秦嶺文化遺產(chǎn)整體性保護(hù)對(duì)策研究

文章編號(hào)：1673-9973（2022）01-0102-06

摘要：當(dāng)前，秦嶺文化遺產(chǎn)的整體性價(jià)值及保護(hù)需求尚未受到有效關(guān)注與實(shí)現(xiàn)，尤其是涉及文化遺產(chǎn)保護(hù)的法律法規(guī)的建設(shè)、實(shí)施績(jī)效欠佳。秦嶺文化遺產(chǎn)保護(hù)現(xiàn)狀顯示出整體性保護(hù)立法缺失，執(zhí)法部門各自為政，地區(qū)間保護(hù)工作缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制，公眾參與原則落實(shí)不到位等問(wèn)題。國(guó)家和相關(guān)地方應(yīng)制定秦嶺整體性保護(hù)立法，在立法中明確整體性保護(hù)原則，整合執(zhí)法力量，進(jìn)而通過(guò)建立聯(lián)席會(huì)議及落實(shí)公眾參與原則等方式，保障秦嶺文化遺產(chǎn)的傳承保護(hù)、創(chuàng)新發(fā)展，推動(dòng)人與自然的和諧共生以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：秦嶺;文化遺產(chǎn);整體性保護(hù)

中圖分類號(hào)：G122，D920文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.01.019

The Integral Legal Protection Countermeasures of Qinling Cultural Heritage

ZHOU Fang

（School of Law， Xi’an Jiaotong University， Xi’an 710049， China）

Abstract：The current legal protection system on Qinling Mountains only focuses on the theme of ecological environment and fails to cover cultural heritage. By analyzing the status quo of cultural heritage protection on Qinling Mountains， the article clarifies that the crux of the current protection work lies on the separation of legislation， the dispersion of law enforcement， the lack of linkage mechanism for inter-regional protection work， and inadequate implementation of the principles of public participation. For solving all above problems from the root， It is recommended that the state and relevant places formulate Qinling holistic protection legislation， clarify the integral protection principles， integrate law enforcement forces， then establish joint meetings and implement the principles of public participation to ensure the inheritance， protection， innovation and development of the Qinling cultural heritage， so as to promote the harmonious coexistence between human with nature and sustainable development of economy and society.

Key words：Qinling mountains; cultural heritage; integral legal protection

整體性保護(hù)在國(guó)際層面是一項(xiàng)獲得普遍認(rèn)可的文化遺產(chǎn)保護(hù)原則。1975年，歐洲議會(huì)為了振興處于蕭條和衰退中的歷史城市和保護(hù)文化遺產(chǎn)， 發(fā)起了“歐洲建筑遺產(chǎn)年”活動(dòng)，并正式通過(guò)了《歐洲建筑遺產(chǎn)憲章》及《阿姆斯特丹宣言》，建議成員國(guó)政府采取必要的立法、行政、財(cái)政和教育措施，對(duì)建筑遺產(chǎn)及其周邊環(huán)境實(shí)施整體性保護(hù)[1]。這是在國(guó)際層面首次正式確立整體性保護(hù)在文化遺產(chǎn)領(lǐng)域的重要地位和意義，此后整體性保護(hù)的內(nèi)涵及應(yīng)用場(chǎng)景不斷擴(kuò)展。

與傳統(tǒng)“靜態(tài)標(biāo)本化、紀(jì)念物化”的文化遺產(chǎn)保護(hù)理念相比，整體性保護(hù)強(qiáng)調(diào)：第一，在保護(hù)對(duì)象上，不僅應(yīng)當(dāng)保護(hù)單體文化遺產(chǎn)本身，還應(yīng)當(dāng)保護(hù)文化遺產(chǎn)得以孕育、發(fā)展的文化和自然生態(tài)環(huán)境;第二，在保護(hù)手段上，應(yīng)當(dāng)采用立法、行政、財(cái)稅、教育等綜合保護(hù)措施，構(gòu)建一種人、遺產(chǎn)、環(huán)境三者和諧共生的系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)保護(hù)格局;第三，在保護(hù)主體上，從單一化向多主體合作演變，政府、民眾、社團(tuán)、相關(guān)利益者共同參與，將文化遺產(chǎn)保護(hù)融入當(dāng)代社會(huì)生產(chǎn)、生活實(shí)際，真正確保文化遺產(chǎn)的活態(tài)傳承與發(fā)展。

我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的官方文件也多次明確了這一原則。2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》（ 國(guó)發(fā)[2005]42 號(hào)） 提出“對(duì)文化遺產(chǎn)豐富且傳統(tǒng)文化生態(tài)保持較完整的區(qū)域，要有計(jì)劃地進(jìn)行動(dòng)態(tài)的整體性保護(hù)”[2]。2021年8月12日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的意見(jiàn)》，要求“將非物質(zhì)文化遺產(chǎn)及其得以孕育、發(fā)展的文化和自然生態(tài)環(huán)境進(jìn)行整體保護(hù)，突出地域和民族特色，繼續(xù)推進(jìn)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)，落實(shí)有關(guān)地方政府主體責(zé)任”[3]。

