精準(zhǔn)扶貧過程中地方政府行為偏差研究

佘飄飄

摘 要：2020年我國(guó)決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利，然脫貧摘帽不是終點(diǎn)，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果是我們后期要推進(jìn)的重要工作，這就要求我們“回頭看”，規(guī)避在過往精準(zhǔn)扶貧工作中存在的問題。我國(guó)實(shí)行以政府為主導(dǎo)的扶貧開發(fā)模式，政府在精準(zhǔn)扶貧中扮演著至關(guān)重要的角色。故本文從地方政府這一主體切入，通過總結(jié)分析在以往精準(zhǔn)扶貧工作中地方政府行為存在的問題及偏差在此基礎(chǔ)上深入分析其產(chǎn)生原因，以期為地方政府如何更好地鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果這一問題提供經(jīng)驗(yàn)參考。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;地方政府;行為偏差

中圖分類號(hào)：F2 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.06.007

2020年我國(guó)決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利，在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)后，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果便成了我們?nèi)缃駪?yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)。地方政府不僅是地方精準(zhǔn)扶貧政策的制定者和執(zhí)行者，也是扶貧工作的推動(dòng)者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者，其行為直接影響脫貧績(jī)效。國(guó)內(nèi)學(xué)者從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治學(xué)等角度上研究精準(zhǔn)扶貧的意義、功能、存在的問題以及原因等。但是還沒有系統(tǒng)深入地研究地方政府在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際操作過程中存在的行為偏差及其產(chǎn)生原因等問題，因此本文從政府行為這個(gè)角度入手進(jìn)行研究，總結(jié)在過去的精準(zhǔn)扶貧工作中地方政府的行為偏差及其成因，為地方政府鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果提供經(jīng)驗(yàn)參考。

1 精準(zhǔn)扶貧過程中地方政府的行為偏差

長(zhǎng)期以來，我國(guó)扶貧工作以政府為核心展開，實(shí)行的是政府主導(dǎo)型扶貧模式，具體為：中央政府制定與精準(zhǔn)扶貧有關(guān)的宏觀政策，地方政府根據(jù)宏觀政策實(shí)施扶貧工作的微觀事項(xiàng)。這種運(yùn)作方式能有效地發(fā)揮政府動(dòng)員社會(huì)力量與分配社會(huì)資源的能力，但是其在實(shí)際運(yùn)行過程中暴露出來的問題卻也不容忽視。

1.1 職責(zé)分工不明確

精準(zhǔn)扶貧實(shí)行政府主導(dǎo)、扶貧部門實(shí)施、非政府組織部門參與，是集農(nóng)業(yè)、交通、公共服務(wù)、社會(huì)保障等于一身的社會(huì)系統(tǒng)工程。政策主體在整個(gè)公共政策系統(tǒng)中占據(jù)主要地位，其可按照自主意志對(duì)各類政策客體施以主動(dòng)的影響，而在現(xiàn)實(shí)中卻存在各部門扶貧職責(zé)不明確的問題。比如，各地在頒布其精準(zhǔn)扶貧的政策時(shí)，普遍采用了貧困線與低保線“兩線合一”政策;但由于分管扶貧工作和低保工作的扶貧和民政這兩個(gè)部門職能的分離，導(dǎo)致在實(shí)際操作中過程中出現(xiàn)了例如兩庫(kù)合并中的政策標(biāo)準(zhǔn)混亂、扶貧政策無法精準(zhǔn)地使貧困戶受惠等政策銜接問題，甚至出現(xiàn)了一些貧困戶在摸底清查的過程中喪失低保托底保障的情況。政府各職能部門長(zhǎng)期各自為政、缺乏互動(dòng)將會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行分割現(xiàn)象愈加嚴(yán)重，“碎片化”現(xiàn)象突出，直接影響精準(zhǔn)扶貧工作的正常高效運(yùn)行。

1.2 扶貧工作形式主義嚴(yán)重

精準(zhǔn)扶貧成為各級(jí)政府“頭號(hào)民生工程”，重點(diǎn)考核地方政府扶貧責(zé)任落實(shí)情況及扶貧成效，嚴(yán)格考核黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部完成減貧增收任務(wù)情況。這種嚴(yán)格的考核機(jī)制雖然保證了扶貧工作按時(shí)按量進(jìn)行，但是這種壓力型體制卻給地方政府基層扶貧干部帶來了不少壓力，比如扶貧目標(biāo)的層層加碼與逐級(jí)放大、督察巡防之多與考核目標(biāo)之細(xì)、考核之后嚴(yán)肅問責(zé)與高壓懲治。由此觀之，在壓力型考核機(jī)制的作用下，中央制定的政策雖然劃定了地方政府所應(yīng)該達(dá)到的政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，但是也提高了在這道考核高壓線下地方政府 “缺斤少兩”行為發(fā)生的可能性，導(dǎo)致扶貧工作的“質(zhì)”與“量”存在錯(cuò)位。

