1972年美國(guó)《社會(huì)保障法》修正案的歷史考察

劉 威

(貴州師范大學(xué) 歷史與政治學(xué)院，貴州 貴陽 550001)

在美國(guó)社會(huì)保障政策史上，1972年《社會(huì)保障法》修正案的頒布標(biāo)志著1935年以后實(shí)施的擴(kuò)張性保障政策達(dá)到了歷史頂峰，因而占有十分重要的地位。深入研究這部修正案制定的過程，探討其得以順利通過的歷史動(dòng)因以及歷史影響，有助于更清晰地了解美國(guó)社會(huì)保障政策的發(fā)展軌跡，同時(shí)也可對(duì)我國(guó)當(dāng)前社會(huì)保障制度的建設(shè)提供有益的啟示和借鑒。①

一、1972年《社會(huì)保障法》修正案的立法歷程

1969年6月，聯(lián)邦政府授意社會(huì)保障咨詢委員會(huì)(Advisory Council on Social Security)對(duì)當(dāng)時(shí)的社會(huì)保障計(jì)劃進(jìn)行評(píng)估，并向國(guó)會(huì)提出自己的建議，這標(biāo)志著對(duì)《社會(huì)保障法》的再次修訂工作開始啟動(dòng)。經(jīng)過近2年的調(diào)研，咨詢委員會(huì)于1971年3月向國(guó)會(huì)提交了最終的咨詢報(bào)告。在報(bào)告中，咨詢委員會(huì)特別建議改變社會(huì)保障信托基金的精算原則。②1935年美國(guó)社會(huì)保障制度建立后，社會(huì)保障署的精算師預(yù)估社會(huì)保障基金收入時(shí)，一直采取的是“平穩(wěn)工資預(yù)設(shè)”(level-earnings assumption)原則，即預(yù)設(shè)勞動(dòng)者工資水平將保持不變。政府以此為依據(jù)，預(yù)估社?；鹗杖?。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社?；甬a(chǎn)生了大量盈余。到1971年，社?；鹨延?0億美元的盈余。[1]7過多的盈余限制了資金的流動(dòng)性，不利于擴(kuò)大消費(fèi)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，咨詢委員會(huì)建議改變偏保守的精算原則，采取“上升工資預(yù)設(shè)”(rising-wage assumption)原則，即預(yù)設(shè)勞動(dòng)者工資水平將要增長(zhǎng)。由此預(yù)估社保基金收入，政府可以更加大膽地?cái)U(kuò)大社會(huì)保障計(jì)劃，提高社會(huì)保障支出，將盈余資金“還之于民”。除此之外，咨詢委員會(huì)還在報(bào)告中提出了30余條具體的擴(kuò)大社會(huì)保障計(jì)劃的建議，包括提高老年、遺屬和殘疾保險(xiǎn)金，自動(dòng)調(diào)節(jié)養(yǎng)老金以跟上物價(jià)上漲速度等。[1]12-15后來的事實(shí)顯示，這份報(bào)告為1972年修正案提供了藍(lán)本，尤其是改變精算原則的建議為國(guó)會(huì)所認(rèn)可，成為了1972年修正案的重要立論依據(jù)。

1971年4月，眾議院籌款委員會(huì)(Ways and Means Committee)主席威爾伯·米爾斯(Wilbur Mills)向籌款委員會(huì)介紹了議案H.R.1。此議案很大程度上吸取了咨詢委員會(huì)的建議，主要內(nèi)容包括：增加5%的養(yǎng)老金；將殘疾人納入到醫(yī)療照顧計(jì)劃中；根據(jù)物價(jià)自動(dòng)調(diào)節(jié)養(yǎng)老金的增長(zhǎng)；建立聯(lián)邦政府管理的援助計(jì)劃，取代原先由州政府主導(dǎo)的援助計(jì)劃。[2]經(jīng)籌款委員會(huì)同意，這份議案于5月份被提交給國(guó)會(huì)。1971年6月，H.R.1以288∶132的結(jié)果獲得眾議院通過，然后被提交到參議院。[2]11

