有限自主與理性擴(kuò)張：一種農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營“推進(jìn)難”的解釋框架

湯玉權(quán) 姜修海 黃六招

摘 要：現(xiàn)階段的農(nóng)村土地集中規(guī)?；?jīng)營為何會推進(jìn)艱難？已有研究對此進(jìn)行了多角度論述，但缺乏從政府與農(nóng)民間雙向互動層面進(jìn)行思考。依據(jù)“場域疊加”理論構(gòu)建出“有限自主與理性擴(kuò)張”的分析框架，通過對S省A村農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)的全過程分析發(fā)現(xiàn)：首先，基層政府在行政、社會和市場多重場域疊加約束下，服從“有限自主”的行為邏輯，在推進(jìn)農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營時“用錯用偏力”;其次，農(nóng)民在社會、行政和市場多重場域疊加影響下，遵從“理性擴(kuò)張”的行為邏輯，對農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營表現(xiàn)出不定向阻力。在農(nóng)村復(fù)合場域中，基層政府的“用錯用偏力”與農(nóng)民的不定向阻力共同影響了農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營。未來，需從多重場域疊加下的基層政府與農(nóng)民雙向互動行為關(guān)系入手，才能有效緩解農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)艱難的窘境。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營;有限自主;理性擴(kuò)張;場域疊加

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村環(huán)境治理中政府與公眾互嵌式參與機(jī)制研究”（17BZZ066）;廣西哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究課題“廣西易地搬遷安置社區(qū)治理能力提升路徑研究”（21CSH005）。

[中圖分類號] F320.1 [文章編號] 1673-0186（2022）002-0006-017

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2022.002.001

2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》正式頒布，其就深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革提出“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，加快培育家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接”[1]，這意味著農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營將成為未來我國農(nóng)業(yè)的主要發(fā)展方式。事實(shí)上，如果僅從數(shù)量上看，自2012年以來，在中央先后出臺一系列農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營政策的背景下，農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營發(fā)展已較為迅速，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2018年底，全國各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體總量已超過300萬家。但是，數(shù)量的增長并沒有帶來質(zhì)量的同步提高，土地集中規(guī)模經(jīng)營仍然面臨諸多短板和制約[2]，如2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃（2020—2022年）》中指出“從外部環(huán)境看，各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體融資難、融資貴、風(fēng)險高等問題仍然突出，財(cái)稅、金融用地等扶持政策不夠具體，傾斜力度不夠，各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門指導(dǎo)服務(wù)能力亟待提升”[2]，而從地方層面尤其是直接面對民眾的基層政府的實(shí)踐運(yùn)作層面來看，在將農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的任務(wù)指標(biāo)層層下包給基層政府的實(shí)踐過程中帶來了一系列意外性后果，如“土地被迫流轉(zhuǎn)”“土地租金異常上漲”“交易成本居高不下”“農(nóng)民生存保障缺失”等[3-4]?？傮w而言，基層政府推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營依舊十分艱難，各地農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營逐漸顯露出“根基不穩(wěn)”“難以為繼”的非預(yù)期后果，使得農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營無法實(shí)現(xiàn)真正意義上的生產(chǎn)效率性和經(jīng)濟(jì)增長性目標(biāo)，較為明顯地陷入了進(jìn)退兩難的困境，如基層政府在壓力考核下忽視當(dāng)?shù)貙?shí)際、漠視群眾訴求和輕視市場行情而盲目推動土地規(guī)模經(jīng)營，致使規(guī)模經(jīng)營主體過度依賴政府補(bǔ)貼、私自改變土地用途，更不乏背負(fù)巨債“跑路者”，導(dǎo)致土地規(guī)模經(jīng)營被迫夭折，無法實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的長效發(fā)展。就此而言，從學(xué)理上探討上述土地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)艱難現(xiàn)象，破解土地規(guī)模經(jīng)營停滯不前的癥結(jié)，對繼續(xù)深入開展土地集中規(guī)模經(jīng)營、推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營問題相關(guān)研究均具有重要意義。

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

就土地規(guī)模經(jīng)營本身而言，其實(shí)現(xiàn)方式大體可分為土地集中型、服務(wù)統(tǒng)一型、農(nóng)戶合作型三類[5]。與后兩者有明顯不同，土地集中型規(guī)模經(jīng)營是指以出租、轉(zhuǎn)讓等方式把土地使用權(quán)向某一農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，擴(kuò)大其連片經(jīng)營的土地面積、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化的一種模式[4]。出于研究問題的聚焦性考慮，本文更為關(guān)注土地集中型規(guī)模經(jīng)營。由于集中型規(guī)模經(jīng)營在上述三類經(jīng)營中規(guī)模最為龐大，主要包含土地流轉(zhuǎn)和土地經(jīng)營兩個環(huán)節(jié)，不可避免地牽涉到基層政府、農(nóng)民和市場等外部主體[3]，加之基層政府和農(nóng)民各自利益考量以及市場邏輯的約束，導(dǎo)致集中型農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營在推進(jìn)艱難程度上尤為突出。

以往研究主要以“從外向內(nèi)看”的角度對這一問題進(jìn)行探討[6]，具體可分為以下四個視角：一是從綜合性的視角探討外界因素對土地規(guī)模經(jīng)營的影響，多數(shù)研究認(rèn)為當(dāng)前土地規(guī)模經(jīng)營受到多種因素的干擾和影響，存在著流轉(zhuǎn)費(fèi)用高、經(jīng)營收益低、承包權(quán)轉(zhuǎn)讓難等多樣化的問題[7]，應(yīng)分別從政府、農(nóng)民與市場三個維度采取針對性措施才能有效緩解外界帶來的干擾[8]。二是從制度性的視角探討政府對土地規(guī)模經(jīng)營的影響，相關(guān)研究認(rèn)為政府是土地規(guī)模經(jīng)營的主導(dǎo)者和推動者，政府需通過制度規(guī)定和行政干預(yù)，主動引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，通過優(yōu)化農(nóng)村信貸供給政策、大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險、著力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等舉措，以解決當(dāng)前規(guī)模經(jīng)營存在的規(guī)模偏小、勞動生產(chǎn)率低、土地“被流轉(zhuǎn)”、土地租金上漲問題[9-10];三是從社會性的視角探討農(nóng)民對土地規(guī)模經(jīng)營的影響，農(nóng)民作為社會生活中的個體，對規(guī)模經(jīng)營路徑選擇的顧慮主要包括戀地情結(jié)及對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的認(rèn)知程度、收益的心理預(yù)期、風(fēng)險的偏好程度[4]、家庭生命周期和生計(jì)策略選擇[10]等因素，國家和地方需站在農(nóng)戶的角度提出并調(diào)整農(nóng)業(yè)政策和立場，為農(nóng)戶家庭提供穩(wěn)健的土地流轉(zhuǎn)政策、積極的土地細(xì)碎化治理、健全的社會化服務(wù)體系等條件[12]，方能有效推動土地規(guī)?；?jīng)營;四是從效率性的視角探討市場對土地規(guī)模經(jīng)營的影響，土地規(guī)模經(jīng)營本質(zhì)上作為一種市場性行為，必然要面臨流轉(zhuǎn)市場和產(chǎn)品市場風(fēng)險的考驗(yàn)[5]，譬如農(nóng)產(chǎn)品價格下滑、土地租金顯著上漲[5]、農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力降低、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低[3]等風(fēng)險，必須要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律并不斷調(diào)整生產(chǎn)預(yù)期，才能在市場風(fēng)險中穩(wěn)定存活下來。