在地方政府的扶貧工作中，扶貧表格作為應(yīng)對(duì)上級(jí)的考核的工具，也免不了滑入形式主義的泥潭。扶貧表格本是各類扶貧數(shù)據(jù)如貧困戶信息錄入、建檔立卡等信息的載體，也是決策者及時(shí)了解基層扶貧信息必不可少的工具，但是過多冗余、重復(fù)的表格卻讓基層組織及扶貧干部花費(fèi)了大量人力、物力、行政成本，反而使得進(jìn)村入戶、精準(zhǔn)調(diào)研等主要工作打了折扣，這種舍本求末的做法往往在不經(jīng)意間就將地方政府的扶貧工作陷入形式主義的窠臼。而且這些表格材料在考核過后便被擱置甚至是封存，并沒有起到其他實(shí)際作用，也沒有成為進(jìn)一步提升精準(zhǔn)扶貧實(shí)效的根據(jù)，從而導(dǎo)致了在基層執(zhí)行過程中的數(shù)字懸浮，導(dǎo)致在后期的實(shí)際操作過程中扶貧措施有時(shí)并不與貧困戶的需求相契合，部分流于形式。

1.3 未合理發(fā)動(dòng)市場(chǎng)力量

在我國(guó)的精準(zhǔn)扶貧過程當(dāng)中，主要采用的是由中央政府統(tǒng)籌安排指揮、省級(jí)政府負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府操作落實(shí)的方式。這種方式能夠發(fā)揮“集中力量干大事”的體制優(yōu)勢(shì)，但是也存在難以合理盤活及發(fā)動(dòng)市場(chǎng)力量的缺陷。地方政府未合理借用外部的多方力量，導(dǎo)致在精準(zhǔn)扶貧過程中沒有形成“擰成一股繩”的合力。

在現(xiàn)實(shí)情境下，由于地方政府引導(dǎo)力度不夠、相關(guān)的配套政策不到位，導(dǎo)致地方政府和市場(chǎng)主體之間往往并沒有建立起良好、長(zhǎng)期、互利、有效的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，兩者的利益沒有實(shí)現(xiàn)共享，在這種情況下，以市場(chǎng)主體為代表的社會(huì)主體參與精準(zhǔn)扶貧的意愿不夠強(qiáng)烈，這時(shí)候想單單倚靠某些市場(chǎng)主體的社會(huì)責(zé)任感來吸引其加入扶貧產(chǎn)業(yè)中顯然是不可行的。但市場(chǎng)恰恰又是扶貧過程中不可或缺的一個(gè)角色，因?yàn)樵诰珳?zhǔn)扶貧過程中，反貧困最終還是要增強(qiáng)貧困人口自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，市場(chǎng)恰好能滿足這一需求。它能夠?qū)⒍绦У摹拜斞椒鲐殹狈绞睫D(zhuǎn)變?yōu)楦咝Э沙掷m(xù)的“造血式扶貧”，在產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的具體運(yùn)作過程中，市場(chǎng)主體能夠很好地彌補(bǔ)貧困戶和基層政府存在的固有缺陷，如果缺少市場(chǎng)主體的協(xié)助加入，“輸血式扶貧”這一良性運(yùn)作的扶貧方式將很難有序運(yùn)行。

2 精準(zhǔn)扶貧中地方政府行為偏差的成因

地方政府在扶貧過程中表現(xiàn)出來的這些行為偏差，并不是偶然的，它有著相應(yīng)的成因與生發(fā)邏輯，分別是地方政府內(nèi)部主體責(zé)任不明，領(lǐng)導(dǎo)干部壓力過重和參與動(dòng)力不足等，下面就這幾個(gè)方面詳細(xì)展開論述。

2.1 地方政府內(nèi)部主體責(zé)任不明

導(dǎo)致地方政府在扶貧工作中職責(zé)不明確的深層次原因，主要就是政策主體不明確、各職能部門的職責(zé)分配不明確，在精準(zhǔn)扶貧過程中往往缺失責(zé)任主體，政府部門長(zhǎng)期處在一個(gè)缺乏有效配合互動(dòng)的情況下。主體責(zé)任不明、執(zhí)行主體不清，會(huì)影響一些地方政府執(zhí)行成效，感覺“束手束腳”。在部門設(shè)置上，常設(shè)的臨時(shí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并沒有建立專門的領(lǐng)導(dǎo)班子，也沒有精準(zhǔn)確定各自的扶貧聯(lián)系點(diǎn)（包括縣、鄉(xiāng)、村、組、戶）;作為綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的扶貧辦因?yàn)槿狈χ漤?xiàng)目資金的決策權(quán)，扶貧資金的作用難以發(fā)揮，從而也使得籌集資金、實(shí)施幫困脫貧的效力打了折扣。政府各職能部門長(zhǎng)期各自為政、缺乏互動(dòng)將會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行分割現(xiàn)象愈加嚴(yán)重，“碎片化”現(xiàn)象突出，在開展精準(zhǔn)扶貧的工作時(shí)，若長(zhǎng)期處在這種缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制的環(huán)境中，將很容易出現(xiàn)扶貧資源分配不均、實(shí)際產(chǎn)出效率不高等問題，長(zhǎng)此以往也會(huì)導(dǎo)致扶貧政策的實(shí)際效果不盡人意，影響扶貧目標(biāo)的達(dá)成。