當(dāng)參議院審議H.R.1時(shí)，第二屆白宮老齡會(huì)議(White House Conference on Aging)于1971年12月召開，目的是“為政府進(jìn)一步保障老年人權(quán)益提供思路”。[3]5有近3000名代表參加了這次會(huì)議，35%的代表都是65歲以上的老年人。與會(huì)代表各抒己見，最終共形成了663條建議，涉及收入維持(Income Maintenance)、醫(yī)療照顧、就業(yè)、住房、營(yíng)養(yǎng)、交通、老年學(xué)研究等與老年人相關(guān)的各領(lǐng)域問題。[4]5-19其中，收入維持問題是會(huì)議關(guān)注的焦點(diǎn)。圍繞這一問題，代表們提出了4項(xiàng)重要的建議：寡婦可以得到亡夫養(yǎng)老金的100%(原來規(guī)定僅有75%)；社會(huì)保障金的增長(zhǎng)應(yīng)該與生活價(jià)格指數(shù)掛鉤；增加25%的養(yǎng)老金；每月養(yǎng)老金的最低金額提高到150美元。[4]5-19這是一次具有深遠(yuǎn)影響的會(huì)議，引起了美國(guó)全社會(huì)對(duì)老年問題的廣泛關(guān)注，為1972修正案的制定提供了重要的參考依據(jù)。正如美國(guó)學(xué)者威廉·比奇爾(William Bechill)所言，“毫不夸張地說，1971年白宮老齡會(huì)議為后來涉老法律的修訂創(chuàng)建了積極的環(huán)境?！盵5]20

1972年2月23日，米爾斯又向國(guó)會(huì)提交了一項(xiàng)議案H.R.15390，作為對(duì)原議案H.R.1的修正。該議案建議增加20%的養(yǎng)老金，并且以后每年根據(jù)生活成本自動(dòng)調(diào)節(jié)。[5]165“一直以來，米爾斯都以偏謹(jǐn)慎和保守的形象示人”[6]137。他由建議增加5%養(yǎng)老金突然改為建議增加20%養(yǎng)老金，是因?yàn)樗麆偒@得民主黨總統(tǒng)候選人提名，面對(duì)即將到來的總統(tǒng)初選，想爭(zhēng)取贏得人數(shù)眾多的老年選民的支持。對(duì)此，《國(guó)會(huì)記錄》(CongressionalRecord)可謂一語破的：“在福羅里達(dá)州(該州老年選民占到選民總數(shù)的21%)進(jìn)行總統(tǒng)初選3周前，米爾斯提交了他修改后的議案?！盵7]尼克松總統(tǒng)和其顧問們對(duì)此議案堅(jiān)決反對(duì)。在一次記者招待會(huì)上，尼克松將“增長(zhǎng)20%養(yǎng)老金”描述為“會(huì)引起高通脹的危險(xiǎn)舉措”[6]163。1972年4月，總統(tǒng)顧問約翰·埃利希曼(John Ehrlichman)在接受《國(guó)家期刊》(NationalJournal)采訪時(shí)評(píng)論道：“我們認(rèn)為米爾斯提議增加20%養(yǎng)老金是一種政治手段，他并未慎重思考過?！盵8]733在6月份舉行的國(guó)會(huì)聽證會(huì)上，美國(guó)商會(huì)(U.S.Chamber of Commerce)也對(duì)該議案提出異議，其發(fā)言人威廉·布朗(William Brown)指出，如果任由社會(huì)保障計(jì)劃這樣快速擴(kuò)張下去，私人養(yǎng)老金計(jì)劃將失去存在的必要。[6]163雖然存在異議，但總體來看，反對(duì)者只占很小的比例。這從最后的投票結(jié)果可以鮮明地反映出來：1972年6月30日，參議院以84∶3，眾議院以302∶35的壓倒性多數(shù)通過了H.R.15390。[2]12。

為了迫使尼克松同意簽署該議案，國(guó)會(huì)將“提高聯(lián)邦政府的債務(wù)上限(debt ceiling)到4 500億美元”③的議案與之綁定在一起。這樣一來，尼克松要提高聯(lián)邦政府的債務(wù)上限，就必須接受該議案。。1972年正值總統(tǒng)選舉年，老年選民占了選民數(shù)量的1/6[9]38。希望連任總統(tǒng)的尼克松為了迎合老年選民，增加自身選舉的政治籌碼，最終于7月1日簽署了該議案。

