中醫(yī)確有專長人員考核培訓亂象及治理實證研究

文/鄧勇

亂象背后系受考核配套法律法規(guī)不完善、報考者防騙能力較弱、中醫(yī)確有專長報考監(jiān)管困難等因素的影響。

中醫(yī)醫(yī)術確有專長人員醫(yī)師資格考核制度是以師承方式學習中醫(yī)或者經(jīng)多年實踐，醫(yī)術確有專長的人員的行業(yè)準入考核制度。自2017年《中醫(yī)藥法》頒布以來，中醫(yī)醫(yī)術確有專長人員的行業(yè)準入制度進入雙軌制階段，一種是參加傳統(tǒng)執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格考試，一種是參加中醫(yī)醫(yī)術確有專長人員醫(yī)師資格考核制度。

根據(jù)《中醫(yī)藥法》第十五條第二款規(guī)定，經(jīng)省級中醫(yī)藥主管部門組織的中醫(yī)醫(yī)術確有專長人員考核合格后，即可取得中醫(yī)醫(yī)師資格。新的考核制度為通過家傳、師承而非正常學歷教育學習中醫(yī)的民間中醫(yī)師解決合法行醫(yī)資質問題提供了更為便捷的通道，擴寬了中醫(yī)師人才培養(yǎng)的渠道。截至目前，已經(jīng)有近3800人通過了第一批中醫(yī)醫(yī)術確有專長人員醫(yī)師資格考核。隨著報考人數(shù)的增多，各類中醫(yī)確有專長考核培訓機構和服務代理人也迅速增加。但是部分不法分子為謀取不正當利益，通過偽造證件、虛假廣告、夸大宣傳、價格誘導等方式騙取費用，導致中醫(yī)醫(yī)術確有專長考核培訓行業(yè)亂象叢生、糾紛激增。因此，治理中醫(yī)確有專長培訓報考亂象對于促進該制度完善具有重要的現(xiàn)實意義。本文從已公開的司法案例出發(fā)，結合社會現(xiàn)實分析確有專長人員考核培訓存在的亂象及其背后的成因，探究有效治理培訓亂象的措施。

案例分析與討論

為確保材料來源的權威性和準確性，全部案例以“中國裁判文書網(wǎng)”為基礎，以“確有專長”為搜索關鍵詞，共查找到有關中醫(yī)醫(yī)術確有專長考核培訓的裁判案例67例，其中刑事案例6例，民事案例61例。

刑事案例中涉及合同詐騙罪、詐騙罪、偽造買賣國家機關公文、證件、印章罪等三種罪型，均為自然人犯罪。犯罪分子以非法占有他人財產(chǎn)為目的，在明知不能辦理合法有效的中醫(yī)（專長）醫(yī)師資格證書的情況下，利用微信等網(wǎng)絡手段發(fā)布虛假信息，虛構開班、培訓的事實騙取學費，或者偽造國家機關印章制作假證。

民事案例按照主體可以劃分為自然人與自然人之間以及自然人與組織（培訓機構）之間的培訓糾紛。自然人之間的糾紛主要表現(xiàn)為：培訓代理人以“承諾包過”“承諾包拿證”等為理由，吸引原告與其簽訂考核服務代理合同，獲取代理費后實際未能履行合同約定。此類糾紛發(fā)生于自然人之間，一般以口頭協(xié)議為主，涉及主體少、標的金額少。

自然人與組織之間的糾紛則表現(xiàn)為：事實上存在一個培訓機構（大部分缺乏合法培訓機構資質），以組織培訓班的名義廣泛招收學員，承諾為學員進行中醫(yī)基礎知識和臨床實踐培訓，以及為學員參加中醫(yī)醫(yī)術確有專長考核提供所需的一切幫助和便利，但收取費用后未能提供服務或者提供服務不符合合同約定。此類糾紛發(fā)生于自然人與培訓機構之間，雙方往往存在紙質的書面協(xié)議，而且涉及主體廣泛、標的金額較大。

亂象歸納總結

綜合分析全部案例，再結合市場監(jiān)管部門官方通報情況可知，目前中醫(yī)醫(yī)術確有專長人員考核培訓行業(yè)存在一些不法亂象，按照嚴重程度具體可分為犯罪行為和一般違法行為。