從上述研究成果可以看出，已有研究局限于對土地規(guī)模經(jīng)營影響因素的概括性描述，呈現(xiàn)出政府、農(nóng)民等主體之間機(jī)械僵硬而非有機(jī)能動的作用圖景，忽視了農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營實(shí)際上處在市場背景下的基層政府和農(nóng)民行為之間巨大張力的根本性問題，且缺乏具體的實(shí)際考察與證實(shí)，沒有從較為微觀的角度揭示農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營是如何艱難推進(jìn)的，很難深入細(xì)致地理解和研判土地集中規(guī)模經(jīng)營無法擺脫艱難處境的根本原因。由此，為了回應(yīng)上述研究需要和治理命題，本文著眼于土地集中規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)艱難問題和學(xué)界現(xiàn)有研究的不足，提出以下研究問題：第一，當(dāng)前農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營到底面臨著怎樣的推進(jìn)艱難困境？第二，基層政府和農(nóng)民行為為何以及如何使農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營“推進(jìn)難”？第三，該如何緩解農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營“推進(jìn)難”處境？換言之，本文想要探討的核心問題是農(nóng)村土地集中型規(guī)模經(jīng)營會受到基層政府和農(nóng)民等主體的何種影響，為什么會受到這種影響，這種影響又是如何發(fā)揮作用以及如何減輕這些問題的影響。通過厘清這些問題，以更好地認(rèn)識當(dāng)前農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營艱難推進(jìn)的深層原因，并促進(jìn)農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營高質(zhì)量發(fā)展。

為此，本文從“場域疊加”理論基礎(chǔ)出發(fā)，通過構(gòu)建并應(yīng)用“有限自主和理性擴(kuò)張”的分析框架，嘗試揭示基層政府和農(nóng)民行為對土地集中型規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)的根源性影響。本文以A村作為案例研究對象，通過對該村土地集中規(guī)模經(jīng)營全過程的調(diào)查和分析，系統(tǒng)、全面還原基層政府和農(nóng)民何以遵從“有限自主和理性擴(kuò)張”的考量而導(dǎo)致土地集中規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)艱難，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出其背后的內(nèi)在行為邏輯和化解路徑。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

基于場域及場域疊加理論，在綜合已有研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了農(nóng)村復(fù)合場域中“政府有限自主與農(nóng)民理性擴(kuò)張”的分析框架，以作為分析農(nóng)村土地集中規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)艱難現(xiàn)象的理論工具。

（一）理論基礎(chǔ)：復(fù)雜情境下場域疊加的分析邏輯

布迪厄認(rèn)為，場域內(nèi)部具有關(guān)系性、規(guī)則性、爭斗性和界限模糊性，不同場域有不同的特征，場域的共同規(guī)律貫穿于場域運(yùn)作過程的各個階段和各個瞬間，支配著場域內(nèi)共時存在的各種要素或各個行動者的社會位置等共同形成的社會關(guān)系[13]。由此觀察復(fù)雜情境發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代化使得單一場域很難完全覆蓋某一情境，多個場域普遍共同存在于一個情境，意味著多個不同類型的場域在某一情境中共現(xiàn)和共存，疊加后的場域不僅兼具原來各個場域的特征，還會因?yàn)閷訉盈B加產(chǎn)生復(fù)合效應(yīng)。具體而言，場域疊加主要存在以下三種作用機(jī)制：

一是環(huán)境復(fù)合機(jī)制。場域首先表現(xiàn)為環(huán)境對行動主體的引導(dǎo)或制約，在單一場域內(nèi)，場域環(huán)境服從場域自身性質(zhì)而存在，如政治場域中充滿政治環(huán)境[14]、行政場域中充滿制度環(huán)境、經(jīng)濟(jì)場域中充滿市場環(huán)境，但不同場域并非孤立存在，往往在某一復(fù)雜情境中同時存在多個場域及多種環(huán)境，這使環(huán)境復(fù)合成為可能，處在復(fù)合環(huán)境中行動者的行為也要隨著環(huán)境的改變而改變，呈現(xiàn)出一系列新的行為面向。當(dāng)前農(nóng)村由于政治、經(jīng)濟(jì)和社會等場域的疊加而成為復(fù)合性農(nóng)村，深刻塑造了農(nóng)村的內(nèi)部結(jié)構(gòu)化過程，對于農(nóng)村行動者而言，就必須適應(yīng)和遵從這個復(fù)合性農(nóng)村環(huán)境。

二是關(guān)系復(fù)合機(jī)制。一個場域可以被定義為在各種位置之間存在的客觀關(guān)系的一個網(wǎng)絡(luò)或一個構(gòu)型[13]。場域本身是一些關(guān)系束，由行動者之間的客觀關(guān)系如支配關(guān)系、屈從關(guān)系和結(jié)構(gòu)上的對應(yīng)關(guān)系所構(gòu)成[15]，這意味著不同的場域具有不同的內(nèi)部客觀關(guān)系[16]。在多種場域疊加中，原本所屬不同場域的客觀關(guān)系在場域疊加后可能糾纏在一起，形成更為復(fù)雜的復(fù)合型關(guān)系。在復(fù)合關(guān)系的作用下，不同場域中的行動者受到不同層次、不同程度關(guān)系的支配，表現(xiàn)出不同尋常的行為取向。在當(dāng)前農(nóng)村，政黨下鄉(xiāng)、市場下鄉(xiāng)以及熟人資本的改變，使得不同客觀關(guān)系在農(nóng)村集聚成復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，對于行動者而言，如何協(xié)調(diào)處理形態(tài)各異的關(guān)系，是其面臨的重要問題。

三是規(guī)則復(fù)合機(jī)制。場域是社會行動者按照行動規(guī)則共同建立的社會活動的場所，行動者按照規(guī)則建立場域而且又在場域中展開自己的活動[13]。在多種場域疊加的復(fù)雜情境中，不同場域規(guī)則的操作邏輯要同時存在于這一復(fù)雜情境下，這些規(guī)則之間既有可能彼此兼容共生，也有可能發(fā)生沖突，在不斷的碰撞中形成復(fù)合型規(guī)則。在規(guī)則復(fù)合的約束下，疊加場域中的行動者要面對不同層次、不同程度規(guī)則的磨練，否則很難避免規(guī)則間的相互掣肘，使行動產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。在當(dāng)前農(nóng)村，因場域疊加而產(chǎn)生的復(fù)合規(guī)則行動者而言，既有可能成為引導(dǎo)其展開行動的指南，也有可能成為制約其行為自主性的枷鎖。