9月，參議院將注意力再次轉(zhuǎn)向H.R.1。由于原H.R.1包含的關(guān)于增加養(yǎng)老金的相關(guān)提議已經(jīng)通過H.R.15390得以實(shí)現(xiàn)，已沒有能產(chǎn)生重大原則分歧的內(nèi)容，因而在接下來的討論過程中，參議院只是將H.R.1進(jìn)行了一些細(xì)節(jié)上的修改，形成了自己的版本，然后再與眾議院協(xié)商，形成了最終的H.R.1版本。其核心內(nèi)容包括：根據(jù)物價(jià)自動(dòng)調(diào)節(jié)養(yǎng)老金的增長(zhǎng)；建立補(bǔ)充收入保障計(jì)劃(Supplemental Security Income，SSI)，由聯(lián)邦政府向貧困老人、盲人和殘疾人提供最低收入保障；將從事宗教活動(dòng)的所有人員納入到社會(huì)保障范圍內(nèi)；為在低收入工作崗位上工作30年以上者提供特殊的最低養(yǎng)老金；提高遺屬養(yǎng)老金；將65歲以下的殘疾人和嚴(yán)重的腎病患者納入到醫(yī)療保障范圍內(nèi)。[2]14-2310月17日，H.R.1在眾議院以305∶1的投票結(jié)果，在參議院以61∶0的投票結(jié)果，順利獲得通過。10月30日尼克松簽署該議案成為法律，這標(biāo)志著1972年修正案(由H.R.15390與H.R.1兩部分構(gòu)成)的立法工作最終完成。與簽署H.R.15390時(shí)的無奈心情不同的是，尼克松簽署H.R.1時(shí)非常興奮，表示社會(huì)保障立法又邁出標(biāo)志性一步。[9]39

二、1972年《社會(huì)保障法》修正案得以通過的原因

1971年，尼克松政府宣布實(shí)行新經(jīng)濟(jì)政策④，削減聯(lián)邦開支。在這種背景下，為什么1972年修正案這項(xiàng)極具擴(kuò)張主義色彩的法案還能在國(guó)會(huì)順利通過？筆者認(rèn)為有三方面原因。

第一，二戰(zhàn)結(jié)束到60年代末的20多年時(shí)間美國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，使立法者對(duì)未來經(jīng)濟(jì)前景充滿樂觀預(yù)期。在20世紀(jì)五六十年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)雖有一定起伏，但總體上保持了良好的發(fā)展勢(shì)頭，尤其是1961年2月到1969年12月經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，GDP擴(kuò)張了46%，年均增長(zhǎng)率達(dá)4.8%，消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)年均上漲2.5%，平均失業(yè)率僅為3.5%。美國(guó)在1970年時(shí)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)衰退，GDP增長(zhǎng)率降到0.2%，但隨著尼克松政府實(shí)施新經(jīng)濟(jì)政策，到1971年很快擺脫了衰退狀態(tài)，GDP又重新增長(zhǎng)達(dá)3.4%。[10]285-289這使國(guó)會(huì)議員普遍產(chǎn)生了一種樂觀情緒，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)會(huì)持續(xù)向好，就算波動(dòng)，只要政府采取有力政策，也能很快轉(zhuǎn)危為安。如前所述，國(guó)會(huì)認(rèn)可了社會(huì)保障咨詢委員會(huì)的建議，以“上升工資預(yù)設(shè)”作為社會(huì)保障基金收入的精算原則，而“上升工資預(yù)設(shè)”實(shí)際上是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)設(shè)作為前提的，這充分顯示出國(guó)會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)前景的樂觀預(yù)期。誠(chéng)如美國(guó)學(xué)者謝里爾·泰尼斯(Sheryl Tynes)所言：“如果沒有立法者基于戰(zhàn)后27年良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程所形成的樂觀心態(tài)，1972年修正案不可能獲得通過?！盵7]138