犯罪行為

中醫(yī)醫(yī)術確有專長人員醫(yī)師資格考核制度擴寬了中醫(yī)師人才培養(yǎng)的渠道。

根據(jù)《中醫(yī)醫(yī)術確有專長人員醫(yī)師資格考核注冊管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第五條、第六條的規(guī)定，報考中醫(yī)醫(yī)術確有專長考核的前提條件是至少5年的跟師學習或者醫(yī)學實踐經(jīng)驗?！稌盒修k法》通過上述規(guī)定為中醫(yī)確有專長考核限制了門檻，僅參與短期的中醫(yī)培訓班不能夠獲得報名資格，以此來避免沒有真才實學的人濫竽充數(shù)。但在現(xiàn)實中，不法分子利用某些人“鉆法律空子”的心理，通過虛構只需交錢、參與培訓班，即可讓沒有中醫(yī)基礎的人獲得《中醫(yī)（確有）專長醫(yī)師資格證》的事實，騙取私人財產(chǎn)。例如在薛某某、劉某等詐騙罪案中，薛某某、劉某等人明知無法辦理正規(guī)有效的中醫(yī)（專長）醫(yī)師資格類證書，以開設“民間特效醫(yī)術培訓班”的名義，通過網(wǎng)絡發(fā)布虛假廣告以及現(xiàn)場宣傳支付人民幣19000元可辦理中醫(yī)（專長）醫(yī)師資格證，騙取被害人竇某人民幣19000元。

《中醫(yī)（專長）醫(yī)師資格證書》是由國家機關制作并頒發(fā)的，用于證明醫(yī)師身份的憑證，屬于國家機關證件，省級中醫(yī)藥主管部門是其唯一的合法頒證機關。在中醫(yī)醫(yī)術確有專長培訓中，少數(shù)不法分子為謀取不正當利益，任意偽造、買賣中醫(yī)（專長）醫(yī)師資格證書，不僅損害了國家衛(wèi)生行政機關的聲譽，也破壞了正常醫(yī)療管理秩序。例如在王某某偽造、變造、買賣國家機關證件、印章案中，王某某接受委托辦理醫(yī)學類確有專長證書，后委托人經(jīng)查詢得知王某某所辦證書系假證并舉報至公安局，公安局偵查后現(xiàn)場查獲王某某所制亳州市衛(wèi)生和計劃生育委員會等印章共13枚，鋼印共2枚。經(jīng)查證，該15枚印章、鋼印由王某某指使他人私自偽造刻制，以備為他人辦理確有專長證書時開具虛假證明使用。王某某最終因犯偽造國家機關印章罪獲刑。

一般違法行為

由于職業(yè)資格培訓市場競爭激烈，有的培訓機構為了擴大生源，不惜編造虛假信息，通過標榜官方機構授權、夸大學校辦學條件和師資力量、夸大培訓質量、承諾“包過”等方式提高機構培訓的權威性和可信度。如廣西某醫(yī)藥科技有限公司在其宣傳手冊中寫道：xx醫(yī)考教育是一家集醫(yī)師資格考試、確有專長等為一體的考前輔導機構……自成立以來，全國學員通過率高達95%，見證了醫(yī)學考試的神話。實際上該公司培訓班學員考核通過率僅約為5%。

職業(yè)資格培訓學校的設立需要獲得縣級行政部門審批并備案，但現(xiàn)實中為保障辦學質量，教育部門對培訓機構的師資力量、辦學條件、培訓費用等都有嚴格的規(guī)定，制定了一套非常復雜的審批程序，相當一部分人無法獲得正規(guī)的辦學資質。在利益的驅使下，此類人通過成立有限責任公司（備案制）、掛牌有資質的職業(yè)培訓學校等方式選擇變通。借著“合作交流”“信息咨詢”的名義，實質上行無證辦學之實。甚至一些學校先招生，后辦校，開展教學的場所、師資均不完備。例如廣東某師承研究院在沒有辦學許可證、培訓機構許可證、甚至缺乏專業(yè)醫(yī)師的情況下，擅自舉辦中醫(yī)專長培訓班，收取學員學費，事實上除了發(fā)放教材外沒有提供任何考核培訓專業(yè)服務。

此外，不良培訓機構還以市場較低的價格或是較大的優(yōu)惠力度來吸引生源，等到學員繳納費用以后，給其發(fā)放一些自網(wǎng)上搜集而來的中醫(yī)學公開課程的鏈接后就不管不顧，或者尋找演員假冒中醫(yī)專家進行授課。實際上并未按照事先約定的內容進行系統(tǒng)、專業(yè)的培訓，這種“低質量”的培訓對于學員通過考核沒有任何實質的幫助。此類培訓機構相較于一些機構短線詐騙而言，其具備培訓機構的形式要件，違法行為隱蔽性更強，受害者較難通過法律途徑挽回損失，從而存在時間更長，受害的學員更多。

