我國數(shù)字政府研究熱點(diǎn)演化分析
——主題、 方法與趨勢★

康偉， 姜寶， 華小方

（1.哈爾濱工程大學(xué)， 黑龍江 哈爾濱 150001；2.工業(yè)和信息化部電子第五研究所， 廣東 廣州 511370）

0 引言

以大數(shù)據(jù)、 云計算、 物聯(lián)網(wǎng)和人工智能等為代表的新一代信息技術(shù)加速迭代， 不僅加速了產(chǎn)業(yè)變革的進(jìn)程， 也突破了傳統(tǒng)“物理空間” 的政府供給， 推動政府側(cè)的政務(wù)服務(wù)和政府治理方式向“數(shù)字空間” 變革[1]， 數(shù)字賦能政務(wù)服務(wù)效果得到快速的釋放， 利用數(shù)字化技術(shù)提升政府社會治理能力， 是社會公眾對政府的迫切期待。 黨和國家高度重視并積極利用新一代信息技術(shù)推動數(shù)字政府建設(shè)。 2019 年10 月31 日， 黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》 （以下簡稱《決定》） 中對“堅持和完善中國特色社會主義行政體制， 構(gòu)建職責(zé)明確、 依法行政的政府治理體系” 作出明確的部署，并提出建設(shè)數(shù)字政府、 構(gòu)建全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺等重點(diǎn)任務(wù)。 2020 年3 月， 習(xí)近平總書記提出：“運(yùn)用大數(shù)據(jù)、 云計算、 區(qū)塊鏈、 人工智能等前沿技術(shù)推動城市管理手段、 管理模式、 管理理念創(chuàng)新， 從數(shù)字化到智能化再到智慧化， 讓城市更聰明一些、 更智慧一些， 是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路?！?數(shù)字政府作為數(shù)字中國的有機(jī)組成部分， 將會帶動數(shù)字中國建設(shè)， 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展， 推動政府治理現(xiàn)代化， 已成為國內(nèi)各個地區(qū)政府改革建設(shè)的重點(diǎn)。

自1993 年國家實(shí)施“三金工程” 以來， 電子政務(wù)在提升政府社會治理水平和治理效率方面起到了關(guān)鍵的推動作用， 數(shù)字政府建設(shè)與傳統(tǒng)的電子政務(wù)建設(shè)相比， 不是簡單地利用新一代信息技術(shù)更新?lián)Q代問題， 而是利用數(shù)字化手段， 對各級政府部門傳統(tǒng)權(quán)力的“讓渡”， 是對傳統(tǒng)“科層制” 政府模式的創(chuàng)新改革， 是運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維， 打造整體政府， 讓群眾和企業(yè)實(shí)現(xiàn)辦事一網(wǎng)通辦的數(shù)字服務(wù)，其建設(shè)內(nèi)容涉及面廣、 范圍大， 涵蓋了政府部門組織架構(gòu)變革、 信息化基礎(chǔ)建設(shè)、 公務(wù)員行政辦公程序變動、 政務(wù)服務(wù)、 行政監(jiān)管等。 作為當(dāng)前信息技術(shù)架構(gòu)下形成的一種新型政府運(yùn)行模式， 數(shù)字政府順應(yīng)了我國體制性改革的要求， 能夠推動政府各部門實(shí)現(xiàn)協(xié)同化治理， 改變政府部門“科層制” 的管理結(jié)構(gòu)， 重塑政府供給側(cè)治理主體和治理方式， 加速以數(shù)字化為要素的政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革進(jìn)程。 數(shù)字政府的出現(xiàn)及快速發(fā)展也引起了眾多學(xué)者的高度關(guān)注。

