面向備案監(jiān)管的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理平臺(tái)建設(shè)

周璟茹，齊共同，杜鵬

(1.青島市勘察測(cè)繪研究院，山東 青島 266032； 2.青島市西海岸基礎(chǔ)地理信息中心有限公司，山東 青島 266000；3.青島市海陸地理信息集成與應(yīng)用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，山東 青島 266000)

1 引 言

近年來，黨和國家高度重視農(nóng)村土地問題，出臺(tái)了一系列改革措施，旨在完善農(nóng)村土地政策，切實(shí)保障農(nóng)民利益，進(jìn)一步加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)步伐。為保障新時(shí)期設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展用地需求，支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理，2019年12月，自然資源部會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》(自然資規(guī)〔2019〕4號(hào))，旨在建立長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。傳統(tǒng)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理手段是通過組織踏勘、巡查等方式，在實(shí)地結(jié)合紙質(zhì)圖冊(cè)完成審查、備案、監(jiān)管工作。由于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地分布零散，傳統(tǒng)的管理手段效率較低，為日常監(jiān)督管理工作造成了較大阻礙。隨著地理信息技術(shù)的發(fā)展，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的備案監(jiān)管手段也在逐步優(yōu)化，從傳統(tǒng)的“管理靠人”到應(yīng)用豐富的信息化手段，地理信息技術(shù)發(fā)揮的重要作用是巨大而不可替代的。

當(dāng)前設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案監(jiān)管的信息化研究集中在設(shè)施管理、巡查整治、督察分析等方面[1～3]，旨在充分發(fā)揮信息化技術(shù)優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化作業(yè)流程，提升工作效能。通過構(gòu)建權(quán)威的、動(dòng)態(tài)的農(nóng)業(yè)設(shè)施用地專題地理空間數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)設(shè)施在線動(dòng)態(tài)管理、外業(yè)巡查數(shù)據(jù)采集、監(jiān)督檢查分析等功能，極大地提高了設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的工作效率，提升了巡查整治的工作質(zhì)量和水平。但與此同時(shí)，也存在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的選址審查工作不嚴(yán)謹(jǐn)、備案質(zhì)量不可控、缺乏有效監(jiān)管手段等問題。為更好地開展設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案監(jiān)管工作，基于國土空間規(guī)劃、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃成果，根據(jù)國家、省、市關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的相關(guān)政策要求，運(yùn)用信息化項(xiàng)目的建設(shè)思路，融合地理信息思維，規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的備案監(jiān)管工作，形成“用地選址、用地審查、用地備案、監(jiān)督巡查”四位一體的管理模式，滿足各級(jí)管理部門依據(jù)職能對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地日常備案管理、執(zhí)法巡查、現(xiàn)場(chǎng)踏勘和用地審查等需求，科學(xué)引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地選址和節(jié)約集約利用土地。與此同時(shí)，通過用地備案信息及時(shí)發(fā)現(xiàn)設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營存在的問題，及時(shí)告知鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實(shí)監(jiān)督管理責(zé)任，確保經(jīng)營者依法依規(guī)用地，助力設(shè)施農(nóng)業(yè)向健康、有序的發(fā)展目標(biāo)邁進(jìn)。

2 需求分析

目前，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期[4]。隨著規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化設(shè)施農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶以及農(nóng)民合作社等合作組織應(yīng)運(yùn)而生，這些合作組織在利用農(nóng)村閑散勞動(dòng)力、壯大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入等方面具有較大的推動(dòng)作用。但與此同時(shí)，存在的問題也日趨明顯，其中比較突出的就是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的備案監(jiān)管問題，引發(fā)了對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案監(jiān)管的新需求。主要可以歸納為以下三點(diǎn)：

一是對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的選址、審查工作不嚴(yán)謹(jǐn)、不合理，甚至出現(xiàn)草率審核備案的情況，亟須采取有效手段輔助選址審查，提高審核備案科學(xué)性。目前，我國設(shè)施農(nóng)業(yè)主要有三種發(fā)展模式，第一種是政府帶頭組建，統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理，實(shí)施優(yōu)惠政策來吸引企業(yè)入駐的設(shè)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園；第二種是大型企業(yè)建立配套設(shè)施，吸引中小企業(yè)和農(nóng)戶入駐的農(nóng)業(yè)聚集園區(qū)；第三種是農(nóng)戶自主開展的布局零散、配套簡(jiǎn)易的設(shè)施農(nóng)業(yè)[5]。其中，前兩種的優(yōu)勢(shì)在于配套設(shè)施齊全，由于規(guī)模較大，選址與審查工作相對(duì)嚴(yán)謹(jǐn)。而第三種，也是目前設(shè)施農(nóng)業(yè)數(shù)量占比最大的一種，在選址方面存在較大的盲目性，缺乏相關(guān)規(guī)劃的引導(dǎo)，選址方面隨意性較大。同時(shí)，由于數(shù)量較多，在審查工作中也可能會(huì)出現(xiàn)疏漏。