（二）有限自主與理性擴(kuò)張：理解多重場域疊加中政府和農(nóng)民行為的分析框架

在場域疊加中，行動主體在場域中并非消極被動，其往往具有相當(dāng)?shù)哪軇幼饔肹17]，面對場域疊加帶來的深刻變化，行動者通常會在上述三大機(jī)制的客觀影響中發(fā)揮自身能動性，以合適的行為取向?qū)崿F(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。當(dāng)前農(nóng)村是由行政、社會和經(jīng)濟(jì)等多重場域疊加而成的復(fù)合場域，這種場域疊加深刻影響基層政府和農(nóng)民等外部主體的行為①，進(jìn)而對農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營產(chǎn)生外部影響。本文將這一影響過程定義為多重場域疊加下的基層政府和農(nóng)民對農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營的行為取向②（見圖1）。

1.有限自主：多重場域疊加影響下的政府行為取向

在農(nóng)村多重場域疊加狀態(tài)下，基層政府推進(jìn)農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營時其實(shí)遵循著“有限自主”的行為邏輯，基層政府的這種“有限自主”在事實(shí)上偏向于無自主，即受到行政、社會和市場多重場域的共同約束而不得不做出偏差行為，其主要包含三層內(nèi)涵維度：

首先，在行政體制中的地方政府特別是基層政府要先遵循行政場域的行為邏輯。在縱向壓力、橫向競爭的體制下，基層政府會為了完成上級下達(dá)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化任務(wù)、為了取得政績和政治升遷以及爭奪自上而下的各種項(xiàng)目資源而推動農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營[18]。這種由體制壓力促使的開展土地集中流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營的動機(jī)，其實(shí)并非內(nèi)生于基層實(shí)際，也不一定符合基層實(shí)情，更非完全由基層政府自主決定，是一種為了完成上級任務(wù)指標(biāo)而推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營的被迫行動，即基層政府在行政場域的約束下不得已而為之的“有限自主”。

其次，處在農(nóng)村復(fù)合場域中的基層政府還不得不重視社會場域的存在并遵從社會場域的行為邏輯。農(nóng)民享有土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，是法律規(guī)定的權(quán)益享有者，而土地于農(nóng)民而言又是其“命根子”，如何動員農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)土地就不得不考慮社會場域的行動邏輯，以農(nóng)民樂于接受的方式去運(yùn)作才能實(shí)現(xiàn)土地的集中流轉(zhuǎn)及經(jīng)營。在現(xiàn)階段，隨著城鄉(xiāng)互動和農(nóng)民流動的日益頻繁，基層政府自上而下對基層群眾的動員能力日漸衰微[19]，如何有效動員群眾則是基層政府面臨的一大難題。不得不動員與動員能力不足之間的矛盾構(gòu)成了基層政府在社會和行政雙重場域約束下的第二層“有限自主”。

最后，基層政府在推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營時還必須重視并遵從市場場域的行為邏輯。這是因?yàn)檗r(nóng)地集中流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)活動，其能否取得成效取決于流轉(zhuǎn)市場行情和產(chǎn)品市場行情[20]，市場行情較好則能激發(fā)基層政府自主推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營的動機(jī)，而市場行情不好則基層政府很難有充足理由動員群眾進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，也很難動員種植大戶和家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體接手規(guī)模經(jīng)營，無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營的預(yù)期目標(biāo)。面對市場約束，處在壓力體制下的基層政府又不得不強(qiáng)行推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營。不得不推進(jìn)與難以順利推進(jìn)之間的張力形塑了基層政府在市場和行政雙重場域約束下的第三層“有限自主”。

由此，以上討論可以歸納為維度1：

在推進(jìn)農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營過程中，基層政府受到行政、社會和市場多重場域疊加的約束而服從“有限自主”的行為邏輯，對農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)上“用錯用偏力”①。

2.理性擴(kuò)張：多重場域疊加影響下的農(nóng)民行為取向

在當(dāng)前農(nóng)村，農(nóng)民自身的理性也會因多重場域的疊加影響而產(chǎn)生理性增殖和深化的現(xiàn)象，即“理性擴(kuò)張”。農(nóng)民理性擴(kuò)張是指農(nóng)民在原始場域內(nèi)形成的理性既得以深化又得以擴(kuò)展到其他場域，從而使自身理性功效得以擴(kuò)展的現(xiàn)象[21]。其主要包含三層內(nèi)涵維度：

首先，農(nóng)民對其長期生活的農(nóng)村有天然的熟悉性和依賴性，必然先要遵循農(nóng)村自身社會場域的行為邏輯。當(dāng)面對農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營時，農(nóng)民會受到本地區(qū)固有的制度、文化因素和長期以來生產(chǎn)生活環(huán)境和慣習(xí)的影響，產(chǎn)生并強(qiáng)化戀地情結(jié)[22]、小農(nóng)意識、生存觀念比較等理性思維，并在一定程度上阻礙農(nóng)民參與農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營，這是農(nóng)民在面對農(nóng)地集中流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營時首要的意識體現(xiàn)，其本質(zhì)是農(nóng)民在既定社會場域影響下的第一層“理性擴(kuò)張”。

其次，因社會治理重心下沉而出現(xiàn)的基層政府積極在場和治理組織的日趨行政化[23]，表明農(nóng)民的生產(chǎn)生活也處在行政場域中，農(nóng)民自身也會受到行政場域的支配。在規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)過程當(dāng)中，基層政府和自治組織會采取利益置換、人情交易甚至威逼利誘等多種策略手段使農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去，在這種情況下，具備生存理性的農(nóng)民也會通過對政府承諾利益、國家制度規(guī)定和法律條令進(jìn)行通盤考量后再予以回應(yīng)，在與以基層政府為代表的談判中要求提供就業(yè)機(jī)會、社會保障等福利待遇，這實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民在行政、社會場域雙重影響下的第二層“理性擴(kuò)張”。

最后，農(nóng)民的地權(quán)邏輯受價值規(guī)律及經(jīng)濟(jì)市場發(fā)育的影響。在土地集中規(guī)模經(jīng)營過程中，位于社會場域中的農(nóng)民還要遵循市場場域的行為邏輯。在此階段，農(nóng)民的理性考量集中反映在土地收益方面，當(dāng)市場行情較好時，農(nóng)民會通過橫向和縱向比較不斷調(diào)高收益預(yù)期，要求規(guī)模經(jīng)營者提供更多的土地收益;而當(dāng)市場行情不好時，農(nóng)民又對規(guī)模經(jīng)營敬而遠(yuǎn)之，表現(xiàn)出很強(qiáng)的風(fēng)險厭惡特征[4]。上述農(nóng)民對土地集中規(guī)模經(jīng)營的不確定性態(tài)度深刻反映出其在市場和社會雙重場域影響下的第三層“理性擴(kuò)張”，即強(qiáng)調(diào)生存發(fā)展利益、規(guī)避潛在市場風(fēng)險。