目前的研究關(guān)注主要集中在數(shù)字政府的發(fā)展變革、 建設(shè)模式和建設(shè)重點(diǎn)等方面。 Accenture[2]認(rèn)為， 數(shù)字政府的建設(shè)范圍包括了從公共服務(wù)的數(shù)字化到數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、 治理和流程的全部數(shù)字化， 以及新服務(wù)模式的交付所需的政府前臺和后臺的轉(zhuǎn)變與改造。 劉密霞與朱銳勛[3]分析了數(shù)字政府演化進(jìn)路及其驅(qū)動模式， 并總結(jié)了基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字政府架構(gòu)。 吳志剛[4]等學(xué)者研究分析了我國數(shù)字政府建設(shè)經(jīng)歷， 將其歸納為3 個時期， 即萌芽期、探索期和鞏固期。 譚海波與孟慶國[5]提出政府3.0 的概念， 將政府發(fā)展模式總結(jié)為3 個階段， 認(rèn)為政府3.0 是在大數(shù)據(jù)時代， 遵循以個人為中心的理念， 利用Web3.0 的技術(shù)和知識， 促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)的共享、 開放和應(yīng)用， 進(jìn)而推動政府改革和創(chuàng)新。逯峰[6]從整體政府的角度分析數(shù)字政府， 認(rèn)為數(shù)字政府是政府適應(yīng)信息時代治理和服務(wù)需求的自我改革和創(chuàng)新， 如何從機(jī)制上打破條塊分工帶來的碎片化建設(shè)模式， 是“數(shù)字政府” 改革建設(shè)的關(guān)鍵。翟云[7]基于浙江、 廣東、 江蘇和上海等省市數(shù)字政府的建設(shè)實(shí)踐， 對政府治理模式的一般規(guī)律進(jìn)行歸納， 并認(rèn)為法規(guī)、 規(guī)章、 規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)等是推動政府治理現(xiàn)代化的重要保障。 關(guān)婷、 薛瀾[8]等學(xué)者提出了技術(shù)賦能的治理創(chuàng)新模式， 認(rèn)為技術(shù)賦能創(chuàng)新促進(jìn)公共問題解決機(jī)制從“權(quán)威驅(qū)動” 向“信息驅(qū)動” 轉(zhuǎn)變， 治理主體從“政府主導(dǎo)” 向“多元協(xié)作” 轉(zhuǎn)變。

目前學(xué)者們從多個角度對數(shù)字政府進(jìn)行了剖析， 深入地探討了建設(shè)路徑、 數(shù)字治理、 治理主體等問題， 但仍比較零散， 在運(yùn)用可視化定量分析工具直觀展示并系統(tǒng)分析研究成果的演進(jìn)特征與階段方面還比較薄弱， 正如樊博[9]所指出， 在公共管理領(lǐng)域定量工具運(yùn)用得不夠， 對數(shù)字政府研究關(guān)注熱點(diǎn)及發(fā)展趨勢進(jìn)行深層、 聚焦、 系統(tǒng)分析也缺乏一個清晰的展示平臺。 在數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐過程中， 各省市基于其實(shí)際情況， 從多個方面不同維度進(jìn)行探索， 例如： 廣東省從“數(shù)字政府” 改革建設(shè)入手； 浙江省提出“最多跑一次” 改革； 云南省探索“政銀合作” 模式； 上海開展“一網(wǎng)通辦” 建設(shè)；深圳推出“秒批” 服務(wù)； 杭州提出“城市大腦”。各地不同的實(shí)踐模式， 亮點(diǎn)紛呈， 從另一個側(cè)面反映出數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)的理論仍未成體系， 路徑仍未明確， 尚有諸多問題值得探討。 客觀地呈現(xiàn)數(shù)字政府相關(guān)的文獻(xiàn)研究， 從主題、 方法與趨勢等方面進(jìn)行熱點(diǎn)演化企業(yè)分析， 顯得尤為迫切而重要。