二是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案質(zhì)量不可控，延遲匯交時(shí)有發(fā)生。《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》(自然資規(guī)〔2019〕4號(hào))明確提出“設(shè)施農(nóng)業(yè)用地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情況后匯交至縣級(jí)自然資源主管部門”，將原由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向縣級(jí)自然資源主管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門備案，優(yōu)化為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，提升用地取得效率。但與此同時(shí)，備案權(quán)限下放也會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)備案手續(xù)不規(guī)范、備案材料不及時(shí)提交等問題，導(dǎo)致設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案質(zhì)量參差不齊，可控性較差。2021年4月，自然資源部辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于開展2021年衛(wèi)片執(zhí)法工作的通知》，提出工作組織方式由“季度+年度”改為“月清”“季核”“年度評(píng)估”，對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地及時(shí)備案匯交提出了更高、更急迫的要求，亟待通過線上匯交的方式解決。

三是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地在批復(fù)后，缺少嚴(yán)格的后續(xù)監(jiān)管措施。經(jīng)營者在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地利用過程中，通常存在以下四種常見的違法行為：一是法律意識(shí)淡薄，未備案即開展設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)；二是備案后隨意擴(kuò)大用地規(guī)模，隨意改變建設(shè)方案，大量硬化地面路面；三是改變?cè)O(shè)施農(nóng)業(yè)用地用途，建設(shè)住宅或開展民宿、農(nóng)家樂等非農(nóng)生產(chǎn)活動(dòng)；四是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用期滿后，不履行土地復(fù)墾義務(wù)等[6-9]。以上的違法行為為監(jiān)管帶來了很大的阻礙。此外，相關(guān)管理部門的數(shù)據(jù)來源匱乏，無法及時(shí)有效地識(shí)別和發(fā)現(xiàn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地違法問題，也為后續(xù)的土地巡查執(zhí)法工作造成了很大困難[10]。

3 平臺(tái)架構(gòu)

平臺(tái)從底層到頂層共分為4個(gè)層次，依次是：基礎(chǔ)設(shè)施層、資源層、服務(wù)支持層、應(yīng)用表現(xiàn)層(圖1)。按照用戶的應(yīng)用需求部署在互聯(lián)網(wǎng)和自然資源業(yè)務(wù)網(wǎng)上，結(jié)合設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管組織架構(gòu)現(xiàn)狀，建立統(tǒng)一的用戶登錄體系，并與自然資源業(yè)務(wù)網(wǎng)現(xiàn)有信息化系統(tǒng)做好對(duì)接，充分保障系統(tǒng)登錄的安全性及數(shù)據(jù)的安全性。

圖1 平臺(tái)架構(gòu)

基礎(chǔ)設(shè)施需要運(yùn)行可靠的網(wǎng)絡(luò)支撐體系及硬件設(shè)備，本平臺(tái)應(yīng)用程序及數(shù)據(jù)在互聯(lián)網(wǎng)及自然資源業(yè)務(wù)內(nèi)網(wǎng)中運(yùn)行和存儲(chǔ)。

資源層數(shù)據(jù)包括五個(gè)方面，分別為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)、專題數(shù)據(jù)、核查數(shù)據(jù)和備案檔案數(shù)據(jù)。

服務(wù)支持層提供了系統(tǒng)數(shù)據(jù)的訪問，包括地理空間數(shù)據(jù)訪問、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)訪問接口、業(yè)務(wù)流程表單控制接口等，為應(yīng)用表現(xiàn)層調(diào)用數(shù)據(jù)提供了便利，同時(shí)也提供了數(shù)據(jù)的安全保障機(jī)制。