2.2 領(lǐng)導(dǎo)干部壓力過重

精準(zhǔn)扶貧工作作為實(shí)現(xiàn)全面小康的重要戰(zhàn)略計(jì)劃，是各級(jí)政府工作的重中之重，扶貧任務(wù)被一層一層下放、工作壓力也一層一層傳導(dǎo)至地方政府乃至基層政府，一些扶貧工作確實(shí)十分考驗(yàn)地方政府工作的能力，甚至是觸碰了其“底線”，但迫于種種壓力，為完成硬性的工作任務(wù)指標(biāo)，地方政府多是“敢怒不敢言”，這可能會(huì)把扶貧工作異化為官僚制下的指標(biāo)管理，甚至在潛移默化中直接導(dǎo)致了地方政府扶貧工作的形式主義、扶貧不精準(zhǔn)等問題。

在走訪過程中，一位扶貧干部這樣說道：“扶貧工作太多又太雜，還經(jīng)常有各種表格需要填寫、各種報(bào)告需要提交，上面還時(shí)不時(shí)地有各種領(lǐng)導(dǎo)干部下來視察工作，我們平常真的就是往村民、領(lǐng)導(dǎo)兩頭跑?！痹诟邏簷C(jī)制下，一些地方政府為了更好地完成扶貧工作、加快扶貧工作的進(jìn)程，出現(xiàn)了明顯的大戶偏好和規(guī)模經(jīng)營(yíng)偏好;另一方面，受農(nóng)村傳統(tǒng)的熟人網(wǎng)絡(luò)關(guān)系影響，扶貧干部往往傾向于把自己的親戚好友劃入扶貧名單之列。導(dǎo)致一些真正貧困的農(nóng)村家庭被排斥在外，在某種程度上來說，這甚至導(dǎo)致貧困群體的社會(huì)結(jié)構(gòu)處在一個(gè)更加固化的狀態(tài)。被過分政治化的扶貧工作往往要求地方政府在有限的時(shí)間里完成一個(gè)本應(yīng)該需要更長(zhǎng)時(shí)間才能完成的扶貧目標(biāo)，而在過分緊迫的時(shí)間以及工作壓力刺激下產(chǎn)生的政策往往又是沒有經(jīng)過周密的考量與論證的（俗稱“拍腦袋決策”），這就很容易導(dǎo)致扶貧工作的“懸浮”。

2.3 參與動(dòng)力不足

貧苦地區(qū)雖然是精準(zhǔn)扶貧的幫扶對(duì)象，享受國(guó)家的經(jīng)濟(jì)扶持、產(chǎn)業(yè)扶持等政策，在精準(zhǔn)扶貧開始之后各方面均取得了較大進(jìn)步。但從總體上來看，貧困地區(qū)發(fā)展水平不高、與發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件差距大等問題還是客觀存在。對(duì)于企業(yè)而言，它們的核心目標(biāo)是謀取利潤(rùn)，而在扶貧實(shí)踐過程中，企業(yè)無疑需要投入較多成本，而且由于貧困地區(qū)的發(fā)展條件、人員素質(zhì)等有限，產(chǎn)業(yè)在短期內(nèi)難以回本，這就在無形中導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)參與動(dòng)力不足，貧困村能夠自主吸納的產(chǎn)業(yè)較少。另一方面，對(duì)于社會(huì)組織而言，它的公益性相對(duì)于企業(yè)來說更強(qiáng)，但是在我國(guó)現(xiàn)行階段并沒有發(fā)展完全，尚處在一個(gè)上升階段，并不適宜大規(guī)模地直接投入精準(zhǔn)扶貧的工作之中。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間經(jīng)濟(jì)薄弱村現(xiàn)有的增收項(xiàng)目約80%來自扶貧資金形成的資產(chǎn)，這也意味著現(xiàn)在大部分村民的經(jīng)濟(jì)增收主要來靠“拿來”，即政府直接的物資補(bǔ)助，而并非來自可以持續(xù)為村民增收的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。這種“輸血式”扶貧雖然在短期內(nèi)能夠顯示成效，但卻無疑是一種飲鴆止渴的行為，并不利于長(zhǎng)期扶貧計(jì)劃的實(shí)行，也無法從根本上解決貧困問題。所以在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的工作當(dāng)中，如何合理發(fā)動(dòng)市場(chǎng)力量，變“輸血”為“造血”是我們后期要推進(jìn)的重要工作之一。

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