1 研究方法及數(shù)據(jù)來源

1.1 研究方法

知識圖譜是將科學(xué)計量學(xué)、 數(shù)學(xué)、圖形學(xué)和信息科學(xué)等多學(xué)科的知識相結(jié)合， 利用可視化的圖譜形象地展示某領(lǐng)域的知識重點(diǎn)、 演化歷史、 前沿?zé)狳c(diǎn)及整體知識架構(gòu)， 實(shí)現(xiàn)多學(xué)科融合的方法工具。 知識圖譜是當(dāng)前科學(xué)計量學(xué)中較為前沿的研究方法， 不僅能夠直觀地展現(xiàn)某知識領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)， 同時也能夠保證其結(jié)果的科學(xué)合理。 計量學(xué)家皮爾遜（Pearson）[10]認(rèn)為高頻被引文獻(xiàn)組成了知識基礎(chǔ)， 高頻關(guān)鍵詞代表研究熱點(diǎn)， 對高頻關(guān)鍵詞的分析可以總結(jié)出學(xué)科的知識結(jié)構(gòu)變化。 對此本文采用知識圖譜， 以數(shù)字政府相關(guān)文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)， 以網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的出現(xiàn)頻次及線性強(qiáng)度為依據(jù)， 對各個時間段中數(shù)字政府全部文獻(xiàn)的高頻關(guān)鍵詞歸納、 概括、 比較與分析， 動態(tài)化地探尋其研究熱點(diǎn)的變化。

本文借助VOSviewer 軟件來實(shí)現(xiàn)高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)的可視化操作， VOSviewer 是用來分析和可視化共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的Java 應(yīng)用程序。

1.2 數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)來源方面， 本文以中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)， 對國內(nèi)與數(shù)字政府相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)進(jìn)行關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析， 通過繪制知識網(wǎng)絡(luò)圖， 識別數(shù)字政府研究熱點(diǎn)， 分析發(fā)展趨勢， 并可視化地展示我國數(shù)字政府改革建設(shè)的整體變化。 關(guān)鍵詞設(shè)置為“數(shù)字政府”， 時間跨度設(shè)置為“1956—2020 年”， 文獻(xiàn)類型選擇中文， 檢索時間為2020 年9 月。 檢索后對搜索結(jié)果進(jìn)行精煉， 精煉依據(jù)為檢索結(jié)果中文獻(xiàn)與數(shù)字政府相關(guān)性， 在剔除與數(shù)字政府弱相關(guān)性的文獻(xiàn)后， 共檢索到434 篇文獻(xiàn)。 在下載434 篇文獻(xiàn)后， 筆者邀請數(shù)字政府領(lǐng)域相關(guān)專家， 進(jìn)一步地對這些文獻(xiàn)的研究主題進(jìn)行逐篇確認(rèn)， 確保這些文獻(xiàn)與數(shù)字政府強(qiáng)相關(guān)。

以時間軸為坐標(biāo)， 對434 篇文獻(xiàn)進(jìn)行梳理， 發(fā)現(xiàn)中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫收錄的與數(shù)字政府相關(guān)的文獻(xiàn)最早出現(xiàn)在2000 年， 并將檢索到的文獻(xiàn)按照時間序列進(jìn)行統(tǒng)計， 2000—2020 年間各個年份發(fā)表的文獻(xiàn)數(shù)量如圖1 所示。

圖1 數(shù)字政府相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)表情況（2000—2020 年）

2 研究主題與研究方法分析

2.1 研究主題

摸清數(shù)字政府的發(fā)展脈絡(luò)和核心主題， 清晰地展現(xiàn)研究熱點(diǎn)、 關(guān)注熱點(diǎn)， 對后續(xù)政府因地制宜地制定政策、 更好地提升政府服務(wù)效能至關(guān)重要。 基于此， 本文采用知識圖譜分析方法， 選擇以“數(shù)字政府” 為關(guān)鍵詞， 同時研究與“電子政務(wù)” “政務(wù)服務(wù)” “數(shù)字化轉(zhuǎn)型” “數(shù)字治理” 和“最多跑一次” 等概念性主題的共現(xiàn)頻次和線性強(qiáng)度， 研究與“大數(shù)據(jù)” “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)” 和“電子證照”等技術(shù)性主題的共現(xiàn)頻次和線性強(qiáng)度； 研究與“廣東省” “浙江省” 等地域性主題的共現(xiàn)頻次和線性強(qiáng)度。