秦嶺是我國(guó)南北氣候的分界線和重要的生態(tài)安全屏障，具有調(diào)節(jié)氣候、保持水土、涵養(yǎng)水源、維護(hù)生物多樣性等諸多功能[4]。2020年4月20日，習(xí)近平總書記考察位于秦嶺山脈東段的牛背梁國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)時(shí)指出：“秦嶺和合南北、澤被天下，是我國(guó)的中央水塔，是中華民族的祖脈和中華文化的重要象征?！盵5]據(jù)統(tǒng)計(jì)，秦嶺范圍內(nèi)生長(zhǎng)有國(guó)家一級(jí)保護(hù)植物9種，國(guó)家二級(jí)保護(hù)植物17種。同時(shí)，包括大熊貓?jiān)趦?nèi)的10種國(guó)家級(jí)重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物，紅腹錦雞等31種國(guó)家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物也在此處長(zhǎng)期生存繁衍。此外，秦嶺亦為南水北調(diào)的中路線提供了70%的水源[6]。2022年2月第36卷第1期周方：秦嶺文化遺產(chǎn)整體性保護(hù)對(duì)策研究Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

生態(tài)研究2022年2月第36卷第1期周方：秦嶺文化遺產(chǎn)整體性保護(hù)對(duì)策研究Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

生態(tài)研究

秦嶺有廣狹兩義，廣義秦嶺，西起昆侖，中經(jīng)隴南、陜南，東至鄂豫皖-大別山以及蚌埠附近的張八嶺，是長(zhǎng)江和黃河流域的分水嶺[7]。狹義秦嶺即指陜西秦嶺 ，區(qū)域內(nèi)文化遺產(chǎn)資源儲(chǔ)備豐沛，擁有全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位97家[8]，國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)24項(xiàng)[9]，陜西省省級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)261項(xiàng)[10]。

但長(zhǎng)期以來(lái)，秦嶺地區(qū)文化遺產(chǎn)保護(hù)狀況并不令人樂(lè)觀，秦嶺地區(qū)人均國(guó)民生產(chǎn)總值、地方財(cái)政收入和城鄉(xiāng)居民收入更是長(zhǎng)期處于全國(guó)下游水平。因此，如何有效傳承保護(hù)、創(chuàng)新發(fā)展秦嶺文化遺產(chǎn)資源，轉(zhuǎn)化資源優(yōu)勢(shì)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)能，是當(dāng)前秦嶺地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中亟待解決的重大課題。而加強(qiáng)整體保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)，以立法的形式，優(yōu)化整合秦嶺文化遺產(chǎn)資源，是謀求人與自然和諧共存以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)選路徑之一。

一、秦嶺文化遺產(chǎn)整體性保護(hù)中現(xiàn)存的問(wèn)題

（一）文化遺產(chǎn)整體性保護(hù)需求未能受到立法充分關(guān)注

秦嶺地區(qū)是一片文化與自然遺產(chǎn)資源緊密交融的區(qū)域，既擁有眾多世界級(jí)的地質(zhì)遺跡，也因其適宜的環(huán)境成為了人類文明的涵養(yǎng)地。自公元前1134年至公元907年，秦漢唐等十三個(gè)王朝皆定都關(guān)中，秦嶺則成為帝都的天然屏障。著名文學(xué)評(píng)論家肖云儒先生認(rèn)為：“秦嶺可稱得上古代中國(guó)的文庫(kù)，主要體現(xiàn)在‘生華’‘ 萌易’‘ 布道’‘ 立儒’‘ 融佛’等五個(gè)方面?！盵11]應(yīng)當(dāng)說(shuō)，正是獨(dú)特的自然環(huán)境與瑰麗的人文歷史之間長(zhǎng)期的互動(dòng)與交融，才造就了兼具繁榮與個(gè)性的秦嶺文化遺產(chǎn)。

但令人遺憾的是，現(xiàn)有秦嶺保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于秦嶺文化遺產(chǎn)的整體性價(jià)值與保護(hù)需求的回應(yīng)不足。如《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》（2019）僅以秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)為中心目標(biāo);《河南小秦嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》（2018）亦聚焦河南小秦嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理，保護(hù)范圍僅限保護(hù)區(qū)內(nèi)自然資源和自然環(huán)境。這些做法均忽視了秦嶺作為自然環(huán)境與文化遺產(chǎn)緊密結(jié)合的地區(qū)，只有將文化自然資源視為緊密聯(lián)系的整體加以保護(hù)和利用，方能在切實(shí)傳承、保護(hù)好秦嶺資源的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)秦嶺整體保護(hù)效益最大化，進(jìn)而助推區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展。

（二）保護(hù)工作呈現(xiàn)碎片化特征

當(dāng)前秦嶺文化遺產(chǎn)保護(hù)工作可資依據(jù)的國(guó)家及地方性立法，都將保護(hù)工作劃歸不同行政部門主管。此設(shè)計(jì)表面上看分工明確，實(shí)則將保護(hù)工作割裂成為不同區(qū)塊，每一區(qū)塊內(nèi)都有各自的法律依據(jù)與執(zhí)法部門，使得保護(hù)工作的開(kāi)展難以保持協(xié)調(diào)一致與高效，呈現(xiàn)出碎片化的特點(diǎn)[12]。例如近年來(lái)陜西省文物局委托陜西省文物保護(hù)研究院組織開(kāi)展的秦嶺文化遺產(chǎn)資源調(diào)查工作。截至2020年4月底，該項(xiàng)目初步核查發(fā)現(xiàn)秦嶺區(qū)域內(nèi)不可移動(dòng)文化遺產(chǎn)1.5萬(wàn)余處，完成陜西秦嶺區(qū)域內(nèi)世界文化遺產(chǎn)、全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位、省級(jí)文物保護(hù)單位和市縣級(jí)文物保護(hù)單位的資料名錄整理[13]。毋庸置疑，此次調(diào)查工作對(duì)于全面摸清陜西秦嶺區(qū)域內(nèi)有形文化遺產(chǎn)即文物的資源儲(chǔ)備現(xiàn)狀，有效開(kāi)展相關(guān)保護(hù)行動(dòng)以及科學(xué)決策具有重要意義。而開(kāi)展秦嶺文化遺產(chǎn)全面普查，勢(shì)必需要多部門協(xié)作以及多學(xué)科智力支持。但受制于主管機(jī)關(guān)職權(quán)范圍以及調(diào)查人員的專業(yè)知識(shí)背景，此次調(diào)查并未涉及無(wú)形文化遺產(chǎn)。