應(yīng)用表現(xiàn)層提供業(yè)務(wù)功能的應(yīng)用，包括選址輔助決策系統(tǒng)、用地在線申請(qǐng)系統(tǒng)、審查備案管理系統(tǒng)、監(jiān)督管理系統(tǒng)、監(jiān)督管理移動(dòng)端系統(tǒng)。其中，互聯(lián)網(wǎng)中涉及的應(yīng)用包括用地在線申請(qǐng)系統(tǒng)、選址輔助決策系統(tǒng)(預(yù)選址部分)、審查備案管理系統(tǒng)中的審查管理模塊、監(jiān)督管理系統(tǒng)和監(jiān)督管理移動(dòng)端系統(tǒng)，方便經(jīng)營者隨時(shí)隨地開展設(shè)施農(nóng)業(yè)用地申請(qǐng)及預(yù)選址，同時(shí)便于審查人員在線審查，及時(shí)處理相關(guān)業(yè)務(wù)，同時(shí)配合搭載于互聯(lián)網(wǎng)的移動(dòng)端，為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地移動(dòng)化監(jiān)管提供保障。自然資源業(yè)務(wù)內(nèi)網(wǎng)中涉及的應(yīng)用包括選址輔助系統(tǒng)、審查備案管理系統(tǒng)中的備案管理模塊和監(jiān)督管理系統(tǒng)中自然資源督察數(shù)據(jù)下發(fā)等部分功能，為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地“一次錄入，多級(jí)共享”提供保障，同時(shí)進(jìn)一步保證選址工作的準(zhǔn)確性，助力督察工作有序開展。

4 系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)

系統(tǒng)從設(shè)施農(nóng)業(yè)用地辦理流程著手(圖2)，通過分析設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案監(jiān)管工作需求，結(jié)合地理信息手段，針對(duì)選址備案、批后監(jiān)管等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，采取項(xiàng)目選址管理分析、多期遙感影像對(duì)比分析等多種有效方法，科學(xué)輔助設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案監(jiān)管工作。

圖2 技術(shù)路線

4.1 面向選址備案

(1)項(xiàng)目選址管理分析

利用地理信息系統(tǒng)強(qiáng)大的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、處理和分析功能，綜合項(xiàng)目選址條件，對(duì)項(xiàng)目選址進(jìn)行建模分析，得出自動(dòng)化選址模型。通過輸入用地項(xiàng)目的面積、用途、需求要素等約束條件，平臺(tái)即可自動(dòng)分析評(píng)估得出符合條件的地塊，同時(shí)生成符合生產(chǎn)經(jīng)營需求和自然社會(huì)環(huán)境條件的選址推薦，實(shí)現(xiàn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的科學(xué)選址的輔助決策、查詢和統(tǒng)計(jì)分析。

(2)“一張圖”備案管理

平臺(tái)以基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，在對(duì)基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化處理后，形成統(tǒng)一的、多比例尺、多數(shù)據(jù)源的地理空間數(shù)據(jù)，然后疊加整合設(shè)施農(nóng)業(yè)用地?cái)?shù)據(jù)、基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)等多門類、跨部門數(shù)據(jù)，形成設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案管理“一張圖”(圖3)，輔助科學(xué)備案管理。

(3)逐級(jí)備案匯交

平臺(tái)通過打通系統(tǒng)壁壘，在深入研究省、部管理級(jí)平臺(tái)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地從鎮(zhèn)(街)、縣、市到省、部級(jí)的逐級(jí)備案，實(shí)現(xiàn)“一次錄入，多級(jí)共享”，簡(jiǎn)化匯交手續(xù)，提高職能部門的管理效率。

圖3 一張圖管理

4.2 面向批后監(jiān)管

(1)多期遙感影像對(duì)比分析

近年來，遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)(RS)技術(shù)發(fā)展迅猛，它能夠快速、動(dòng)態(tài)地提供地球表層覆蓋信息，為用戶提供高時(shí)間分辨率和各種空間分辨率的遙感數(shù)據(jù)，滿足用地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的時(shí)效性要求。與此同時(shí)，地理信息系統(tǒng)技術(shù)為空間數(shù)據(jù)組織、管理、分析與可視化提供了強(qiáng)大的工具，適合用來管理用地監(jiān)管數(shù)據(jù)，并具有強(qiáng)大的制圖功能。因此，平臺(tái)結(jié)合RS和GIS技術(shù)，開發(fā)了遙感監(jiān)測(cè)模塊。通過建立遙感影像數(shù)據(jù)庫，同時(shí)實(shí)現(xiàn)與監(jiān)管數(shù)據(jù)庫連接，存儲(chǔ)多種來源、多分辨率的遙感影像及圖斑信息。

(2)視頻監(jiān)控

遙感監(jiān)測(cè)手段雖然具有覆蓋范圍廣、時(shí)間分辨率較高的優(yōu)勢(shì)，但仍難以完全滿足用地監(jiān)督管理需求。目前所能獲取的遙感影像每季度下發(fā)一次，在衛(wèi)星重訪周期內(nèi)，用地情況可能發(fā)生較大變化，導(dǎo)致執(zhí)法人員錯(cuò)過發(fā)現(xiàn)違法事件和精準(zhǔn)執(zhí)法的最佳時(shí)機(jī)。由此，平臺(tái)還開發(fā)了視頻監(jiān)控功能模塊，通過監(jiān)控?cái)z像頭可隨時(shí)掌握設(shè)施農(nóng)業(yè)用地利用實(shí)時(shí)情況(表1)，及時(shí)通知執(zhí)法巡查人員迅速開展現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法巡查，有力保障自然資源的合理開發(fā)利用。主要目標(biāo)如下：