亂象原因分析

配套法規(guī)不完善

目前關于中醫(yī)醫(yī)術確有專長人員考核制的立法主要見于《中醫(yī)藥法》第十五條之規(guī)定。與之相配套的法律文件是原國家衛(wèi)生計生委頒布的《暫行辦法》。在此基礎上，各省區(qū)市的中醫(yī)藥管理局還可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況制定相應的實施細則。但是目前《暫行辦法》規(guī)定尚不夠完善，一些規(guī)定還存在不足，易被不法分子利用。

典型表現(xiàn)在推薦醫(yī)師的權利義務以及推薦程序等方面。首先在報名審核階段只要求提供推薦醫(yī)師的書面推薦材料，對推薦醫(yī)師如何得出推薦結論沒有任何程序要求，為虛假推薦留下了可乘之機。其次關于推薦醫(yī)師的權利義務在《暫行辦法》中沒有明確規(guī)定，使得醫(yī)師推薦流于形式，不能發(fā)揮法律的指引作用，從而進一步影響了推薦醫(yī)師制度設計初衷的實現(xiàn)。故而現(xiàn)實中存在不法培訓機構冒用醫(yī)師簽名幫助學員通過中醫(yī)確有專長報名審核的情況。

報考人員防騙能力不強

報考確有專長考核的人員群體受學歷、心態(tài)影響，防騙能力不強，容易被不良培訓機構利用。一方面，參與中醫(yī)確有專長的大部分考生都來自基層或者來自農(nóng)村，通過師承或者家傳獲得了相關中醫(yī)知識，多數(shù)情況下考生缺乏系統(tǒng)理論基礎。而且《中醫(yī)藥法》取消了過去的學歷限制，部分考生只有中學學歷水平，法律、中醫(yī)理論素養(yǎng)較差，識別機構資質和騙局的能力較弱。另一方面，因為受到長期拿不到合法行醫(yī)資質的心理影響，此類考生異常珍惜新制度下的考核機會，高度的渴望導致其容易被不良機構以言語誘導，輕信“包過”“包拿證”的說辭而陷入培訓機構的騙局。

中醫(yī)確有專長培訓監(jiān)管困難

中醫(yī)確有專長人員考核制度是擴寬中醫(yī)人才來源，提供更好的基層中醫(yī)服務的重要方式。

中醫(yī)確有專長考核培訓機構，根據(jù)《民辦教育促進法》應由教育行政部門對其教育教學工作、教師培訓工作進行指導和管理。但針對的內容僅為教學工作、教師培訓，廣告宣傳監(jiān)督、外聘專家的資質審查、費用收取標準管理非教育部門所能企及。而且目前常態(tài)化的多部門共同監(jiān)管體制尚未形成，教育系統(tǒng)又受人員編制限制，能投入到此項工作的人力十分有限，總體上監(jiān)管力度不強。此外，亂象的主要制造者往往不是具備合法資質的正規(guī)培訓機構，而是“無證經(jīng)營”“有照無證”的違法培訓機構。這些違法機構大多未到管理部門備案，或者沒有相關資質超范圍經(jīng)營，較難受到教育部門及其他行政部門的監(jiān)管。而且由于目前我國網(wǎng)絡實名制并沒有完全推廣，違法分子真實身份被網(wǎng)絡隱藏。大多數(shù)違法違規(guī)機構通過線上手段施以騙局，一方面難以被行政部門覺察，另一方面證據(jù)不易搜集，較難追究法律責任。多種因素導致了在中醫(yī)確有專長人員考核方面存在監(jiān)管困難的問題。

亂象治理措施

完善配套法律規(guī)定

《暫行辦法》中推薦醫(yī)師權利義務及推薦程序規(guī)定的不完善為虛假推薦留下可乘之機，故而應當通過修訂或補充配套法律文件以彌補法規(guī)規(guī)定不足之處。首先在權利義務方面應當在平衡權利義務的關系上補充相關規(guī)定。既要求推薦醫(yī)師在進行推薦過程中履行勤勉義務，如果不履行則將承擔一定的法律責任；同時承擔的法律責任不宜過重，應當遵守行政比例性原則，以及賦予推薦醫(yī)師收取一定推薦費用的權利。其次，適當放寬推薦醫(yī)師的資質要求，不對推薦醫(yī)師地域、執(zhí)業(yè)時長、職稱做過多限制，使得能真實反映申請者診療技術水平的醫(yī)師獲得推薦資格，而不至于導致民間醫(yī)師因難以獲取推薦名額而不得不通過金錢購買的方式獲得虛假推薦名額。同時對于推薦程序做明確規(guī)定，應當要求推薦醫(yī)師對推薦結論的得出作出論證說明。