通過VOSviewer 可視化工具， 在434 篇文獻(xiàn)中共提取1 051 個關(guān)鍵詞， 在此基礎(chǔ)上， 對同義或近義的關(guān)鍵詞進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。由于關(guān)鍵詞的提取沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范， 作者關(guān)注的視角也各不相同， 有的作者將“數(shù)字化轉(zhuǎn)型” 列為數(shù)字政府的一個關(guān)鍵詞； 有的將“數(shù)據(jù)治理” 作為關(guān)鍵詞； 也有將“創(chuàng)新” 等單個詞匯作為關(guān)鍵詞。 另外， 也有部分關(guān)鍵詞中的含義相同， 如：“最多跑一次”與“最多跑一次改革” 等， 這些關(guān)鍵詞所指的含義相近。 為此我們對這些文獻(xiàn)的摘要及正文進(jìn)行詳讀， 確定這些關(guān)鍵詞準(zhǔn)確所指的對象， 并對同義關(guān)鍵詞進(jìn)行合并處理。

綜上所述，標(biāo)準(zhǔn)化處理后，本文以關(guān)鍵詞的共現(xiàn)頻次與線性強(qiáng)度作為提取依據(jù)， 提取了出現(xiàn)頻次最高的30 個高頻關(guān)鍵詞， 其總詞頻為606 次，每個高頻關(guān)鍵詞平均出現(xiàn)頻次為20.3 次， 關(guān)鍵詞最低共現(xiàn)頻次為5 次， 這些高頻關(guān)鍵詞基本上包含了數(shù)字政府研究主流學(xué)者的研究熱點(diǎn)。 運(yùn)用VOSviewer 生成關(guān)鍵詞共現(xiàn)知識圖譜如圖2 所示，前30 個高頻關(guān)鍵詞如表1 所示。

圖2 2000—2020 年數(shù)字政府關(guān)鍵詞共現(xiàn)知識圖譜

表1 關(guān)鍵詞共現(xiàn)頻次前30 排序（2000—2020 年）

2.2 研究方法分析

就方法論而言， 在公共管理領(lǐng)域， 基于實(shí)證研究的定量分析已經(jīng)得到眾多學(xué)者的認(rèn)可， 但定量分析與定性分析哪種更符合公共管理研究尚存在較大的爭議， 雖然定量研究的文章在公共管理學(xué)術(shù)期刊上曾出現(xiàn)一段時間的快速發(fā)展， 但近年來呈現(xiàn)下降趨勢[11]。 數(shù)字政府建設(shè)作為政府新型建設(shè)模式，是政府改革建設(shè)與新一代信息技術(shù)深入融合的產(chǎn)物， 對數(shù)字政府的關(guān)注不僅是國內(nèi)各個地區(qū)政府改革建設(shè)的重點(diǎn)， 并且學(xué)術(shù)界也將其作為深化政務(wù)服務(wù)改革的熱點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行探討。 目前從整體上來看，學(xué)者們對電子政務(wù)、 電子政府、 數(shù)字治理和數(shù)字化轉(zhuǎn)型等數(shù)字政府相關(guān)研究仍然是以定性分析為主，用實(shí)證定性分析方法的較少。

定性分析方面， 學(xué)者們有針對數(shù)字政府建設(shè)的個案進(jìn)行深入剖析的； 有采用多案例進(jìn)行比較分析的； 也有使用邏輯推理的。 例如： 龔藝巍等學(xué)者[12]以浙江浙政釘為案例， 對云技術(shù)賦能的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)行案例分析； 吳克昌、 閆心瑤學(xué)者[13]以廣東省數(shù)字政府改革建設(shè)為單案例進(jìn)行深入的挖掘， 分別從供給主體、 動因、 內(nèi)容、 方式和績效5個方面分析了廣東省數(shù)字治理與公共服務(wù)的模式變革； 關(guān)婷、 薛瀾等學(xué)者[8]的《技術(shù)賦能的治理創(chuàng)新： 基于中國環(huán)境領(lǐng)域的實(shí)踐案例》， 以“蔚藍(lán)地圖公益項目” 和“ET 環(huán)境大腦” 兩個項目作為雙案例進(jìn)行比較研究， 對新一代信息技術(shù)對政府治理的創(chuàng)新進(jìn)行深入的挖掘， 提出“技術(shù)賦能的治理創(chuàng)新模式” 的概念； 翟云[7]以浙、 粵、 蘇和滬等省市作為案例， 從整體政府視角下研究“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)” 的治理模式變革， 對“最多跑一次” “不見面審批” “一網(wǎng)通辦” “數(shù)字政府” 等模式進(jìn)行比較分析； 孟慶國與崔萌[14]在《數(shù)字政府治理的倫理探尋——基于馬克思政治哲學(xué)的視角》 中采用邏輯推理方法從馬克思政治哲學(xué)的角度， 通過對“數(shù)字” “政府” “治理” 的邏輯展開， 對“算法”“數(shù)據(jù)” “機(jī)制” 的辯證分析和對“正義” “公平”“民主” 的價值討論， 得出了數(shù)字政府治理以實(shí)現(xiàn)“自由人聯(lián)合體” 為倫理目標(biāo)的實(shí)踐路徑； 劉密霞、朱銳勛[3]學(xué)者采用邏輯推理的方法， 分析了國內(nèi)外政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的路徑， 構(gòu)建了基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字政府架構(gòu)體系。