（三）各地區(qū)秦嶺保護(hù)工作各自為政

眾所周知，秦嶺諸多山峰雖各有其名，但秦嶺山脈本身是綿亙不絕的連續(xù)整體。因此，秦嶺文化遺產(chǎn)也是以整體形式存在，不應(yīng)受現(xiàn)今行政區(qū)劃所限。例如，由于歷史上周秦漢唐等十三個(gè)王朝在關(guān)中地區(qū)建都，秦嶺作為分隔南北的地理屏障，在為都城提供了戰(zhàn)略、氣候、水源等多方面的保障的同時(shí)，也在客觀上形成了交通運(yùn)輸?shù)谋趬尽Ｒ虼?，從先秦至明清，若干條翻越秦嶺的交通路線被開(kāi)辟出來(lái)，統(tǒng)稱“秦嶺古道”。秦嶺古道主要由褒斜道、子午道、陳倉(cāng)道、儻駱道和武關(guān)道五條古道組成[14]，在古代長(zhǎng)期作為溝通都城與帝國(guó)其他疆域之間的國(guó)家級(jí)官方通道，孕育、承載、串聯(lián)著豐富的文化遺產(chǎn)。這些古道宛如一條條綴滿珍珠的絲帶，蜿蜒在秦嶺茂密的山林之間，跨越若干不同行政區(qū)域。如儻駱道從長(zhǎng)安駱峪入山，沿太白山南麓入秦嶺，經(jīng)周至老縣城村，過(guò)華陽(yáng)鎮(zhèn)，入洋縣境，又西折南行穿湑水、漢水至城固縣，然后西行抵漢中[15]。但目前，無(wú)論是針對(duì)秦嶺整體，還是其中跨越不同行政區(qū)域的文化遺產(chǎn)，相關(guān)省市人民政府并未明確整體保護(hù)措施，制定聯(lián)合保護(hù)規(guī)范或采取統(tǒng)一保護(hù)行動(dòng)，導(dǎo)致實(shí)踐中不僅同一遺產(chǎn)項(xiàng)目在不同地域受到的保護(hù)不同，不同行政區(qū)域間的交界地帶還會(huì)出現(xiàn)保護(hù)真空區(qū)。例如《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第五十六條便明確規(guī)定西安市人民政府應(yīng)當(dāng)組織文物、文化旅游、民族宗教、住建部門對(duì)秦嶺范圍內(nèi)的古棧道等人文資源進(jìn)行調(diào)查、登記，建立檔案，制定秦嶺人文資源保護(hù)名錄，但陜西秦嶺地區(qū)其余五市并無(wú)類似規(guī)范出臺(tái)。

（四）公眾參與原則落實(shí)效果欠佳

人與自然的和諧共生是秦嶺保護(hù)工作的重要目標(biāo)。因此，當(dāng)前相關(guān)立法紛紛建立各種原則以確保這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，公眾參與原則便是其中受到普遍認(rèn)可的一環(huán)。 但實(shí)踐中，公眾參與原則的落實(shí)情況并不樂(lè)觀。普通群眾一方面對(duì)文化遺產(chǎn)的內(nèi)涵價(jià)值知之甚少，難以深切體察文化遺產(chǎn)保護(hù)的意義;另一方面，群眾缺乏表達(dá)意愿的正規(guī)渠道，甚至認(rèn)為保護(hù)工作令其利益受損，由此導(dǎo)致保護(hù)積極性不高。

例如，筆者在陜西省文物保護(hù)單位——佛坪廳故城遺址 （現(xiàn)西安市周至縣厚畛子鎮(zhèn)老縣城村）調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，村民在日常生活中對(duì)于秦嶺文化遺產(chǎn)保護(hù)的態(tài)度較為消極，認(rèn)為保護(hù)不僅沒(méi)有給他們帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，還增加了很多條框束縛。故城內(nèi)絕大多數(shù)歷史建筑的地上部分均已損毀殆盡 ，滿眼所見(jiàn)只有農(nóng)田中若隱若現(xiàn)的古建地基遺跡。而歷經(jīng)滄桑留存至今的城門門洞，則成為村民們隨意堆放農(nóng)具、車輛的場(chǎng)所。

同樣，按照《文物保護(hù)法》《陜西省文物保護(hù)條例》的規(guī)定，在故城保護(hù)范圍內(nèi)修房、整路需經(jīng)過(guò)文物主管部門批準(zhǔn)，且建筑工程需與周圍環(huán)境風(fēng)貌保持一致。而村民們對(duì)于修繕自家房屋、門前道路還要經(jīng)過(guò)政府批準(zhǔn)則表示并不理解。據(jù)故城文物管理保護(hù)所工作人員介紹，如今橫貫故城東西的道路在整修時(shí)，文物保護(hù)部門曾因整修方案與故城整體風(fēng)貌及周圍環(huán)境不一致加以勸導(dǎo)，但村民們不予理睬。結(jié)果新修大路橫貫故城東西，簇新而突兀，與古樸的城門形成鮮明對(duì)比。