①能夠?qū)\(yùn)營商基站、鐵塔周邊監(jiān)測(cè)點(diǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，監(jiān)控錄像及圖片實(shí)現(xiàn)本地保存與實(shí)時(shí)傳輸；

②實(shí)現(xiàn)多級(jí)管控，上級(jí)平臺(tái)能夠?qū)ο录?jí)平臺(tái)及所轄監(jiān)控點(diǎn)進(jìn)行管理，滿足錄像調(diào)取需求；

③前端設(shè)備采用智能化采集和本地化存儲(chǔ)設(shè)計(jì)，滿足外場(chǎng)環(huán)境運(yùn)行需求；

視頻監(jiān)控模塊以電子地圖為載體，可展示視頻資源的空間分布特征，同時(shí)可利用平臺(tái)的開發(fā)接口實(shí)現(xiàn)攝像頭的查詢管理，充分發(fā)揮地理信息技術(shù)可視化優(yōu)點(diǎn)，實(shí)時(shí)顯示攝像頭所在地的現(xiàn)場(chǎng)圖像，為用地監(jiān)管提供決策支持，如圖4所示。

視頻監(jiān)控模塊功能概述 表1

圖4 視頻監(jiān)控

(3)移動(dòng)端監(jiān)管

在以往的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)督管理工作中，監(jiān)管力量很難完全持續(xù)覆蓋整個(gè)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理過程，從而導(dǎo)致較為嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問題，現(xiàn)場(chǎng)的用地情況、施工情況很難準(zhǔn)確上報(bào)到主管部門。在此情況下，主管部門很難完全掌握現(xiàn)場(chǎng)情況，對(duì)后續(xù)土地利用是否合規(guī)、是否擅自更改用途等情況很難做到心里有數(shù)。另外，由于傳統(tǒng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的主要參與者很容易受到外界因素的干擾，可能出現(xiàn)隱瞞不報(bào)、互相推諉、不作為的情況。為此，本平臺(tái)通過開發(fā)監(jiān)督管理移動(dòng)端，利用手機(jī)定位功能，可以強(qiáng)制要求巡查人員必須在時(shí)限內(nèi)上報(bào)現(xiàn)場(chǎng)資料。為保證現(xiàn)場(chǎng)資料的真實(shí)性，本模塊限制了資料獲取的方式，巡查人員必須通過手機(jī)攝像頭實(shí)時(shí)拍攝，同時(shí)記錄采證位置信息與具體時(shí)間，不得選擇相冊(cè)內(nèi)已存的照片或視頻，切實(shí)保證現(xiàn)場(chǎng)巡查的真實(shí)客觀。巡查員完成現(xiàn)場(chǎng)資料采集后，可以通過監(jiān)督管理移動(dòng)端上報(bào)資料，并添加描述信息，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)做出分級(jí)判斷后即可完成上報(bào)。移動(dòng)端監(jiān)管如圖5所示。

圖5 移動(dòng)端監(jiān)管

與此同時(shí)，平臺(tái)也可實(shí)現(xiàn)移動(dòng)端與PC端數(shù)據(jù)的對(duì)接更新，用信息化手段打造一條實(shí)時(shí)高效、客觀可靠的信息接收、上報(bào)渠道，滿足各級(jí)用戶的移動(dòng)辦公需求。

5 結(jié) 語

本文以設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案監(jiān)管工作為核心，通過分析設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案監(jiān)管工作需求，結(jié)合地理信息手段，搭建設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案監(jiān)管平臺(tái)，整合永久基本農(nóng)田、土地利用現(xiàn)狀、林地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)紅線等自然資源管理數(shù)據(jù)，科學(xué)輔助用地選址與審查。融合遙感影像、視頻監(jiān)控、移動(dòng)端等多種手段，滿足各級(jí)各類管理部門對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行日常監(jiān)督管理、執(zhí)法巡查、現(xiàn)場(chǎng)踏勘和用地審查的需求，科學(xué)引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地選址和節(jié)約集約利用土地，通過用地備案信息及時(shí)發(fā)現(xiàn)設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在的問題，及時(shí)告知鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實(shí)監(jiān)督管理責(zé)任，確保經(jīng)營者依法依規(guī)用地，保障各項(xiàng)管理工作有序進(jìn)行。