在定量分析方面， 僅有部分學(xué)者用數(shù)據(jù)實(shí)證的方法對數(shù)字政府進(jìn)行分析， 另有部分學(xué)者以計量學(xué)的方法對其進(jìn)行分析。 例如： 陳玲[15]等學(xué)者在《數(shù)字政府建設(shè)和政府開放數(shù)據(jù)的耦合協(xié)調(diào)性分析》中， 基于LDA 模型并借鑒物理學(xué)中的耦合函數(shù)，建立了數(shù)字政府建設(shè)與政府開放數(shù)據(jù)的耦合模型，并構(gòu)建評價體系的功效函數(shù)、 耦合度函數(shù)、 耦合協(xié)調(diào)度函數(shù)， 從耦合值和耦合協(xié)調(diào)值來探討當(dāng)前我國數(shù)字政府建設(shè)與政府開放數(shù)據(jù)之間的耦合協(xié)調(diào)性；鄭躍平[16]等學(xué)者以43 個城市的政務(wù)熱線部門為研究對象， 用數(shù)據(jù)實(shí)證的方法分別從制度、 管理、技術(shù)和數(shù)據(jù)等4 個層面構(gòu)建了評估指標(biāo)體系， 分析了當(dāng)前地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理現(xiàn)狀； 王群光[17]采用文獻(xiàn)計量方法， 利用CiteSpace 軟件， 對電子政務(wù)的國際研究前沿及熱點(diǎn)進(jìn)行了分析。

3 研究發(fā)現(xiàn)與研究結(jié)論

觀察圖1 發(fā)現(xiàn)： 數(shù)字政府相關(guān)文獻(xiàn)在2016 年前年均文獻(xiàn)數(shù)量較少， 2016 年后年均文獻(xiàn)數(shù)量呈現(xiàn)指數(shù)式增長， 為此可將2016 年作為拐點(diǎn)， 并將其作為研究熱點(diǎn)階段性演變對比分析的依據(jù)。 通過研閱數(shù)字政府相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)， 國務(wù)院2016 年政府工作報告中首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”； 同時國家各部委及地方政府部門也相繼出臺數(shù)字政府相關(guān)政策文件， 對落實(shí)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)” 進(jìn)行了一系列的重要部署， 加速了數(shù)字政府改革建設(shè)進(jìn)程，也極大地提高了社會各界對數(shù)字政府的關(guān)注度。

分析圖2 發(fā)現(xiàn)： 2016 年前， 與數(shù)字政府相關(guān)聯(lián)的高線性強(qiáng)度關(guān)鍵詞有電子政務(wù)、 數(shù)字化轉(zhuǎn)型、信息化、 電子治理、 電子政務(wù)建設(shè)、 政府網(wǎng)站、 數(shù)字時代和電子政府等關(guān)鍵詞， 深入研究這些關(guān)鍵詞發(fā)現(xiàn)大多基于信息化主題， 為此將該階段概括為數(shù)字政府建設(shè)的信息化階段； 2016 年后， 與數(shù)字政府相關(guān)聯(lián)的高線性強(qiáng)度關(guān)鍵詞有政務(wù)服務(wù)、 大數(shù)據(jù)、 最多跑一次、 數(shù)字中國、 政府治理、 數(shù)字政府治理、 互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)、 數(shù)據(jù)共享、 數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)據(jù)治理、 政務(wù)信息化、 浙江省、 人工智能、 治理現(xiàn)代化、 廣東省和智慧城市， 以及標(biāo)準(zhǔn)化等， 這些關(guān)鍵詞圍繞數(shù)字化主題， 為此將該階段概括為數(shù)字政府建設(shè)的數(shù)字化階段。