此外，黑河森林公園在前往老縣城村的必經(jīng)之路——108國(guó)道上設(shè)立了公園管理處，對(duì)前往老縣城村的外來(lái)人員收取50元/人的門票費(fèi)用。而從地理位置上看，老縣城村并不在公園范圍之內(nèi)，只是因?yàn)榈靥幒窭下纺┒?，須穿過(guò)公園方能到達(dá)。村民對(duì)于公園設(shè)卡收費(fèi)的行為頗有微詞，認(rèn)為設(shè)卡之前沒(méi)有征詢過(guò)他們的意見(jiàn)，他們的民宿、農(nóng)家樂(lè)生意因此受損也沒(méi)有得到合理的補(bǔ)償，但卻苦于沒(méi)有有效的表達(dá)途徑。

二、秦嶺文化遺產(chǎn)整體性保護(hù)效果欠佳的原因分析

（一）整體性保護(hù)立法缺失

秦嶺本身就是一項(xiàng)融合了生態(tài)、景觀及人文歷史價(jià)值的遺產(chǎn)項(xiàng)目，只有整體保護(hù)方能確保價(jià)值實(shí)現(xiàn)最大化。截至目前，秦嶺文化遺產(chǎn)保護(hù)工作可資依據(jù)的國(guó)家層面立法主要包括：《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》及《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》等。地方立法主要包括《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《河南小秦嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》以及《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》。

雖然有一些立法支持，但國(guó)家及秦嶺所在各地區(qū)均未就秦嶺文化遺產(chǎn)保護(hù)制定出臺(tái)整體性保護(hù)立法。而整體性保護(hù)立法缺失現(xiàn)實(shí)地導(dǎo)致秦嶺文化遺產(chǎn)很難作為一個(gè)整體獲得統(tǒng)籌保護(hù)。

（二）主管機(jī)關(guān)設(shè)置不合理

根據(jù)《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第五條的規(guī)定，陜西省人民政府設(shè)立省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查工作，組織實(shí)施該條例。進(jìn)而，陜西省秦嶺保護(hù)范圍內(nèi)設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）亦設(shè)立秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，確定辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的日常工作。但是，上述機(jī)構(gòu)的職能僅限于秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)，文化遺產(chǎn)保護(hù)中大量主題并未涉及，相關(guān)執(zhí)法人員的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備也無(wú)法應(yīng)對(duì)文化遺產(chǎn)整體保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求。且由于目前秦嶺生態(tài)環(huán)境管理涉及相關(guān)部門超過(guò)20個(gè)，職能交叉，審批、管理、執(zhí)法三者脫節(jié)，再加上執(zhí)法、通訊、協(xié)作等技術(shù)手段落后，嚴(yán)重影響管理行政執(zhí)法工作的高效運(yùn)行[16]。

（三）地區(qū)間保護(hù)工作缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制

由于歷史與地理的原因，諸多秦嶺文化遺產(chǎn)的分布跨越不同行政區(qū)域，前述秦嶺古道就是其中具有代表性的例證。如果不能協(xié)同沿線各行政區(qū)域的保護(hù)規(guī)劃與行動(dòng)，很難保證其整體保護(hù)效果及自身文化價(jià)值的傳承與發(fā)展。

但是目前秦嶺所涉各省間并未建立協(xié)同保護(hù)機(jī)制，唯一的省級(jí)地方性法規(guī)——《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》中除第三十四條第二款要求跨設(shè)區(qū)的市飲用水水源保護(hù)區(qū)的劃定，由有關(guān)的市人民政府協(xié)商提出方案，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)并公布外，其余條款并未體現(xiàn)對(duì)秦嶺跨地區(qū)整體保護(hù)的理念和要求。在文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域地方立法中，如《陜西省文物保護(hù)條例》《陜西省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》，也未對(duì)跨行政區(qū)的文化遺產(chǎn)保護(hù)問(wèn)題做出明確規(guī)定。從陜西省秦嶺六市各自頒布的秦嶺保護(hù)規(guī)劃來(lái)看，各市均抱持分而治之的態(tài)度，只對(duì)本市行政區(qū)域內(nèi)保護(hù)工作布局謀劃，各地之間并未就秦嶺文化遺產(chǎn)保護(hù)建立有效聯(lián)動(dòng)機(jī)制。此種狀況必然導(dǎo)致實(shí)踐中不僅無(wú)法協(xié)調(diào)、統(tǒng)一保護(hù)行動(dòng)，也無(wú)法保證分布于各行政區(qū)域交界地帶的文化遺產(chǎn)的保護(hù)績(jī)效。

（四）保護(hù)工作中公眾參與原則缺乏實(shí)現(xiàn)機(jī)制保障

當(dāng)前秦嶺保護(hù)立法中，雖明確規(guī)定了公眾參與原則，但現(xiàn)有保護(hù)行動(dòng)均以政府為主導(dǎo)，不論是法律、政策的制定還是具體保護(hù)措施的實(shí)施，均未能設(shè)定基層民眾的有效參與機(jī)制。他們的真實(shí)情感與現(xiàn)實(shí)需求往往因缺乏有效表達(dá)的渠道而被忽略了。此種狀況不僅可能導(dǎo)致相關(guān)保護(hù)立法、政策、措施在設(shè)計(jì)、制定環(huán)節(jié)就因缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)而帶有“天然的”缺陷，也會(huì)使得基層民眾因自身主張被忽略而遭受情感傷害或利益損失進(jìn)而引發(fā)對(duì)后續(xù)實(shí)施環(huán)節(jié)的抵觸或消極不合作情緒。