第二，70年代初美國(guó)貧困問題尤其是老年貧困問題依然嚴(yán)峻，引起社會(huì)不滿。據(jù)美國(guó)衛(wèi)生、教育和福利部(U.S.Department of Health, Education and Welfare)1971年的資料，1970年美國(guó)各個(gè)年齡段的生活在貧困線之下的人口占全部人口的12.5%；生活在貧困線之下的老年人口占全部人口的24.6%。[11]美國(guó)勞工協(xié)會(huì)經(jīng)過調(diào)查后也得出結(jié)論：“70年代初，老年人依舊是這個(gè)國(guó)家中生活在貧困線之下的最龐大的群體?！盵7]135政府對(duì)貧困問題解決不力，引起了社會(huì)的不滿。美國(guó)汽車工人聯(lián)合會(huì)(United Auto Workers)主席沃爾特·魯瑟(Walter Reuther)曾尖銳地指出：“尼爾·阿姆斯特朗(Neil Armstrong)能夠成功在月球上留下足跡的原因在于政府對(duì)于這一事業(yè)的投入力度大，而貧困問題依舊存在是因?yàn)檎⑽幢M力解決。我們的注意力不應(yīng)都放在越南戰(zhàn)爭(zhēng)、太空計(jì)劃等問題上，還應(yīng)更多地關(guān)注貧困人口，保障其生存?！盵12]2228勞聯(lián)-產(chǎn)聯(lián)(AFL-CIO)社會(huì)保障部負(fù)責(zé)人納爾遜·克魯克香克(Nelson Cruikshank)也強(qiáng)調(diào)政府為貧困者提供充分的社會(huì)保障的必要性：“當(dāng)前的社會(huì)保障計(jì)劃遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)由于退休、殘疾或死亡而帶來的收入損失。”[12]1339可見，為了緩解貧困問題以平抑社會(huì)不滿情緒，聯(lián)邦政府需要進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保障力度。

第三，日益壯大的老年利益集團(tuán)向立法者開展了一系列游說活動(dòng)，從而有力地推動(dòng)了1972年修正案的通過。20世紀(jì)70年代初，老年利益集團(tuán)發(fā)展壯大起來，在美國(guó)政治舞臺(tái)上的影響力日益增長(zhǎng)。一方面，某些原本就頗具影響力的老年利益集團(tuán)規(guī)模迅速擴(kuò)大，如：美國(guó)退休人員協(xié)會(huì)(America Association of Retired Persons，AARP)1958年剛成立時(shí)僅有5萬付費(fèi)會(huì)員，到1970年時(shí)已有188萬付費(fèi)會(huì)員；老年公民全國(guó)理事會(huì)(National Council of Senior Citizens，NCSC)1961年成立時(shí)僅有100多個(gè)附屬俱樂部，到1970年時(shí)已有4 800多個(gè)附屬俱樂部。[13]578另一方面，新的老年利益集團(tuán)不斷涌現(xiàn)，其中最引人注目的是1970年由著名活動(dòng)家瑪吉·庫(kù)恩(Maggie Kuhn)建立的灰豹組織(Gray Panthers)，其主要宗旨是反對(duì)強(qiáng)制退休和年齡歧視，為老年人爭(zhēng)取社會(huì)公正待遇。[7]135它成立后，吸引了眾多老年人加入，成為繼AARP和NCSC后的第三大老年利益集團(tuán)。日益壯大的老年利益集團(tuán)為促成1972年修正案在國(guó)會(huì)的通過，采取了一系列措施，并取得了顯著成效。這主要表現(xiàn)在：其一，各老年利益集團(tuán)紛紛動(dòng)員老年人向每位國(guó)會(huì)議員發(fā)去郵件，表達(dá)自身的訴求。這種方式的確打動(dòng)了一些議員，一位叫做休伯特·漢弗萊(Hubert Humphrey)的參議員后來回憶說：“看過這一系列的郵件后，我深深地被觸動(dòng)了，決心支持提高20%養(yǎng)老金的議案。”[6]161其二，通過社會(huì)輿論向立法者施加壓力。例如，老年公民全國(guó)理事會(huì)的機(jī)關(guān)刊物《老年人新聞》(SeniorCitizensNews)是一份影響力很大的期刊，大約擁有400萬的讀者，當(dāng)時(shí)每期都會(huì)公布一份最新的反對(duì)修訂社會(huì)保障法案的著名政界人物名單，這一舉措給那些反對(duì)者施加了強(qiáng)大的壓力。用老年公民全國(guó)理事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人威廉·赫頓(William Hutton)的話說：“這一措施的效果非常好，許多議員轉(zhuǎn)變了態(tài)度，表示他們會(huì)支持立法，因?yàn)樗麄兌疾辉敢庾约旱拿麊纬霈F(xiàn)在那上面，引起老年人對(duì)他們的不滿。”[6]161其三，老年利益集團(tuán)的成員利用同學(xué)情誼、老鄉(xiāng)情結(jié)和其它社會(huì)關(guān)系為紐帶，直接接觸某些關(guān)鍵性的議員，對(duì)其進(jìn)行游說。例如，來自路易斯安那州的拉塞爾·朗(Russell Long)是參議院財(cái)政委員會(huì)的主席，他的態(tài)度對(duì)議案最終能否通過有著重要的影響，但他處于猶豫狀態(tài)。為此，一位出生于路易斯安那州的老年紳士受當(dāng)?shù)乩夏昀婕瘓F(tuán)之托，專程前往華盛頓拜訪拉塞爾·朗。兩人是同鄉(xiāng)，交流非常愉快。最終，這位老年紳士成功說服了拉塞爾·朗支持議案。這種方式具有極佳的連帶效應(yīng)，正如一位議員指出：“一旦某位關(guān)鍵的議員被老年利益集團(tuán)說服，就會(huì)有許多其他的議員緊跟著被吸引到支持議案的一方，這樣支持者像滾雪球般快速增長(zhǎng)?！盵6]162