由此，以上討論可以歸納為維度2：

在農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)過程中，農(nóng)民受到行政、社會和市場多重場域疊加影響而遵從“理性擴(kuò)張”的行為邏輯，對農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)上展現(xiàn)出不定向阻力。

三、案例分析：A村農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營何以“推進(jìn)難”？

結(jié)合上述理論基礎(chǔ)和分析框架，我們試圖歸納出在行政、社會和市場多重場域疊加態(tài)中的基層政府和農(nóng)民對待農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的行為取向及其邏輯，以此來廓清在農(nóng)村多重場域疊加影響下，農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營是如何在基層政府和農(nóng)民的共同作用下艱難推進(jìn)的。那么，農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營這種艱難處境到底是如何生成的呢？這就需要以“有限自主與理性擴(kuò)張”分析框架為進(jìn)路，運(yùn)用典型案例研判多重場域疊加如何促使基層政府和農(nóng)民采取不同行為，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營“推進(jìn)難”。

（一）案例選取與介紹

本研究選取S省A村近10年的農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營歷程作為研究對象，主要基于兩個原因。一是筆者及所在課題組曾多次分別赴該村及其所屬H鎮(zhèn)政府的黨政辦、農(nóng)辦調(diào)研，獲取了扎實(shí)的一手?jǐn)?shù)據(jù)資料①。二是橫向?qū)Ρ葋砜?，近年來A村的農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營結(jié)果引起了筆者的注意。該村有著較好的基礎(chǔ)條件，位于鎮(zhèn)駐地東北3公里，地勢平坦、土壤肥沃、交通便利，全村總面積6 181畝，耕地面積4 273畝，共有775戶2 586人，村民主要從事務(wù)工、瓜果蔬菜種植等職業(yè)，2019年人均收入達(dá)1.39萬元，村集體經(jīng)濟(jì)收入也超過了40萬元。該村原本以西紅柿種植和糧食種植兩條腿并行的方式走上了規(guī)模經(jīng)營道路，但卻走得較為艱難，特別是在近幾年，該村規(guī)模經(jīng)營更是面臨推進(jìn)受阻甚至倒退滑坡的風(fēng)險，這不禁讓筆者思考為何其在土地集中規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)上會陷入舉步維艱的困境。

從調(diào)研中得知，該村土地集中規(guī)模經(jīng)營已有超過9年的推進(jìn)歷史。在2013年初，隨著中央及地方政府出臺一系列關(guān)于發(fā)展規(guī)模經(jīng)營主體、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營以及實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧、壯大集體經(jīng)濟(jì)等政策文件，該村所在的H鎮(zhèn)政府面臨著發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的行政壓力，逐漸開始從糧食種植、西紅柿種植兩方面采取措施推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，但總體推進(jìn)成效未能令人滿意，該村在糧食規(guī)模種植方面僅僅引進(jìn)了4家種植大戶，在西紅柿規(guī)模種植方面也僅引進(jìn)某輝生物1家公司。經(jīng)過10多年的發(fā)展，全村整體土地規(guī)模經(jīng)營化率僅30%有余，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于鎮(zhèn)政府和該村的預(yù)期，特別是在近幾年，該村農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營更是面臨推進(jìn)倒退的窘境。

（二）多重有限自主：基層政府在農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營中“戴著腳鐐跳舞”

1.行政場域中的“有限自主”：剛性政策執(zhí)行而非彈性自主裁量

從2012年開始，中央層面每年都會在有關(guān)意見、方案和“一號文件”中就農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營提出要求，在中央頂層自上而下的高位推動作用下，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營儼然已成為地方及基層政府的中心工作。對處在行政體制末梢的基層政府而言，縱向的任務(wù)指標(biāo)考核、橫向的同級政績競爭以及自上而下的“層層加碼”，迫使基層政府選擇剛性執(zhí)行上級政策[24]。

第一，上級任務(wù)指標(biāo)下達(dá)，基層行政手段先行。A村農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營肇始于2013年，在此階段，鎮(zhèn)政府嚴(yán)格按照上級政策要求對全鎮(zhèn)的土地集中流轉(zhuǎn)作出規(guī)劃，并依據(jù)工作部署會議和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要求，分別就政策文件制定、干部下派幫扶、項(xiàng)目資源協(xié)調(diào)等內(nèi)容作出安排。其中，鎮(zhèn)政府先后召開多次黨政聯(lián)席會議和全鎮(zhèn)干部大會，制定并實(shí)施了《工作方案》《考核辦法》等十余個文件;在工作力量配置方面，鎮(zhèn)政府還建立鎮(zhèn)級領(lǐng)導(dǎo)與聯(lián)系村的一對一督促指導(dǎo)機(jī)制，將推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)融入領(lǐng)導(dǎo)包村制度當(dāng)中;此外，鎮(zhèn)政府還將農(nóng)地集中流轉(zhuǎn)與項(xiàng)目資源打包在一起，試圖以此實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目資源落地渠道的借力。

第二，行政命令忽視實(shí)際，土地流轉(zhuǎn)開局遇冷。在鎮(zhèn)政府采取上述一系列舉措的作用下，村干部雖然紛紛意識到農(nóng)地集中流轉(zhuǎn)對自身工作的重要性，卻對開展土地流轉(zhuǎn)并不看好也摸不著頭腦。很多村干部認(rèn)為群眾很難予以配合，而且加上土地尚未確權(quán)、土地私自流轉(zhuǎn)等原因很難入手開展這項(xiàng)工作，該村村干部當(dāng)時也持觀望的態(tài)度，表示只能走一步看一步，不斷試探上級的態(tài)度，土地集中流轉(zhuǎn)一時間陷入了“上層盲動而底層不動”的泥沼。

第三，行政手段不斷升級，強(qiáng)行打開規(guī)模經(jīng)營局面。土地流轉(zhuǎn)開局就陷入停滯是鎮(zhèn)政府沒有想到的，為將土地流轉(zhuǎn)繼續(xù)下去，鎮(zhèn)政府按照上級政府最新要求，不惜舍出財(cái)政收入，采取給予流轉(zhuǎn)接收方額外補(bǔ)貼和免稅的方式降低其流轉(zhuǎn)成本，吸引潛在的大戶等流轉(zhuǎn)接收主體。同時，在動員農(nóng)戶流出土地上，鎮(zhèn)政府和該村村干部也采取了一些“短平快”措施，窮盡各種方式宣傳動員村民群眾，界定各家各戶土地面積和“四至”，承諾流轉(zhuǎn)收益和社會保障，才打開了一些新局面。

第四，忙于上級考核壓力，缺乏后續(xù)跟進(jìn)幫扶。在第一次農(nóng)地集中流轉(zhuǎn)取得成效并開辟規(guī)?；?jīng)營道路后，鎮(zhèn)政府和該村在農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營方面便少有作為，由于上級政府對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的考核主要在于數(shù)量而非質(zhì)量，以及規(guī)模化經(jīng)營本身是一個長期的過程等原因，導(dǎo)致鎮(zhèn)政府和該村在規(guī)?；?jīng)營階段疏于推進(jìn)和幫扶，轉(zhuǎn)而動員更多農(nóng)民出讓土地、更多資本接收土地以繼續(xù)應(yīng)對上級考核壓力。