三、國(guó)內(nèi)外文化遺產(chǎn)整體性保護(hù)經(jīng)驗(yàn)借鑒

綜觀國(guó)內(nèi)外文化遺產(chǎn)整體性保護(hù)實(shí)踐，通過(guò)頒行文化遺產(chǎn)專門保護(hù)立法，將文化遺產(chǎn)（含有形及無(wú)形文化遺產(chǎn)）及其周邊環(huán)境整體納入保護(hù)范圍，建立配套機(jī)制激勵(lì)社會(huì)公眾廣泛參與保護(hù)行動(dòng)，并設(shè)置專門主管機(jī)關(guān)確保法律實(shí)施的做法，取得了公認(rèn)的保護(hù)效果。其中，來(lái)自韓國(guó)及我國(guó)廈門鼓浪嶼的經(jīng)驗(yàn)尤為突出，值得借鑒。

（一）韓國(guó)文化遺產(chǎn)整體性保護(hù)立法經(jīng)驗(yàn)

1962年，韓國(guó)頒布文化遺產(chǎn)保護(hù)基本法——《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》（Cultural Heritage Protection Act）。該法此后歷經(jīng)多次修訂，目前執(zhí)行的是2010年2月4日整體修訂版。該法將本國(guó)所有具有社會(huì)、歷史、藝術(shù)、科學(xué)重要性與價(jià)值的文化遺產(chǎn)及具有突出歷史、景觀或?qū)W術(shù)價(jià)值的風(fēng)景區(qū)、動(dòng)植物等自然資源均納入保護(hù)范圍，即將所有反映民族、種族及國(guó)家歷史文化傳統(tǒng)的文物、歷史遺址、自然資源、民俗等視為一個(gè)整體來(lái)認(rèn)識(shí)和保護(hù)，認(rèn)為文化遺產(chǎn)不僅作為民族、種族或國(guó)家的文化身份標(biāo)識(shí)，也是傳承給子孫后代的重要資源。在該部立法中，以下四個(gè)特點(diǎn)值得重點(diǎn)關(guān)注。

1. 保護(hù)對(duì)象范圍廣泛。該法第二條規(guī)定：本法所稱“文化遺產(chǎn)”，是指人工或自然形成的，擁有突出歷史、藝術(shù)、學(xué)術(shù)或景觀價(jià)值的國(guó)家、種族或世界遺產(chǎn)，分為以下四個(gè)類別。A.物質(zhì)文化遺產(chǎn)：指擁有突出歷史、藝術(shù)或?qū)W術(shù)價(jià)值的物質(zhì)文化作品，例如建筑物、檔案、書記、古代文檔、繪畫、雕塑、史前古器物等，以及其他類似考古資源。B.非物質(zhì)文化遺產(chǎn)：指擁有突出歷史、藝術(shù)或?qū)W術(shù)價(jià)值的非物質(zhì)文化作品，如戲劇、音樂(lè)、舞蹈、游戲、儀式、手工技藝等。C.遺跡：包括a.歷史遺址，如擁有突出歷史或?qū)W術(shù)價(jià)值的寺廟、古墓、貝殼堆積、要塞遺跡、古老宮殿遺跡、古窯遺址、包含有遺跡的地層等，以及具有特別紀(jì)念意義的設(shè)施;b.具有突出藝術(shù)價(jià)值以及絕佳景觀視野的風(fēng)景區(qū);c.具有突出歷史、景觀或?qū)W術(shù)價(jià)值的動(dòng)物（包括它們的棲息地、繁衍地以及遷徙地）、植物（包括它們的野外生長(zhǎng)地區(qū)）、地形、地質(zhì)、礦藏、洞穴、生物產(chǎn)品以及非凡的自然現(xiàn)象。D.資源：與食物、服飾、房屋、貿(mào)易、宗教、年度儀式等有關(guān)的風(fēng)俗或傳統(tǒng)，以及用來(lái)理解國(guó)民生活變遷所必須的服飾、器具、房屋等[17]。

由此可見(jiàn)，一方面，韓國(guó)《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》的適用范圍非常廣泛，不論是人為形成的遺產(chǎn)資源，還是動(dòng)植物等自然資源，只要“擁有突出歷史、藝術(shù)、學(xué)術(shù)或景觀價(jià)值”，便可納入保護(hù)范圍。另一方面，該法關(guān)于文化遺產(chǎn)的分類較為獨(dú)特，不僅將歷史遺跡從物質(zhì)文化遺產(chǎn)中分離出來(lái)，還將民俗資源單列，與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)平行。

2. 設(shè)立統(tǒng)一的管理機(jī)關(guān)。1945年，韓國(guó)開(kāi)始設(shè)立統(tǒng)一機(jī)關(guān)——王室事務(wù)辦公室管理文化遺產(chǎn)事務(wù)。1967年，在教育部下設(shè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)——文化財(cái)產(chǎn)局，負(fù)責(zé)文化遺產(chǎn)的管理。1998年，文化財(cái)產(chǎn)局劃歸文化與旅游部管理。1999年，根據(jù)修訂后的《政府組織法》，文化財(cái)產(chǎn)局更名為文化遺產(chǎn)管理局，2004年獲得副部級(jí)地位[18]。