三、1972年《社會(huì)保障法》修正案的積極意義

1972年修正案頒布后，在緩解貧困尤其是老年貧困方面獲得了立竿見影的效果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1975年時(shí)，也就是修正案頒布3年后，美國(guó)65歲及以上人口的貧困率由1972年時(shí)的20.6%下降到15.3%。[7]151不僅如此，1972年修正案還建立了兩項(xiàng)意義深遠(yuǎn)的制度。

其一，構(gòu)建了生活費(fèi)用自動(dòng)調(diào)整機(jī)制(Cost-of-Living Adjustment，COLA)，當(dāng)消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)上漲幅度超過3%時(shí)，即對(duì)養(yǎng)老金進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。從此，美國(guó)政府對(duì)養(yǎng)老金的調(diào)整不再是臨時(shí)性的，而是有了長(zhǎng)效機(jī)制；出臺(tái)的養(yǎng)老金調(diào)整方案不再是主觀的和隨意的，而是有了客觀的標(biāo)準(zhǔn)。這充分地保證了老年人的退休收入免受通貨膨脹的侵蝕。此外，以往養(yǎng)老金政策要經(jīng)過反復(fù)的論證，最終政策出臺(tái)的時(shí)間往往延遲，無法及時(shí)與老年人對(duì)保持生活質(zhì)量的實(shí)際需求實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。而自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制的建立，解決了養(yǎng)老金增長(zhǎng)的時(shí)間滯后性問題。

