還林的支持標(biāo)準(zhǔn)低于上一輪。

4 新一輪退耕還林工作中出現(xiàn)的問題

雖然新一輪退耕還林工作在國(guó)家政策的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)展順利，經(jīng)過各級(jí)工作人員的努力和農(nóng)民的合作，取得了一些成績(jī)，但也存在一些不容忽視的問題。

（1）基層組織并不熱衷于將農(nóng)田變回森林。在國(guó)家層面，退耕還林補(bǔ)貼政策只包括對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼和種植費(fèi)，而基層委員會(huì)、政府和村委會(huì)必須進(jìn)行大量土地調(diào)查、數(shù)據(jù)歸檔和簽訂退耕還林條約，退耕還林和退耕還林過程中耕地的維護(hù)和管理[4]。在城市和地區(qū)層面，由于缺乏政治資源，沒有相應(yīng)的支持工具。圖4 為退耕還林成果項(xiàng)目及資金計(jì)劃安排制度。

圖4 退耕還林成果項(xiàng)目及資金計(jì)劃安排制度

（2）退耕還林政策補(bǔ)貼水平低，農(nóng)民退耕意愿低。2002—2006年第一輪退耕還林時(shí)，國(guó)家對(duì)退耕還林農(nóng)民的補(bǔ)貼為3080 元畝，而自2014 年新一輪退耕還林工程實(shí)施以來，農(nóng)民退耕還林補(bǔ)貼僅為1200 元畝，不到上一輪同等價(jià)格水平退耕還林補(bǔ)貼的1/3，這是群眾投降意愿不強(qiáng)的主要原因。此外，新一輪退耕還林政策的支持周期相對(duì)較短。2002—2006 年實(shí)施第一輪退耕還林時(shí)，農(nóng)民退耕還林補(bǔ)貼為8 年，然后延長(zhǎng)8 年，補(bǔ)貼總額為16年。然而，新一輪退耕還林工程的政策補(bǔ)貼僅為五年。林業(yè)的見效周期很長(zhǎng)，許多樹種在補(bǔ)貼到期時(shí)看不到任何經(jīng)濟(jì)效益。此外，在照料、管理和保護(hù)退耕農(nóng)民的意愿和技術(shù)方面也存在問題。雖然宣威52.3 萬畝已實(shí)現(xiàn)退耕還林，特別是在實(shí)施新一輪退耕還林中，宣威仍然堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)和扶貧開發(fā)并重，以退耕還林為載體，大力發(fā)展以商品林和水果為主的林業(yè)。全市已栽植核桃、蘋果、辣椒、油茶、板栗等經(jīng)濟(jì)林和水果25 多萬畝。然而，很少有大規(guī)模土地轉(zhuǎn)讓進(jìn)行退耕還林和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。大多數(shù)農(nóng)民的耕地退耕還林面積僅為2 畝左右。退耕還林造林結(jié)束后，，他們對(duì)依靠退耕還林栽植的經(jīng)濟(jì)林獲得收益的意愿不強(qiáng)。他們很少進(jìn)行撫育、管護(hù)，讓它自然生長(zhǎng)。同時(shí)，宣威是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大城市，主要種植傳統(tǒng)作物，農(nóng)民缺乏施肥、拉枝、蟲害防治等撫育技術(shù)。

5 新一輪退耕還林工作中政策建議

5.1 提高退耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

目前退耕補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為24000 元/hm2（其中，種苗造林費(fèi)6000元），補(bǔ)償年限為五年，對(duì)農(nóng)戶缺乏吸引力。為增強(qiáng)農(nóng)戶投入退耕還林的積極性，有必要進(jìn)一步提高退耕還林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。上一次退耕還林工程項(xiàng)目的執(zhí)行期內(nèi)，物價(jià)水平提高了45.5%，新一輪退耕項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為不降低至61980 元/hm2，將補(bǔ)助年限延期至八年內(nèi)，以進(jìn)一步提高農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性。同時(shí)，各地人民政府也應(yīng)當(dāng)在工程項(xiàng)目執(zhí)行方面提供必要的資金保障，而中央政府則提出同等的保障條件，以補(bǔ)償種苗成本和項(xiàng)目實(shí)施單位，以緩解新一輪退耕還林工程項(xiàng)目的資金問題。因此，國(guó)家轉(zhuǎn)移支付資金用以補(bǔ)償在項(xiàng)目執(zhí)行過程中的政府專項(xiàng)資金、種子和苗木費(fèi)用，及其對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位的補(bǔ)助金。