簡化許可程序

目前真正擁有中醫(yī)培訓辦學資質的正規(guī)機構較少，這主要與準入條件苛刻、許可手續(xù)繁瑣有關。如果不顧現(xiàn)實，繼續(xù)執(zhí)行很高的準入門檻，甚至提高門檻，容易導致大量民間資本被阻擋在中醫(yī)培訓服務市場外。因此，根據(jù)中醫(yī)執(zhí)業(yè)考試培訓服務的現(xiàn)實情況，在保證基本的辦學條件下，可以適當降低準入門檻，鼓勵優(yōu)質的社會資本進入中醫(yī)執(zhí)業(yè)考試培訓服務行業(yè)。在許可程序方面，根據(jù)中醫(yī)類執(zhí)業(yè)考試培訓的特點，著重對中醫(yī)臨床醫(yī)師資源、基本辦學條件、申請人信用度等方面進行考察，對于資本金、辦學規(guī)模等非核心培訓要素不做過多要求。許可程序時間上規(guī)定最長受理期限，避免長時間的拖延。

加強防騙宣傳

通過中醫(yī)藥管理部門官方網(wǎng)站、微信公眾號、官方微博等多種網(wǎng)絡媒介以及新聞媒體平臺進行防騙宣傳。條件允許的情況下可以專門制定防騙宣傳視頻，以大眾能夠接受的通俗易懂的方式宣傳正確備考的方式方法。關于防騙內容，一方面需要對于考核相關規(guī)定進行正確解讀，特別是關于報考條件、證件發(fā)放等方面需要尤為關注，避免有心人利用報考者法律知識欠缺的弱點錯誤解讀法律規(guī)定，借機謀利；另一方面對常見培訓機構騙局進行歸納總結，提示報考者對于相關情況要高度警惕，以此來增強考生的防騙能力和防騙意識。

建立第三方制度

“他山之石，可以攻玉。”在適當降低準入門檻后，對于考核教育培訓機構的監(jiān)督可以借鑒美國高等教育領域提高辦學質量的第三方認證制度。在美國，私立高校如果想要獲得聯(lián)邦政府的資助，必須通過聯(lián)邦教育部認可的認證機構的認證。按照國家“管評辦”分離政策，中醫(yī)藥管理部門可以公開招標確認合法的第三方認證組織，研制中醫(yī)確有專長醫(yī)師資格考核培訓機構的辦學監(jiān)測認證標準，通過定期開展監(jiān)測認證工作，將認證結果分為合格與不合格兩個等級。對于認證不合格的培訓機構，由主管部門對培訓機構給出警告、整改、罰款，甚至取消辦學資格等處罰，以規(guī)范教育機構在招生宣傳、收費、教學方面的行為。

嚴厲打擊違法違規(guī)行為

目前中醫(yī)確有專長考核僅經(jīng)歷了兩屆，相較于醫(yī)師職業(yè)資格考試等其他職業(yè)考試培訓，中醫(yī)確有專長考核的培訓行業(yè)尚處于起步階段。對于出現(xiàn)的諸多違法違規(guī)亂象，病證較輕，清理起來較為容易。若縱容相應違法亂象肆意發(fā)展，形成規(guī)模，執(zhí)法成本將提高很多，受害的考核人員也將大幅增加。此外，對中醫(yī)確有專長考核培訓機構的治理是一項涉及教育、民政、市場監(jiān)管及鎮(zhèn)（街道）綜合治理辦公室等多部門的系統(tǒng)性、綜合性工作。因而，建議由中醫(yī)藥行政主管部門牽頭，聯(lián)合公安機關、教育部門、工商部門、司法機關等，對中醫(yī)確有專長培訓違法違規(guī)行為進行清理。并且將非法機構及其負責人納入失信黑名單，公布違法違規(guī)典型事例，以儆效尤。

中醫(yī)確有專長人員考核制度是擴寬中醫(yī)人才來源，提供更好的基層中醫(yī)服務的重要方式。而中醫(yī)確有專長人員考核培訓則是落實該制度的第一道門檻。但由于目前中醫(yī)確有專長醫(yī)師考核制度實施時間尚短，在培訓報考方面尚存在欺詐、偽造假證、虛假宣傳等不法亂象。相信伴隨政策法律的落實，行業(yè)自律能力的發(fā)揮，參考人員防騙意識的提高，中醫(yī)確有專長人員的培訓報考將變得和諧有序、科學規(guī)范。