這一舉措還具有更為深遠(yuǎn)的政治意義。自1935年公共養(yǎng)老金制度建立后，養(yǎng)老金是否增長(zhǎng)以及如何增長(zhǎng)一直是美國(guó)國(guó)內(nèi)政策中的焦點(diǎn)問題之一。美國(guó)兩黨時(shí)常發(fā)生沖突，國(guó)會(huì)中的自由派和保守派也有著嚴(yán)重的分歧，屢次進(jìn)行爭(zhēng)論，從而產(chǎn)生了大量?jī)?nèi)耗，付出了高額的政治成本，也給國(guó)會(huì)的立法工作施加了巨大的壓力。而1972年修正案中，將養(yǎng)老金設(shè)定為自動(dòng)調(diào)節(jié)。對(duì)于自由派來說，每年養(yǎng)老金的增長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)有了確定的機(jī)制；對(duì)于保守派來說，不用擔(dān)心將會(huì)出臺(tái)更為激進(jìn)性的養(yǎng)老金增長(zhǎng)方案。雙方由此基本達(dá)成雙贏局面，從而解除了黨派之間就這一問題上的紛爭(zhēng)，有利于國(guó)會(huì)減輕立法工作壓力，提高工作效率。1935年養(yǎng)老金制度建立后，由于與養(yǎng)老金相關(guān)的財(cái)政預(yù)算在整個(gè)國(guó)家財(cái)政預(yù)算中占有相當(dāng)大的比重，加之養(yǎng)老金調(diào)節(jié)機(jī)制不明確，國(guó)會(huì)在財(cái)政預(yù)算的控制方面具有相當(dāng)大的可操作空間。而1972年養(yǎng)老金自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制實(shí)施后，與養(yǎng)老金相關(guān)的財(cái)政預(yù)算從此有了自動(dòng)的導(dǎo)向，從而擠壓了國(guó)會(huì)在此方面的可操作空間，一定程度上削弱了國(guó)會(huì)的權(quán)力，有利于美國(guó)政治體制的權(quán)力制衡。

其二，建立了補(bǔ)充收入保障制度，由聯(lián)邦政府向貧困老人、盲人和殘疾人提供最低收入保障。這一制度是對(duì)1935年《社會(huì)保障法》建立的由州政府主導(dǎo)的社會(huì)救助體制的重大改變，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，調(diào)整了聯(lián)邦政府和州政府的救助責(zé)任，有利于維護(hù)被救助者的尊嚴(yán)。在舊制度下，主要由州負(fù)責(zé)籌集資金并制定資格條件和待遇標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)邦只進(jìn)行宏觀指導(dǎo)并給予一定匹配資金。補(bǔ)充收入保障制度建立后，開始由聯(lián)邦政府承擔(dān)救助貧困群體的主要責(zé)任，這一救助責(zé)任主體由地方政府層面向中央政府層面的改變向公眾傳達(dá)出一種理念：獲得政府救助是每位公民應(yīng)該享有的一項(xiàng)基本的生存權(quán)利。此后，“絕大多數(shù)受救助者不再有舊制度下接受州救助時(shí)的那種恥辱感了”[14]8。

第二，將更多的貧困者納入到救助范圍內(nèi)。在舊制度下，州政府所規(guī)定的領(lǐng)取救助金的資格條件非常嚴(yán)格。而補(bǔ)充保障計(jì)劃在資格條件方面的要求寬松許多，只要個(gè)人資產(chǎn)不超過1 500美元(房屋、汽車、生活必需品不計(jì)算在內(nèi))，夫妻資產(chǎn)不超過2 250美元，就可以獲取救助金，因此獲得老年救助的人數(shù)大增。[15]1661974年，補(bǔ)充收入保障計(jì)劃總受益人口為399.61萬，比該制度建立前的受益人數(shù)增加了1倍多。[15]166

第三，提高了一部分貧困者的最低收入標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)充收入保障制度規(guī)定了統(tǒng)一的待遇標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人每月救助金130美元，夫妻每月救助金195美元。在舊制度下，有26個(gè)州的救助金低于這一標(biāo)準(zhǔn)。因此，這26個(gè)州的貧困者是直接受益者。[15]166同時(shí)，由于其它24個(gè)州的救助金高于這一標(biāo)準(zhǔn)，為了保障這些州的貧困者的利益，補(bǔ)充收入保障制度規(guī)定這些州必須按原標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)足聯(lián)邦政府救助金的差額部分，否則聯(lián)邦政府將取消原有的醫(yī)療救助(Medicaid)匹配資金。因此，這些州的貧困者救助金不會(huì)因新制度實(shí)施而減少。