縱觀70余年的歷史變遷，韓國(guó)文化遺產(chǎn)管理機(jī)關(guān)雖在機(jī)構(gòu)名稱、上級(jí)主管部門以及級(jí)別等方面經(jīng)歷諸多變化，但作為文化遺產(chǎn)統(tǒng)一管理機(jī)關(guān)的職能與地位始終如一。統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)很好地保證了文化遺產(chǎn)的保護(hù)、管理及利用政策法律得以整體規(guī)劃與統(tǒng)一實(shí)施。

3. 設(shè)立保護(hù)地帶與歷史文化環(huán)境。該法除保護(hù)文化遺產(chǎn)本體外，還設(shè)立了保護(hù)地帶及歷史文化環(huán)境，切實(shí)擴(kuò)大了對(duì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)范圍，要求文化遺產(chǎn)及其周邊環(huán)境共同獲得保護(hù)，實(shí)現(xiàn)和諧共存。其中，“保護(hù)地帶”是指任何被指定用以保護(hù)“認(rèn)定文化遺產(chǎn)”的地區(qū)，或某一被認(rèn)定成為文化遺產(chǎn)的確定地區(qū)，以及“認(rèn)定文化遺產(chǎn)”所占用的地域。而“歷史文化環(huán)境”是指文化遺產(chǎn)周圍的自然景觀，或具有突出歷史與文化價(jià)值的、需要與相關(guān)文化遺產(chǎn)共同獲得保護(hù)的周邊環(huán)境。

4. 明確文化遺產(chǎn)保護(hù)法與其它立法的關(guān)系。韓國(guó)《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》在第一章總則中設(shè)專條規(guī)定了該法與其它立法的關(guān)系（第五條），明確“除其它法律另有規(guī)定，關(guān)于文化遺產(chǎn)的保存、管理與利用均適用本法”。

總體而言，韓國(guó)針對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)采用統(tǒng)一立法的模式，進(jìn)而設(shè)置統(tǒng)一主管機(jī)關(guān)，明確規(guī)范《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》與其它立法之間的關(guān)系，極大拓寬了整體性保護(hù)原則適用的視野，有助于提升文化遺產(chǎn)保護(hù)績(jī)效。

（二）我國(guó)廈門鼓浪嶼世界文化遺產(chǎn)法律保護(hù)經(jīng)驗(yàn)

2019年6月28日福建省廈門市人大常委會(huì)通過(guò)的《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)鼓浪嶼世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》亦是踐行文化遺產(chǎn)整體性保護(hù)原則的優(yōu)秀立法例證。該條例在以下四個(gè)方面令人稱道。

1. 在保護(hù)對(duì)象界定方面，該條例明確所稱“文化遺產(chǎn)”是由文化遺產(chǎn)核心要素、文物、建筑、古樹(shù)名木及海島自然景觀構(gòu)成的鼓浪嶼歷史建成環(huán)境，以及延伸在其中的多元文化傳統(tǒng)共同組成的有機(jī)整體（第二條）。并且明確“多元文化傳統(tǒng)”包括：音樂(lè)、體育、美術(shù)、文學(xué)等文化藝術(shù)表現(xiàn)形式;民俗節(jié)慶、宗教、傳統(tǒng)手工藝制作技藝等傳統(tǒng)生活方式;閩南文化、華僑文化、海洋文化、建筑文化等呈現(xiàn)在其他載體中的多元文化內(nèi)容（第十九條）。上述界定明顯突破了《世界遺產(chǎn)公約》語(yǔ)境下文化遺產(chǎn)的概念外延，將傳統(tǒng)技藝、民俗節(jié)慶等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)也納入了保護(hù)范圍。

2. 依條例在廈門市人民政府設(shè)立的鼓浪嶼世界文化遺產(chǎn)專門保護(hù)機(jī)構(gòu)，要求遺產(chǎn)區(qū)的行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及其他有關(guān)單位，除受各自上級(jí)主管部門領(lǐng)導(dǎo)外，涉及文化遺產(chǎn)保護(hù)的有關(guān)事宜，應(yīng)當(dāng)服從文化遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理（第五條）。同時(shí)，市場(chǎng)監(jiān)管、城市管理、文化旅游、文物等部門應(yīng)當(dāng)按照文化遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)構(gòu)的要求，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，完善信息溝通、信息共享以及執(zhí)法協(xié)作的機(jī)制，依法查處遺產(chǎn)區(qū)的違法行為（第七條）。

3. 條例確立了文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃效力優(yōu)先的原則，明確“經(jīng)批準(zhǔn)的文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，是文化遺產(chǎn)保護(hù)的重要依據(jù)，任何單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)遵守。編制本市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)規(guī)劃等應(yīng)當(dāng)充分考慮文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的特殊規(guī)定。各項(xiàng)規(guī)劃之間出現(xiàn)不一致的，應(yīng)當(dāng)以有利于文化遺產(chǎn)保護(hù)的規(guī)劃為準(zhǔn)（第九條）”。

4. 通過(guò)尊重文化遺產(chǎn)權(quán)利人合法權(quán)益、保障社區(qū)居民發(fā)展權(quán)利等途徑激發(fā)保護(hù)公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)行動(dòng)的主動(dòng)性和積極性（第四條）。同時(shí)，通過(guò)加強(qiáng)公共議事協(xié)調(diào)平臺(tái)建設(shè)等多元化手段，推動(dòng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的社會(huì)共治（第三十八條）。