3.1 數(shù)字政府建設(shè)信息化階段

通過研讀該階段的相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)， 該階段數(shù)字政府發(fā)展主要集中在信息化建設(shè)， 即單個部門的政務(wù)信息化建設(shè)。 單個部門信息化建設(shè)是政府各級部門電子政務(wù)信息化擴(kuò)張的結(jié)果， 并由此產(chǎn)生的信息共享難、 業(yè)務(wù)協(xié)同難是該階段信息化建設(shè)中存在的主要問題， 也是電子政務(wù)發(fā)展中長期存在的突出問題。

電子政務(wù)興起之初， 國家高度重視政府部門的信息化建設(shè)， 并開始布局實(shí)施。 2002 年， 中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》 的通知（中辦發(fā)〔2002〕 17 號）， 明確地提出“把電子政務(wù)建設(shè)作為今后一個時期我國信息化工作的重點(diǎn)， 政府先行， 帶動國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展信息化” “建設(shè)政務(wù)內(nèi)網(wǎng)、 外網(wǎng)兩個平臺， 一個中央政府門戶網(wǎng)站”等， 由此我國電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)入到一個全新的信息化發(fā)展階段。 信息化建設(shè)時期， 得益于信息技術(shù)的快速發(fā)展， 信息技術(shù)賦能政務(wù)服務(wù)效果被寄予較高的期望， 對“摸得著” “看得見” “見效快” 的信息化軟件與硬件投入成為政府部門的工作重點(diǎn)， 政府部門信息化建設(shè)投入呈現(xiàn)明顯的擴(kuò)張態(tài)勢； 另外， 鑒于信息技術(shù)產(chǎn)品的更新?lián)Q代快， 項目的迭代周期短， 相對于軟硬件后期維護(hù)成本而言， 新系統(tǒng)開發(fā)往往更具有吸引力， 對此政府部門更加傾向信息化建設(shè)， 尤其是信息化系統(tǒng)的重新開發(fā)[18]。 該階段數(shù)字政府建設(shè)過多地強(qiáng)調(diào)信息化， 各級部門都開始基于信息化技術(shù)建設(shè)個性化的辦公系統(tǒng)， 甚至僅為某個任務(wù)單獨(dú)地建設(shè)信息化平臺， 由此導(dǎo)致信息化系統(tǒng)叢林、 數(shù)據(jù)煙囪， 可以說， 在電子政務(wù)發(fā)展的早期， 各個部門處于探索階段， 這既是一個必然的發(fā)展階段， 又為后續(xù)信息共享留下了隱患。

產(chǎn)生此問題的根本原因在于， 數(shù)字政府建設(shè)缺少強(qiáng)有力的頂層規(guī)劃， 各級政府部門基于本部門的行政職責(zé)或利益最大化， 往往自主選擇信息化建設(shè)企業(yè)； 而企業(yè)間競爭， 阻礙了企業(yè)間的交流與協(xié)作， 信息化建設(shè)的企業(yè)供給側(cè)呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，導(dǎo)致政府部門新建的信息化系統(tǒng)橫向不協(xié)同， 縱向不同步。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展及數(shù)據(jù)開放共享的需求，國家開始高度關(guān)注信息孤島的問題， 并采取積極的措施予以解決。 2014 年， 國務(wù)院明確提出， 制定全國統(tǒng)一的信用信息采集和分類管理標(biāo)準(zhǔn)， 推動地方、 行業(yè)信用信息系統(tǒng)建設(shè)及互聯(lián)互通， 逐步地消除 “信息孤島”， 構(gòu)建信息共享機(jī)制； 2015 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》， 明確地提出“推進(jìn)政府和社會信息資源開放共享” “提高政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)的能力” “積極培育和發(fā)展社會化征信服務(wù)”。2016 年， 國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報告中，明確地提出從部門數(shù)據(jù)共享的角度出發(fā)， 為公眾和企業(yè)創(chuàng)造更完善良好的發(fā)展空間。