綜合來看，鎮(zhèn)政府在農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營上遵循著任務(wù)導(dǎo)向的行為邏輯，處在行政權(quán)力鏈條末梢的基層政府，不得不在壓力型體制下通過嚴(yán)格執(zhí)行上級政策指令謀求生存空間，基層政府為了完成上級考核而去落實(shí)任務(wù)，很難顧及自身現(xiàn)實(shí)需求，缺少足夠的自由裁量權(quán)去自主推進(jìn)符合實(shí)際的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。這實(shí)質(zhì)上是一種行政上的有限自主，使得A村規(guī)模經(jīng)營變成壓力體制下行政力量“拔苗助長”的產(chǎn)物，這為后來農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營難以持續(xù)埋下了隱患。

2.社會與行政場域疊加中的“有限自主”：短期急促動員而非長期有序組織

在動員農(nóng)民流出土地方面，基層政府依然沿襲剛性政策執(zhí)行的行為邏輯，傾向于使用急功近利的“短平快”操作，采取利益置換、人情交易和威逼利誘等手段促使農(nóng)民流出土地，呈現(xiàn)出“短期急促動員”特征。

第一，動員能力的衰微導(dǎo)致初期行政動員失靈。在土地流轉(zhuǎn)動員初始階段，鎮(zhèn)政府采取行政命令的方式要求A村號召村民流出土地經(jīng)營權(quán)，但由于未根據(jù)實(shí)際拿出切實(shí)可行的操作方案，無法應(yīng)對農(nóng)民的質(zhì)疑與擔(dān)憂，導(dǎo)致鎮(zhèn)政府強(qiáng)行推進(jìn)土地流出的開局就遭遇挫折。其實(shí)，鎮(zhèn)政府動員農(nóng)民參加土地流轉(zhuǎn)遇冷并不出乎意料，全面取消稅費(fèi)特別是農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間流動日益頻繁以來，基層政府自上而下的動員能力就日漸衰微，當(dāng)前農(nóng)民已經(jīng)出現(xiàn)很大程度的分化[25]，彼此之間的異質(zhì)性特別是經(jīng)濟(jì)差異巨大，已不再是傳統(tǒng)意義上以地為生的農(nóng)民，甚至可以說每家每戶的情況各不相同，基層政府難以依靠單一的行政動員方式引導(dǎo)農(nóng)民流出土地。

第二，任務(wù)考核壓力迫使行政動員手段升級。為了完成上級下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)，鎮(zhèn)政府不得不調(diào)整動員策略，采取利益置換、人情交易和威逼利誘等多種手段逐戶進(jìn)行動員。在鎮(zhèn)政府和村干部幾番動員之下，一些與村莊利益關(guān)聯(lián)較少、有其他穩(wěn)定收入的農(nóng)戶同意土地流出，被動無力的社會動員終于打開新局面，但是由于首批規(guī)模化經(jīng)營的效果并不理想，村內(nèi)大部分農(nóng)民再次表現(xiàn)出觀望和懷疑的態(tài)度，動員工作再次陷入沉寂中。

總的來看，鎮(zhèn)政府和村委會在動員農(nóng)民參與農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營上表現(xiàn)出短期化、間歇性的動員特征，具體表現(xiàn)為鎮(zhèn)政府自上而下面向農(nóng)民的動員能力不足，與農(nóng)民缺乏利益關(guān)聯(lián)，無法深入農(nóng)民之中解決農(nóng)民疑慮，加上為完成上級政府任務(wù)考核的急切操作，加劇了這種短期急促性動員行為，這實(shí)質(zhì)上是基層政府又一有限自主的表現(xiàn)，處在行政任務(wù)壓力和農(nóng)民自身理性的雙重約束下的基層政府忽視了自身真實(shí)情況、未能處理好農(nóng)民需求和問題便強(qiáng)行推進(jìn)土地集中規(guī)?；?jīng)營。

3.市場與行政場域疊加中的“有限自主”：逆市場化操作而非順市場性作為

農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營畢竟是一種經(jīng)濟(jì)活動，無論基層政府如何推進(jìn)，都離不開市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的制約。對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營而言，市場生存法則是試金石，只有經(jīng)受住市場環(huán)境的考驗(yàn)，才能真正具備生存發(fā)展的能力[25];市場環(huán)境這只“隱形的手”也無時無刻不在約束基層政府的推進(jìn)行為，基層政府對這種約束的重視與否，與其能否順利推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營有著緊密聯(lián)系。

第一，行政手段與市場行情脫節(jié)，土地流轉(zhuǎn)陷入“空轉(zhuǎn)”怪圈。在該村農(nóng)地流轉(zhuǎn)初始階段，鎮(zhèn)政府及村委會因不掌握土地流轉(zhuǎn)市場行情而無法向農(nóng)民承諾相關(guān)利益期許，導(dǎo)致農(nóng)地流出在起步階段便遭遇梗阻。對此，鎮(zhèn)政府及村委會在上級政府專門會議和政策文件的指導(dǎo)下明確了土地流出的計(jì)劃收益明細(xì)，但當(dāng)面向土地流轉(zhuǎn)市場去招攬種植大戶、家庭農(nóng)場等土地接收方時，鎮(zhèn)政府才發(fā)現(xiàn)原定的價格無人接受，即便每畝租價一降再降也沒有規(guī)模經(jīng)營主體愿意參與。為了使農(nóng)民土地流出收益不至于太低，鎮(zhèn)政府在原有國家土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼基礎(chǔ)上又增加了額外的補(bǔ)助，才得以吸引到4家種植大戶?；鶎诱@些不得已的操作導(dǎo)致其原先對農(nóng)民承諾的收益也淪為空談，進(jìn)一步加劇了農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的疑慮。

第二，基層政府強(qiáng)推項(xiàng)目上馬，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營在夾縫中生存。從宏觀層面來看，國內(nèi)糧食價格的震蕩、農(nóng)資價格的上漲、勞動成本的上升和農(nóng)民要求上漲租金等因素給農(nóng)地集中規(guī)?；?jīng)營造成巨大壓力。就A村而言，規(guī)?；?jīng)營狀況不容樂觀，4家種植大戶面臨不同程度的虧損，紛紛朝向“非糧化”甚至“非農(nóng)化”的方向發(fā)展，有的種植了速生楊，有的種植了西瓜，還有的主動融入西紅柿產(chǎn)業(yè)?；鶎诱鲆暿袌鲂星?、相關(guān)補(bǔ)貼發(fā)放緩慢、農(nóng)民要求上漲租金和市場糧食價格的下跌，致使種植大戶不斷尋求突破，嘗試各種止損辦法，違反了既定的合約條款，其生存發(fā)展也面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