不難發(fā)現(xiàn)，《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)鼓浪嶼世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》突破了我國(guó)現(xiàn)有文物、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)分別立法、分別保護(hù)的制度藩籬，拓展了世界文化遺產(chǎn)保護(hù)的視野，是對(duì)文化遺產(chǎn)整體性保護(hù)原則的良好踐行。其在立法模式、行政保護(hù)體制等方面的突破與嘗試，不僅反映了立法者對(duì)于文化遺產(chǎn)整體性保護(hù)現(xiàn)實(shí)需求的思考與回應(yīng)，同時(shí)從條例制定、實(shí)施當(dāng)中總結(jié)形成的寶貴經(jīng)驗(yàn)也將為其他地區(qū)乃至國(guó)家層面相關(guān)立法的完善提供借鑒。

四、推動(dòng)秦嶺文化遺產(chǎn)整體性保護(hù)的建議

如何在創(chuàng)造性傳承、保護(hù)秦嶺文化遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)、引導(dǎo)、促進(jìn)文化遺產(chǎn)的創(chuàng)新發(fā)展，進(jìn)而助推區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，幫助山區(qū)貧困人口減貧致富，是當(dāng)前秦嶺所在地方乃至國(guó)家均應(yīng)考量的重要問(wèn)題。而以立法形式，統(tǒng)籌規(guī)劃、保護(hù)、監(jiān)管、發(fā)展秦嶺文化遺產(chǎn)資源，不失為一種高效、富有操作性的對(duì)策路徑選擇。

在國(guó)家層面，建議制定出臺(tái)“秦嶺保護(hù)條例”，統(tǒng)籌跨行政區(qū)域的秦嶺文化遺產(chǎn)資源，統(tǒng)一保護(hù)規(guī)劃。秦嶺所在各省則應(yīng)配套制定地方性法規(guī)，如“陜西省秦嶺保護(hù)條例”，落實(shí)中央立法精神，統(tǒng)一省內(nèi)秦嶺所涉各市的具體保護(hù)行動(dòng)。在國(guó)家及地方制定的秦嶺整體性保護(hù)立法中，以下三個(gè)方面的內(nèi)容需要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。

（一）明確整體性保護(hù)原則

在秦嶺保護(hù)立法中，整體性保護(hù)原則首先意味著將秦嶺視為一個(gè)整體，整體規(guī)劃保護(hù)制度，整體實(shí)施監(jiān)督與管理。其次，秦嶺是融合了人與自然的貢獻(xiàn)，具有文化、自然雙重突出普遍價(jià)值的“自然文化混合遺產(chǎn)”。因此，需改變過(guò)去人文資源從屬于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法格局，從整體性視角出發(fā)，制定文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)并重的秦嶺整體性保護(hù)立法，統(tǒng)籌保護(hù)其文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)資源。最后，則表現(xiàn)為秦嶺所涉各地區(qū)之間應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成整體網(wǎng)狀保護(hù)結(jié)構(gòu)。各地區(qū)應(yīng)在落實(shí)秦嶺保護(hù)立法統(tǒng)一保護(hù)要求的基礎(chǔ)上，著重加強(qiáng)相鄰地區(qū)間保護(hù)工作的協(xié)調(diào)與配合，建立健全秦嶺文化遺產(chǎn)聯(lián)合資源普查、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與報(bào)告、突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制等，以切實(shí)落實(shí)秦嶺文化遺產(chǎn)整體性保護(hù)目標(biāo)。

（二）設(shè)立專門機(jī)構(gòu)并優(yōu)化協(xié)作機(jī)制

建議在秦嶺整體性保護(hù)立法中明確設(shè)立統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)關(guān)，可稱為“秦嶺保護(hù)管理局”。秦嶺保護(hù)管理局應(yīng)為各級(jí)政府直屬機(jī)構(gòu)，可在現(xiàn)有秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)的職權(quán)及人員編制基礎(chǔ)上，增加文化遺產(chǎn)保護(hù)等相關(guān)職權(quán)及工作人員，確保秦嶺文化遺產(chǎn)整體性保護(hù)、管理及利用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

此外，秦嶺文化遺產(chǎn)保護(hù)是一個(gè)浩大的工程，需要所涉及的各個(gè)部門之間加強(qiáng)配合。因此，秦嶺保護(hù)立法中應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，如由秦嶺保護(hù)管理局牽頭、各相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人參與的聯(lián)席會(huì)議，以加強(qiáng)溝通，打破信息孤島，切實(shí)提高秦嶺保護(hù)實(shí)效。

（三）切實(shí)保障落實(shí)公眾參與原則

第一，在秦嶺立法中明確公眾參與秦嶺保護(hù)工作的程序與救濟(jì)機(jī)制，以法治保障公眾參與的程序性權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。第二，在制定秦嶺保護(hù)相關(guān)政策、法規(guī)過(guò)程中，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地訪談以及座談會(huì)等多種形式，充分聽(tīng)取具體保護(hù)單位、代表性傳承人、遺產(chǎn)所在社區(qū)以及當(dāng)?shù)鼐用竦雀鞣矫娴囊庖?jiàn)、建議。深入了解各方在秦嶺保護(hù)工作中面臨的現(xiàn)實(shí)困難，為相關(guān)政策、法規(guī)的針對(duì)性及可操作性奠定群眾基礎(chǔ)。第三，通過(guò)切實(shí)尊重、保護(hù)公眾合法權(quán)益，改善居住環(huán)境與交通條件，培養(yǎng)、提升勞動(dòng)技能，增加就業(yè)機(jī)會(huì)及經(jīng)濟(jì)收入等途徑，令公眾在文化遺產(chǎn)傳承保護(hù)、創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)中真正受益。進(jìn)而激發(fā)公眾投身文化遺產(chǎn)保護(hù)行動(dòng)的積極性和主動(dòng)性。第四，在相關(guān)政策、法規(guī)頒布實(shí)施后，還應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估工作的開(kāi)展，為后續(xù)制度的完善提供依據(jù)。