總覽該階段發(fā)現(xiàn)， 信息孤島現(xiàn)象的產(chǎn)生是信息化起步階段探索的產(chǎn)物， 也是信息化建設(shè)盲目擴(kuò)張性投入的必然結(jié)果， 信息孤島導(dǎo)致數(shù)據(jù)不能交換共享， 政務(wù)服務(wù)不能協(xié)同， 數(shù)字政府建設(shè)成為注重信息化表面建設(shè)。 在信息化建設(shè)階段后期， 數(shù)字政府建設(shè)開始強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)開放共享， 國家及地方政府相繼地出臺了一系列的措施， 總體推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)” 工作， 解決系統(tǒng)不互聯(lián)、 數(shù)據(jù)難共享的問題， 突出強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的重要性， 信息化開始向數(shù)字化過渡。

3.2 數(shù)字政府建設(shè)數(shù)字化階段

隨著數(shù)字政府信息化的持續(xù)建設(shè)， 政府各個部門的信息化水平積累到一定的程度， 政府部門信息化平臺上積累了大量的數(shù)據(jù)， 如何利用新一代信息技術(shù)對政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)合理的存儲、 管理、 分析及挖掘， 成為衡量政府社會治理水平的重要標(biāo)志。

利用新一代信息技術(shù)推動政府部門的數(shù)字化發(fā)展， 在大數(shù)據(jù)、 云計算等技術(shù)興起后成為國家推動數(shù)字政府建設(shè)的重點(diǎn)。 2016 年， 國家開始提出大數(shù)據(jù)、 互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)等數(shù)字化戰(zhàn)略， 積極地推動數(shù)據(jù)互聯(lián)互通與開放共享。 2017 年， 習(xí)近平總書記指出大數(shù)據(jù)是信息化發(fā)展的新階段， 將大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略。 2018 年， 國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》 明確提出， 加快建設(shè)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺， 推動各級政務(wù)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。 2019年黨的十九屆四中全會通過的《決定》 明確提出，推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)， 加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享。 2020 年，中共中央、 國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》， 將數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)的資金、 土地、 技術(shù)和勞動力等生產(chǎn)要素并列。 這一階段， 數(shù)據(jù)已成為新的關(guān)鍵生產(chǎn)要素， 如何實(shí)施數(shù)據(jù)驅(qū)動， 盤活政務(wù)部門存儲的海量數(shù)據(jù)價值成為制約提升政府部門社會治理水平的關(guān)鍵。

進(jìn)入該階段， 數(shù)字化發(fā)展已具有一定的基礎(chǔ)，數(shù)字政府建設(shè)改變了信息化階段的分散建設(shè)、 單部門建設(shè)模式， 開始利用大數(shù)據(jù)、 云計算和互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)在政府側(cè)的組織扁平化、 業(yè)務(wù)協(xié)同化、 數(shù)據(jù)共享化等方面進(jìn)行改革， 重塑數(shù)字政府的組織架構(gòu)、 業(yè)務(wù)架構(gòu)和技術(shù)架構(gòu)， 打造線上線下融合的一體化服務(wù)型政府。 該階段數(shù)字政府建設(shè)的核心已轉(zhuǎn)變?yōu)樯罨瘮?shù)據(jù)要素價值， 解決數(shù)據(jù)難以開放共享的痛點(diǎn)和難點(diǎn)， 推動數(shù)據(jù)鏈接和業(yè)務(wù)協(xié)同服務(wù)能夠跨部門、 跨層級、 跨地域。