綜合而言，在推進(jìn)農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營的過程中，基層政府較少顧及土地規(guī)?；?jīng)營的市場環(huán)境，較多地遵從上級政策要求而盲目推動當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營，呈現(xiàn)出“輕市場環(huán)境而重行政任務(wù)”的行為邏輯。這實(shí)質(zhì)上是基層政府的又一種有限自主表現(xiàn)，在行政場域與市場場域雙重疊加影響下，基層政府面對著上級政府和市場環(huán)境的雙面包夾，處在十分被動而又不得不為的狀態(tài)。

（三）多重理性擴(kuò)張：農(nóng)民在農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營中呈現(xiàn)“現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理性”

1.社會場域中的“理性擴(kuò)張”：生產(chǎn)生活環(huán)境形塑農(nóng)民觀念依賴

對農(nóng)戶而言，農(nóng)地不僅是最基本的生產(chǎn)資料，還是農(nóng)耕文化和精神的寄托，多數(shù)農(nóng)戶對農(nóng)地的依賴性較強(qiáng)[26]。基層政府動員農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)流出來，與不少農(nóng)民自身的戀土情結(jié)、土地依賴感產(chǎn)生了沖突，特別是社會文化資本、利益關(guān)聯(lián)在農(nóng)村的農(nóng)民而言，從心底里對土地流出持排斥心理，他們不得不從長期以來在農(nóng)村生活、耕種土地的生產(chǎn)生活慣習(xí)中仔細(xì)盤算，陷入土地是否流出的掙扎當(dāng)中。對農(nóng)民來說，長期的社會生活環(huán)境和慣習(xí)是首先影響其是否愿意土地流出的先天性因素。

第一，長期生產(chǎn)生活習(xí)慣塑造出農(nóng)民對土地的依賴心理。在土地集中流轉(zhuǎn)過程中，不少農(nóng)戶尤其是依賴土地耕種的中老年農(nóng)戶表示他們從心底里不愿把土地交給別人耕種，長期以來耕種土地的慣習(xí)、生活在村莊的熟悉感以及自給自足的依賴心理使他們更加傾向于自己耕種，既能有事干不至于過于空閑，還能實(shí)現(xiàn)自我生活保障，給外出的子女減少許多麻煩，這都是他們樂見和愿為的事情。

第二，農(nóng)民認(rèn)知的不足產(chǎn)生對土地規(guī)模經(jīng)營的排斥心理。不少農(nóng)戶習(xí)慣將土地流轉(zhuǎn)看成是把土地“賣了”，他們認(rèn)為“賣了”土地后，土地就跟自己撇清了關(guān)系、絲毫不相干，這種將農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地買賣畫等號的心理，更加增強(qiáng)了多數(shù)農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的排斥心理。對于利益關(guān)聯(lián)在農(nóng)村的農(nóng)戶而言，自家土地從上一輩傳下來已由自己耕種了幾十年，早已成為一種生計(jì)，農(nóng)民對此很難輕易放棄。

總的來看，多數(shù)農(nóng)民特別是中老年農(nóng)民因受到長期生產(chǎn)慣習(xí)、生產(chǎn)生活環(huán)境、社會交往資本等因素的影響，對參與農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營持拒絕的態(tài)度，農(nóng)民對這方面的計(jì)較與考量反映出農(nóng)民處在社會生活場域的約束當(dāng)中，不會隨便拋棄對土地的依賴和情感而輕易將土地流轉(zhuǎn)出去。這實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民在社會生活場域影響下的一種理性擴(kuò)張的表現(xiàn)，即農(nóng)民不得不重視長期以來生產(chǎn)生活環(huán)境的影響并形成一定的土地觀念依賴，進(jìn)而影響其是否愿意參與土地流轉(zhuǎn)。

2.行政與社會場域疊加中的“理性擴(kuò)張”：政府推進(jìn)行為激發(fā)農(nóng)民生存考量

基層政府對土地集中流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營的助推，使農(nóng)民也處在政府行政動員的壓力之中，基層政府和村委會各種策略性動員使農(nóng)民不得不作出回應(yīng)[28]。作為被動員的土地經(jīng)營權(quán)出讓方，為了能在交出土地后體面地生存發(fā)展下去，農(nóng)民就一定要加入與基層政府或村委會的直接對話當(dāng)中，要么表達(dá)不愿參與土地流轉(zhuǎn)的想法，要么表達(dá)獲得預(yù)期利益的意見?；鶎诱畬r(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)激發(fā)了農(nóng)民對未來生活的考量以及農(nóng)地收益的盤算。在該村土地集中規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)過程中，多數(shù)農(nóng)民對農(nóng)地流轉(zhuǎn)心存疑慮，強(qiáng)烈要求鎮(zhèn)政府給出土地流出收益的承諾，否則便不愿參與土地流轉(zhuǎn)。而在鎮(zhèn)政府和村委會給出收益承諾后，農(nóng)民無不精打細(xì)算，將預(yù)期的流出收益與失去土地、失去勞動機(jī)會、生活成本提高等負(fù)面影響進(jìn)行比較，形成自己獨(dú)有的一套心理賬本。

綜合而言，原本屬于自發(fā)市場行為的農(nóng)地集中流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營，在經(jīng)由地方政府特別是基層政府自上而下層層推動后，逐漸向行政化靠攏，變成基層政府和村委會不得不強(qiáng)行落實(shí)的一項(xiàng)行政事務(wù)。農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營的行政化，不僅進(jìn)一步加重了基層政府的責(zé)任，導(dǎo)致基層權(quán)責(zé)更加失衡，還將農(nóng)民裹挾進(jìn)行政場域中，農(nóng)民為了生存發(fā)展的考慮不得不與基層政府周旋和相持，農(nóng)民被迫在行政場域與社會生活場域的相互影響中進(jìn)行理性計(jì)算，以決定能否參與農(nóng)地集中流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營。

3.市場與社會場域疊加中的“理性擴(kuò)張”：市場逐利欲望催生農(nóng)民利益計(jì)算

農(nóng)民不僅僅是生活在農(nóng)村社會場域中的社會人，也是時刻處在市場場域中的經(jīng)濟(jì)人。伴隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)理性意識有了大幅提高[29]，農(nóng)民對市場經(jīng)濟(jì)的眼界和思想也變得更加開放和自主，對經(jīng)濟(jì)利益有著遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出以前的精打細(xì)算，呈現(xiàn)出一種經(jīng)濟(jì)理性擴(kuò)張的特征。在農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營過程中，農(nóng)戶除在農(nóng)地流轉(zhuǎn)階段對流轉(zhuǎn)收益和保障較為敏感以外，在后續(xù)規(guī)模經(jīng)營階段，農(nóng)戶依然對市場帶來的風(fēng)險保持敏感。農(nóng)民對農(nóng)地租金有著一致的硬性要求：如果周邊地區(qū)的農(nóng)地租金上漲或農(nóng)產(chǎn)品市場行情較好時，該村多數(shù)農(nóng)民就會強(qiáng)烈要求本村的規(guī)模經(jīng)營主體提升租金;與此相反，當(dāng)糧食市場行情不好或周邊地價下降時，農(nóng)民則不愿降低地租或者幫助種植大戶承擔(dān)風(fēng)險，這表現(xiàn)出農(nóng)民有著強(qiáng)烈的風(fēng)險厭惡特征。