秦嶺，是文化與自然遺產(chǎn)的寶庫(kù)。傳承保護(hù)好秦嶺，不僅僅是我們當(dāng)代人對(duì)祖先的責(zé)任，是我們實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展與完善的重要內(nèi)容，也是我們對(duì)未來(lái)的承諾，是確保代際傳承公平的基本要求。制定秦嶺整體性保護(hù)立法，明確統(tǒng)一執(zhí)法部門，建立地區(qū)間聯(lián)動(dòng)機(jī)制，落實(shí)公眾參與原則，將有利于高效整合保護(hù)力量，提升保護(hù)績(jī)效，確保秦嶺遺產(chǎn)在適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和人類社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，成為助推區(qū)域乃至國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧、可持續(xù)發(fā)展的新動(dòng)能。

參考文獻(xiàn)：

[1]Council of Europe. European Charter of the Architectural Heritage[EB/OL]. icomos，（1975-10-25）[2021-08-20].https：//www.icomos.org/en/charters-and-texts/179-articles-en-francais/ressources/charters-and-standards/170-european-charter-of-the-architectural-heritage.

[2]國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知[EB/OL]. 中華人民共和國(guó)中央人民政府，（2005-12-21）[2021-08-20]. http：//www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_185117.htm.

[3]中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳. 關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的意見(jiàn)[EB/OL].中華人民共和國(guó)中央人民政府，（2021-08-12）[2021-08-13]. http：//www.gov.cn/zhengce/2021-08/12/content_5630974.htm.

[4]岳躍國(guó).秦嶺違建別墅整改考驗(yàn)政治擔(dān)當(dāng)[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2018-08-03（01）.

[5]習(xí)近平在陜西考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，扎實(shí)做好“六穩(wěn)”工作落實(shí)“六?！比蝿?wù)，奮力譜寫陜西新時(shí)代追趕超越新篇章[J].黨建，2020（5）.

[6]尹偉倫.秦嶺國(guó)家公園建設(shè)和秦嶺立法保護(hù)[J].西部大開(kāi)發(fā)，2016（11）.

[7]王家鼎，李愛(ài)蘭.中國(guó)南北方地理分界線及其差異[J].地理教育，2009（6）.

[8]國(guó)務(wù)院發(fā)布通知核定并公布第八批全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位[EB/OL].國(guó)家文物局，（ 2019-10-07）[ 2021-06-02]. http：//www.ncha.gov.cn/col/col2284/index.html.

[9]國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項(xiàng)目名錄[EB/OL].中國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)網(wǎng)，（ 2021-05-24）[ 2021-06-02]. http：//www.ihchina.cn/project.html#target1.

[10]全域非遺[EB/OL].陜西省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)網(wǎng)，（ 2021-08-10）[ 2021-08-20]. http：//www.sxfycc.com/portal/qwfb/index/batch/2.html.

[11]康傳義，趙陽(yáng)博.秦嶺統(tǒng)領(lǐng)東西和南北[N].陜西日?qǐng)?bào)，2019-07-16（09）.

[12]胡象明，唐波勇.整體性治理：公共管理的新范式[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2010（1）.

[13]陜西省首次完成秦嶺文化遺產(chǎn)資源調(diào)查[EB/OL].文旅部，（2020-04-29）[2021-05-02]. https：//www.mct.gov.cn/whzx/qgwhxxlb/sx_7740/202004/t20200429_852856.htm.

[14]高從宜，王健林，等.道匯長(zhǎng)安秦嶺古道文化地理之旅[M].西安：西北大學(xué)出版社，2011.

[15]王艷朋，許國(guó)濤，高田，等.秦嶺駱谷道：儻駱古道考古調(diào)查述略[J].文博，2017（3）.

[16]王德杰.秦嶺保護(hù)執(zhí)法應(yīng)走向“智慧化”[J].環(huán)境保護(hù)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)，2016（8）.

[17]Republic of Korea Cultural Heritage Protection Act[EB/OL].WIPO Lex，（2020-04-02）[2021-08-20]. https：//wipolex.wipo.int/en/text/284720.

[18]History of Cultural Heritage Administration of the Republic of Korea[EB/OL].Cultural Heritage Administration，（2020-04-02）[2021-08-20].http：//english.cha.go.kr/html/HtmlPage.do？pg=/aboutCha/history.jsp&mn=EN_04_04.

[責(zé)任編輯、校對(duì)：黨婷]

收稿日期：2021-11-26

基金項(xiàng)目：陜西省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金資助項(xiàng)目（2019F003）“陜西秦嶺文化遺產(chǎn)法律保護(hù)研究”

作者簡(jiǎn)介：周方（1975- ），女，浙江蘭溪人，教授，知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究中心副主任，法學(xué)博士，主要從事知識(shí)產(chǎn)權(quán)與文化遺產(chǎn)保護(hù)研究。