2016 年以后， 在信息化階段的基礎(chǔ)上， 數(shù)字政府建設(shè)取得快速發(fā)展， 政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新模式得到釋放， 相繼地出現(xiàn)“掌上辦” “最多跑一次” “不見面申批” “只進(jìn)一扇門” “秒批” 等新模式， 極大地提升了政府部門政務(wù)服務(wù)的辦事效率， 有效地落實(shí)了國家關(guān)于推動“放管服” 改革的部署， 進(jìn)一步地闡釋了數(shù)字政府改革建設(shè)成效。

3.3 數(shù)字政府建設(shè)新趨勢

深入地研究圖2 中高頻關(guān)鍵詞發(fā)現(xiàn)， 智能化作為高頻關(guān)鍵詞出現(xiàn)10 次。 通過對相關(guān)文獻(xiàn)研讀發(fā)現(xiàn)， 智能化是提升政府行政效率數(shù)字化的重要手段之一， 在《數(shù)字政府2.0》[19]一書中， 將智能化時代作為數(shù)字政府未來發(fā)展的另一階段， 人民網(wǎng)[20]指出人工智能讓政府更高效。 當(dāng)前， 人工智能技術(shù)處于蓬勃發(fā)展階段， 充分地利用人工智能技術(shù)， 精準(zhǔn)高效地整合政府部門的知識庫， 推動政府部門實(shí)現(xiàn)隨時隨地、 全年無休地提供政務(wù)服務(wù)， 切實(shí)地做到“數(shù)據(jù)多跑路、 群眾少跑腿”， 是人工智能與政府治理深度融合的理想模式， 也是未來數(shù)字政府改革的重要發(fā)展方向， 為此國家網(wǎng)信辦提出以“智能+” 打造新時代政府治理升級版。 目前， 在數(shù)字政府改革建設(shè)實(shí)踐中， 全國各地相繼地推出政務(wù)服務(wù)一體機(jī)， 作為政務(wù)服務(wù)大廳在基層的延伸和觸手， 群眾辦事可以在家門口， 直接通過政務(wù)服務(wù)一體機(jī)完成全流程政務(wù)辦事需求。 例如： 廣東在全省推廣“政銀合作”， 將政務(wù)服務(wù)進(jìn)駐工、 農(nóng)、 建、中行的社區(qū)網(wǎng)點(diǎn)智慧柜員機(jī)， 群眾在銀行辦理業(yè)務(wù)的同時也可以辦理政府業(yè)務(wù)， 需要政府證明時， 可以即時打?。?僅半年時間， 群眾辦理政府業(yè)務(wù)就達(dá)400 萬筆。 另外， 佛山市南海區(qū)利用政務(wù)服務(wù)一體機(jī)、 智能專柜等智能化終端實(shí)現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)事項的智能化辦理， 成為全國首個開始撤銷區(qū)級行政服務(wù)中心收件窗口的地區(qū)。 為此， 總覽當(dāng)前數(shù)字政府智能化的發(fā)展現(xiàn)狀及未來數(shù)字政府的建設(shè)需求， 我們認(rèn)為未來數(shù)字政府智能化發(fā)展將是數(shù)字政府建設(shè)的重要發(fā)展方向。

4 結(jié)束語

綜上， 本研究綜合運(yùn)用知識圖譜可視化計量和文本挖掘方法， 對近年來數(shù)字政府相關(guān)的文獻(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)計分析和內(nèi)容挖掘， 客觀地呈現(xiàn)數(shù)字政府相關(guān)的文獻(xiàn)成果， 以及研究主題與研究方法上的階段式熱點(diǎn)演化， 發(fā)現(xiàn)2016 年前數(shù)字政府研究大多基于信息化項目建設(shè)， 極大地提升政府部門信息化水平，但也帶來了“信息孤島”， 該階段后期開始向數(shù)字化方向發(fā)展。 2016 年后研究集中圍繞數(shù)字化主題，該階段更多地注重數(shù)字政府?dāng)?shù)字化建設(shè)， 較多地強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)開放共享及系統(tǒng)互聯(lián)互通。 同時通過對當(dāng)前數(shù)字政府發(fā)展現(xiàn)狀及未來的建設(shè)需求， 進(jìn)一步地提出智能化將成為下一步數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)注重點(diǎn)和發(fā)展趨勢。