綜合而言，處在市場場域和社會場域雙重疊加影響下的農(nóng)民，對市場行情尤為敏感，也對市場風(fēng)險頗為厭惡，總體呈現(xiàn)出“喜好利益、厭惡風(fēng)險”的理性擴(kuò)張行為特點(diǎn)[30]。這一理性行為反映到農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營上就表現(xiàn)出追求更高土地租金、更多就業(yè)機(jī)會和更好社會保障上，農(nóng)民的這些經(jīng)濟(jì)理性擴(kuò)張行為，對基層政府推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營提出了更高要求和更大挑戰(zhàn)，如果基層政府不能滿足或應(yīng)對農(nóng)民當(dāng)前以及未來可能出現(xiàn)的要求，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營就很難取得成效，即便打開了一些規(guī)模經(jīng)營局面也會因農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)理性要求，再次陷入進(jìn)退兩難的境地。

從上述A村農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營實(shí)踐的分析過程來看，本文認(rèn)為農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營之所以推進(jìn)艱難，主要是因?yàn)椤坝邢拮灾鳌毕碌幕鶎诱摹坝缅e用偏力”與“理性擴(kuò)張”下的農(nóng)民展現(xiàn)的不定向阻力共同發(fā)揮作用（見圖2），這兩股力量在農(nóng)村復(fù)合場域中的共現(xiàn)構(gòu)成了農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營艱難推進(jìn)的深層次要素，是規(guī)?；?jīng)營推進(jìn)艱難的根本原因。

四、結(jié)論與啟示

依托于行政、社會和市場多重場域疊加的理論基礎(chǔ)，本文分析出農(nóng)村復(fù)合場域中的基層政府“有限自主”和農(nóng)民“理性擴(kuò)張”的行動邏輯，揭秘了農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營“推進(jìn)難”的生成邏輯，通過觀察S省A村農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營的實(shí)踐過程，主要獲得了以下幾點(diǎn)研究發(fā)現(xiàn)：

第一，當(dāng)前農(nóng)村是一個由多重場域疊加而成的復(fù)合場域，農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)會受到多重場域疊加的復(fù)合性影響。農(nóng)村由改革前的相對封閉走向自由開放，涌入市場、文化等諸多外部因素，越來越呈現(xiàn)出行政、社會和市場等多重場域疊加的復(fù)合性特點(diǎn)。在此背景下，農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營既處在行政場域中的行政手段作用之下，又處在社會場域中的農(nóng)民生存理性和市場場域中的經(jīng)濟(jì)規(guī)律約束之下。

第二，在農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)過程中，基層政府服從“有限自主”的行為邏輯，對農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)“用錯用偏力”。受多重場域疊加的影響，進(jìn)入農(nóng)村復(fù)合場域的基層政府在推進(jìn)農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營時，首先要服從行政體制的考核壓力，為了應(yīng)對上級考核壓力而剛性執(zhí)行政策。其次還要遵循農(nóng)村社會場域約束，處在考核壓力下的基層政府不得不對農(nóng)民進(jìn)行強(qiáng)制社會動員。最后還會受到市場規(guī)律的限制，為了落實(shí)任務(wù)不得不違背市場條件強(qiáng)推規(guī)模經(jīng)營項(xiàng)目上馬、作出一系列逆市場化的操作。上述基層政府的“用錯用偏力”是農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)不到位的原因所在。

第三，在農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)過程中，農(nóng)民遵從“理性擴(kuò)張”的行為邏輯，對農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)展現(xiàn)不定向阻力。受多重場域疊加的影響，農(nóng)民對政府自上而下推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營的態(tài)度較為復(fù)雜。首先，農(nóng)村社會文化資本會形塑農(nóng)民的觀念依賴，決定其是否同意流出土地并參與規(guī)模經(jīng)營，即第一重“理性擴(kuò)張”。其次，政府對規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)還將農(nóng)民卷入行政場域的直接影響中，農(nóng)民不得不依據(jù)生存需求予以理性回應(yīng)，即第二重“理性擴(kuò)張”。最后，作為理性經(jīng)濟(jì)人，農(nóng)民在土地集中規(guī)模經(jīng)營中通過要求上漲租金等行為追逐利益、規(guī)避風(fēng)險，也即第三重“理性擴(kuò)張”。上述農(nóng)民的不定向阻力是農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)不暢的原因所在。

進(jìn)一步討論，A村農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的實(shí)踐揭示，“有限自主”下的基層政府的“用錯用偏力”與“理性擴(kuò)張”下的農(nóng)民展現(xiàn)的不定向阻力，這兩股力量在農(nóng)村復(fù)合場域中的共現(xiàn)構(gòu)成了農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營艱難推進(jìn)的結(jié)構(gòu)性要素，深深嵌入農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營進(jìn)程之中，對規(guī)模化經(jīng)營產(chǎn)生根源性影響。換言之，如何賦予基層政府更多自主性，減少“有限自主”對基層政府的約束;如何滿足農(nóng)民合理訴求，使農(nóng)民“理性擴(kuò)張”保持在合理范圍內(nèi)，從而調(diào)適基層政府的“用錯用偏力”和農(nóng)民展現(xiàn)的不定向阻力這兩股力量對規(guī)模化經(jīng)營的根源性影響，是緩解農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營艱難推進(jìn)窘境的需要。具體來看，依據(jù)場域疊加理論構(gòu)建的“有限自主”和“理性擴(kuò)張”解釋框架對緩解農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營“推進(jìn)難”有如下路徑啟示：

第一，正確認(rèn)識土地規(guī)模經(jīng)營本質(zhì)，因地制宜開展土地集中規(guī)模經(jīng)營。土地集中規(guī)模經(jīng)營，從來就不是忽視當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會規(guī)律、盲目人為推動所能夠順利發(fā)展的。首先，在推進(jìn)土地集中規(guī)模經(jīng)營時，必須充分考慮農(nóng)村勞動力的流出程度、土地資源及設(shè)施的可利用程度、政府財(cái)政及工商資本的支持限度、農(nóng)民對規(guī)模經(jīng)營的信任程度以及不同產(chǎn)業(yè)間的相對重要性等現(xiàn)實(shí)因素的影響，注意辨別已具備或缺乏的因素，充分評估其可能造成的潛在影響。譬如當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動力的流出還不足以支撐大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)及經(jīng)營時，則需縮小土地流轉(zhuǎn)及經(jīng)營規(guī)模，必要時可暫不推動以保持現(xiàn)狀。其次，促進(jìn)土地集中型規(guī)模經(jīng)營的開展，還需盡可能創(chuàng)造積極有利的因素。如土地、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的興建，可為規(guī)模經(jīng)營主體和農(nóng)戶提供生產(chǎn)上的便利，降低生產(chǎn)交易成本;建立運(yùn)行土地流轉(zhuǎn)交易平臺等信息服務(wù)載體，可為流轉(zhuǎn)雙方提供交易信息，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的低成本、高效率運(yùn)轉(zhuǎn)。