第四，使許多中等收入家庭受益。在舊制度下，美國(guó)有17個(gè)州要求有經(jīng)濟(jì)能力的子女贍養(yǎng)年邁貧窮的父母，為此規(guī)定，接受老年救助者，其子女也要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)檢測(cè)，如果其財(cái)產(chǎn)超過規(guī)定數(shù)額，就需要向當(dāng)?shù)馗＠块T交納一定數(shù)額的補(bǔ)償金。例如，加利福尼亞州規(guī)定，如果接受救助者的子女家庭年收入達(dá)到20 000美元，每年須向福利部門交納1 980美元以補(bǔ)償政府救助其父母的支出。[15]167對(duì)于當(dāng)時(shí)許多中等收入的家庭來說，這筆不小的開支對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)是一個(gè)很大的負(fù)擔(dān)。補(bǔ)充收入保障制度建立后，聯(lián)邦政府對(duì)老年救助進(jìn)行統(tǒng)一管理，接受老年救助者的子女不必再受原先各州交納補(bǔ)償金的相關(guān)規(guī)定約束，從而減輕了其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

四、1972年《社會(huì)保障法》修正案的負(fù)面效應(yīng)

1972年《社會(huì)保障法》修正案進(jìn)一步完善了美國(guó)的社會(huì)保障體系，但并不代表它的設(shè)計(jì)是完美的，某些嚴(yán)重的問題在它實(shí)施后不久就暴露出來，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

其一，社會(huì)保障基金逐漸陷入收不抵支的困境。如前所述，“上升工資預(yù)設(shè)”的精算原則是1972年修正案的重要的立論依據(jù)。當(dāng)時(shí)預(yù)計(jì)每年工資的增長(zhǎng)速度將超過物價(jià)上漲速度2.25%以上，社?；鹱阋员３质罩胶狻Ｒ虼?，1972年修正案不僅敢于將養(yǎng)老金大幅增加20%，而且并未采取提高社會(huì)保障工資稅率或其它有力措施進(jìn)行籌資。[9]67事與愿違的是，70年代中期美國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了嚴(yán)重的滯脹性危機(jī)，1972年失業(yè)率為5.6%，CPI為3.3%，到1975年失業(yè)率飆升到8.5%，CPI激增到9.1%，到1979年失業(yè)率雖下降為5.8%，但CPI仍居高不下，達(dá)到11.3%，1973年到1979年間每年工資的增長(zhǎng)速度僅超過物價(jià)上漲速度0.5%。[10]334-337工資的低增速以及高失業(yè)率使工薪稅銳減，從而也減少了社?；鹗杖?，同時(shí)養(yǎng)老金與CPI掛鉤的規(guī)定又使社會(huì)保障金的支出大增。因此，1975年美國(guó)社?；饸v史上首次出現(xiàn)了年度赤字。社會(huì)保障信托基金理事會(huì)(Social Security’s Board of Trustees)在1975年年度報(bào)告中就曾預(yù)測(cè)：“如果不再立法提供額外的籌資渠道，社會(huì)保障信托基金將在1979年后很快枯竭?！盵9]67

其二，1972年修正案將社會(huì)保障措施過多地向低收入者傾斜，導(dǎo)致出現(xiàn)了顯著的不公平現(xiàn)象。1972年前對(duì)社會(huì)保障法的歷次修正中，立法者一直致力于達(dá)成促進(jìn)社會(huì)公平和建立充分保障兩項(xiàng)目標(biāo)之間的平衡，既使受益者能夠根據(jù)他們所繳納的稅得到相應(yīng)的回報(bào)，又要減少低收入者的貧困問題。而1972年修正案更多地追求建立充分保障，從而打破了這種平衡。這主要反映在：補(bǔ)充收入保障計(jì)劃與老年、遺屬和殘疾保險(xiǎn)(Old-Age, Survivors, and Disability Insurance，OASDI)計(jì)劃在對(duì)低收入人群的保障方面出現(xiàn)了重疊，當(dāng)時(shí)大約有70%的補(bǔ)充收入保障計(jì)劃的獲取者同時(shí)也在老年、遺屬和殘疾保險(xiǎn)計(jì)劃的覆蓋范圍內(nèi)[15]163，而在老年、遺屬和殘疾保險(xiǎn)計(jì)劃中有“最低養(yǎng)老金”的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定，即使勞動(dòng)者繳納的工薪稅再少，其獲得的養(yǎng)老金都不會(huì)低于法定最低數(shù)額。這樣一來，有許多低收入者同時(shí)享受到最低收入保障和最低養(yǎng)老金雙重福利待遇。當(dāng)時(shí)甚至出現(xiàn)了一種怪象：“一些低收入者的養(yǎng)老金和補(bǔ)助金的合計(jì)數(shù)額和退休前的工資相差無幾，即工資替代率幾乎達(dá)到了100%，導(dǎo)致一些低收入者寧愿提早退休。”[16]16這讓許多中高收入者感到不公，成為促使70年代中期以后美國(guó)社會(huì)保障改革的重要?jiǎng)右颉?/p>