5.2 確認(rèn)好可退耕地面積

新一輪退耕還林的實(shí)施，主要是為了減少坡耕地和沙化耕地面積，提高耕地利用率，提升水源的涵養(yǎng)能力，降低自然災(zāi)害發(fā)生的概率。因此，在新一輪退耕還林工程中，要做好可退耕地的統(tǒng)計(jì)工作。①對(duì)地方基本農(nóng)田和耕地保有量指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，將以下類型的耕地確定為非基本農(nóng)田：a.生產(chǎn)能力比較差的耕地；b.坡度超過25°的上坡耕地；c.重要水源地和水庫周邊15°～25°的坡耕地。②將實(shí)地調(diào)查摸底數(shù)據(jù)作為確定可退耕區(qū)域和地塊的依據(jù)，并根據(jù)農(nóng)民的耕地情況和耕地經(jīng)營(yíng)能力，將以下類型的區(qū)域作為允許納入退耕還林區(qū)域：a.整村辦理的區(qū)域；b.與農(nóng)戶居住地比較遠(yuǎn)，不能用于耕地經(jīng)營(yíng)的區(qū)域。③要確定可耕區(qū)域時(shí)，要充分考慮退耕還林的資金投入和實(shí)施效果。要重點(diǎn)解決退耕效果比較差和增加退耕還林成本的問題。若以標(biāo)準(zhǔn)確定退耕地塊而不考慮成本，則在發(fā)放退耕還林經(jīng)費(fèi)時(shí)，要考慮工程的實(shí)際執(zhí)行成本，對(duì)其進(jìn)行撤銷，如圖5 所示。

圖5 土地利用總體規(guī)劃調(diào)整

5.3 建立符合退耕還林工程實(shí)際的生態(tài)補(bǔ)償制度

土地具有生產(chǎn)資料和農(nóng)民社會(huì)保障的雙重功能。土地的喪失意味著最基本的生產(chǎn)和生計(jì)手段的喪失。退耕還林是一項(xiàng)重大的生態(tài)復(fù)性工程，農(nóng)民響應(yīng)國(guó)家聲譽(yù)，用生產(chǎn)資料換取生態(tài)改善。因此，它不同于一般的造林活動(dòng)。在當(dāng)前促進(jìn)和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的背景下，國(guó)家應(yīng)該充分保護(hù)農(nóng)民的利益，政治平衡應(yīng)該得到加強(qiáng)而不是削弱。建議通過政治補(bǔ)貼將退耕還林領(lǐng)域納入國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償范圍，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不得低于農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼，以保護(hù)退耕農(nóng)戶的收益不因退耕還林而降低。

5.4 出臺(tái)針對(duì)退耕還林項(xiàng)目流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠政策

為確保退耕還林項(xiàng)目與林業(yè)產(chǎn)業(yè)有效銜接，讓退耕還林經(jīng)濟(jì)林果成為退耕群眾的富民產(chǎn)業(yè)，建議出臺(tái)針對(duì)退耕還林項(xiàng)目流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠政策，讓公司、大戶有意愿對(duì)散而小的農(nóng)戶退耕地塊流轉(zhuǎn)，實(shí)行“公司＋基地＋退耕農(nóng)戶”經(jīng)營(yíng)模式，做大做強(qiáng)宣威市經(jīng)濟(jì)林果產(chǎn)業(yè)，讓退耕農(nóng)戶從退耕還林項(xiàng)目中切實(shí)得到實(shí)惠。

6 結(jié)論

由此可見，在我國(guó)建設(shè)工作開展過程中，退耕還林這一項(xiàng)治理措施尤為重要，其在推動(dòng)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮著不可或缺的作用。所以，在進(jìn)行新一輪的工作時(shí)，要適當(dāng)調(diào)整對(duì)應(yīng)于退耕的補(bǔ)貼，計(jì)算好可退耕地面積，提高生態(tài)補(bǔ)償水平，以保證退耕還林工程實(shí)施通暢無阻，實(shí)現(xiàn)人民群眾增收，實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)、促進(jìn)生態(tài)平衡發(fā)展的目標(biāo)，使我國(guó)生態(tài)建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展。