第二，調(diào)適政府、農(nóng)民和市場間張力，營造土地集中規(guī)模經(jīng)營外部環(huán)境。土地集中規(guī)模經(jīng)營無疑是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的出路之一。在推進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營過程中，必須調(diào)適政府、農(nóng)民和市場三者之間的趨緊張力，為其營造寬松的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境。首先，政府在推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營時要充分關(guān)注和評估農(nóng)民理性和市場邏輯。在促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營前要充分研判土地流轉(zhuǎn)市場和農(nóng)產(chǎn)品交易市場的行情，將市場行情與本地實(shí)情結(jié)合起來，提前謀劃產(chǎn)業(yè)布局。同時，農(nóng)民的聲音也需要政府予以密切關(guān)注。農(nóng)民對土地租金的不滿、對地塊“四至”的爭議、對就業(yè)機(jī)會的呼吁、對社會保障的需求以及不同農(nóng)民對規(guī)模經(jīng)營的態(tài)度，均需要地方政府和村級組織予以協(xié)調(diào)解決。其次，農(nóng)民理性的產(chǎn)生及發(fā)展也要通過村級組織及民意代表等途徑合法表達(dá)。農(nóng)民理性的產(chǎn)生與表達(dá)必須歸屬公共意志，向著全體村民共同利益發(fā)展，否則容易造成少數(shù)人謀私以及“土圍子”的形成。地方政府、村級組織及民意代表必須上下同心，及時聽取群眾意見，解決群眾合理訴求，營造積極協(xié)商的良好氛圍，化解規(guī)模經(jīng)營中的矛盾和沖突。最后，市場邏輯的有序運(yùn)轉(zhuǎn)還需依賴政府的監(jiān)督調(diào)節(jié)和農(nóng)民的理性塑造。當(dāng)前土地規(guī)模經(jīng)營市場還處于新生的不規(guī)范階段，需要地方政府進(jìn)行必要的監(jiān)督和調(diào)節(jié)，以穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)秩序，使土地規(guī)模經(jīng)營有序進(jìn)行。同時，良好的市場行情有助于農(nóng)民自愿流出土地，積極參與規(guī)?；?jīng)營。

第三，跟進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)全過程培育，優(yōu)化土地集中規(guī)模經(jīng)營的扶持方式。農(nóng)業(yè)是一個弱勢產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)周期長，深受氣候、自然災(zāi)害和市場風(fēng)險的影響，土地集中規(guī)模經(jīng)營自然也不例外。當(dāng)前土地集中規(guī)模經(jīng)營實(shí)踐效果不佳，要求以政府為中心的扶持主體創(chuàng)新扶持方式，為土地集中規(guī)模經(jīng)營構(gòu)建有力的扶持體系。首先，政府要在土地流轉(zhuǎn)中為規(guī)模經(jīng)營主體做好服務(wù)。要加強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺建設(shè)和市場體系建設(shè)，協(xié)助解決流轉(zhuǎn)糾紛、流轉(zhuǎn)價格調(diào)控等問題，幫助規(guī)模經(jīng)營主體以合理均衡的成本獲得土地。其次，政府要在規(guī)模經(jīng)營開展時為其提供資金、設(shè)施上的便利。除保持必要的生產(chǎn)補(bǔ)助以及上述提及的基礎(chǔ)設(shè)施外，政府還需進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村信貸供給、農(nóng)業(yè)保險政策，整合利用相關(guān)涉農(nóng)項(xiàng)目、涉農(nóng)資金，努力解決種植大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資金不足、融資難的問題。最后，政府要著眼長遠(yuǎn)地為規(guī)模經(jīng)營主體等農(nóng)戶提供生產(chǎn)社會化服務(wù)體系。產(chǎn)前的農(nóng)資供應(yīng)、產(chǎn)中的技術(shù)支持、產(chǎn)后的貯藏運(yùn)輸?shù)确?wù)和銷售渠道均需考慮在內(nèi)，以此保證規(guī)模經(jīng)營的長遠(yuǎn)發(fā)展。

第四，發(fā)揮基層黨組織嵌入式領(lǐng)導(dǎo)功能，彌合土地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)碎片化。土地集中型規(guī)模經(jīng)營處于政府行為、農(nóng)民理性和市場邏輯的共同作用之中，存在相互制約、各自為政的碎片化問題，政府、村組、農(nóng)民以及市場等主體演繹著不同的角色，存在著潛在的利益矛盾和沖突，需要超越各方的力量予以調(diào)和，要發(fā)揮黨組織“橫向到邊、縱向到底”的政治權(quán)威和組織優(yōu)勢，嵌入式領(lǐng)導(dǎo)政府（村組）、農(nóng)民和市場，彌合三者之間的裂隙。首先，要在各方黨組織內(nèi)部建立專司土地規(guī)模經(jīng)營的機(jī)構(gòu)，并由黨員專人負(fù)責(zé)。相關(guān)問題要率先在黨員隊(duì)伍中協(xié)商解決，避免問題的堆積及擴(kuò)大。其次，要建立各方黨員及黨代表聯(lián)席會議等協(xié)商議事制度。通過黨組織內(nèi)部的交流協(xié)商消弭分歧，形成一致推動土地規(guī)模經(jīng)營的工作取向。最后，要建立以黨組織為主體的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)。如在A村發(fā)生的規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼發(fā)放緩慢、農(nóng)民要求上漲租金等可能上訪的問題可先交由該監(jiān)督機(jī)構(gòu)決斷，爭取做到矛盾內(nèi)部消化不上交。

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Limited Autonomy and Rational Expansion： An Analytical Framework of the Difficulty in Promoting the Centralized Scale Management of Agricultural Land： A case study of A village in S Province

Tang Yuquan ?Jiang Xiuhai ?Huang Liuzhao

（School of public administration， Guangxi University， Nanning， Guangxi 530004）

Abstract： Why is it difficult to promote the centralized scale management of agricultural land at the present stage？ The existing studies have discussed from many angles， but lack of thinking on the two-way interaction between the government and farmers. Based on the “field superposition” theory， this paper constructs the analysis framework of “l(fā)imited autonomy and rational expansion”， and analyzes the whole process of promoting the centralized large-scale operation of rural land in village A of S Province. It is found that： firstly， under the multiple field superposition constraints of administration， society and market， the grass-roots government has the following the behavior logic of “l(fā)imited autonomy”， which leads to the misuse of biased force in promoting the centralized scale management of agricultural land; Secondly， under the influence of multiple fields of society， administration and market， farmers follow the behavior logic of “rational expansion”， which leads to their non-directional resistance to the centralized scale management of agricultural land. In the rural compound field， the “misuse of partial force” of grass-roots government and the non directional resistance of farmers jointly affect the centralized large-scale management of agricultural land. In the future， we need to start with the two-way interactive behavior relationship between grass-roots government and farmers under the superposition of multiple fields， so as to effectively alleviate the difficult dilemma of promoting the centralized large-scale operation of agricultural land.

Key Words： Centralized scale management of agricultural land;Limited autonomy;Rational expansion;Field superposition

3753500338203