由于1972年修正案實(shí)施過程中顯示出這些負(fù)面效應(yīng)，有美國(guó)學(xué)者認(rèn)為1972年修正案所制定的政策是“短視的”，“由于立法者考慮不周，1972年修正案的內(nèi)容顯得過于激進(jìn)”。[17]174

五、結(jié)語

1972年美國(guó)《社會(huì)保障法》修正案建立起生活費(fèi)用自動(dòng)調(diào)整機(jī)制和補(bǔ)充收入保障制度，從而將1935年以后的擴(kuò)張性社會(huì)保障政策發(fā)展到了歷史頂峰，但其實(shí)施后也引起了社會(huì)保障基金收不抵支、公平缺失等一系列問題。隨著經(jīng)濟(jì)滯脹形勢(shì)的出現(xiàn)及日益嚴(yán)峻，美國(guó)政府不得不在70年代中期以后對(duì)社會(huì)保障政策進(jìn)行從擴(kuò)張到收縮的方向性調(diào)整。

[注 釋]

①關(guān)于1972年《社會(huì)保障法》修正案，國(guó)內(nèi)學(xué)界研究較為薄弱，只有一些概括性的介紹零星見于研究美國(guó)社會(huì)保障制度的相關(guān)論著中，代表性的如黃安年的《當(dāng)代美國(guó)的社會(huì)保障政策(1945—1996)》(中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1998年)，李超民的《美國(guó)社會(huì)保障制度》(上海人民出版社，2009年)等。美國(guó)學(xué)者的研究更為深入，但未見從史學(xué)角度對(duì)1972年修正案的立法背景、過程、歷史地位進(jìn)行全面系統(tǒng)的專題性研究，對(duì)它的闡釋主要散見于一些對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行整體性研究的專著中，代表性的有：Achenbaum W A.Social Security: Visions and Revisions, New York: Cambridge University Press, 1986; Tynes S R.Turning Points in Social Security: From “Cruel Hoax” to “Sacred Entitlement”, California: Stanford University Press,1996;Kaplan R S.Indexing Social Security, Washington, D.C.: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1977; Koff T H.and Park R W.Aging Public Policy: Bonding the Generations,New York:Baywood Publishing Company,Inc,1999.

②美國(guó)社會(huì)保障署的精算師每年都會(huì)在一定的政策和原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行精算，預(yù)估社會(huì)保障信托基金的收入，進(jìn)而為聯(lián)邦政府當(dāng)年制定具體的社會(huì)保障計(jì)劃提供參考依據(jù)。

③所謂美國(guó)“債務(wù)上限”是指美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)總量的最高限額。美國(guó)憲法賦予美國(guó)國(guó)會(huì)有權(quán)對(duì)美國(guó)政府債務(wù)總額規(guī)定上限。當(dāng)聯(lián)邦債務(wù)接近上限時(shí)，政府就必須與國(guó)會(huì)達(dá)成提高上限協(xié)議。因此，每次提高債務(wù)上限也通常伴隨著與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)政治相關(guān)的附加條件，占據(jù)國(guó)會(huì)多數(shù)席位的黨派便可以向政府施壓，以貫徹自身的政治意圖。

④新經(jīng)濟(jì)政策一般是指從1971年8月至1974年4月尼克松政府為克服美國(guó)經(jīng)濟(jì)滯脹危機(jī)采取的刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施，其主要內(nèi)容為：凍結(jié)工資、物價(jià)、房租和紅利90天，要求國(guó)會(huì)削減聯(lián)邦開支，停止外國(guó)銀行用美元向美國(guó)兌換黃金，對(duì)進(jìn)口商品增加10%的附加稅。