跨區(qū)域水污染治理中的地方政府合作研究—基于權(quán)力與利益的視角

朱飛（華東政法大學(xué)）

一、引言

改革開放以來，我國的經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提升，取得了舉世矚目的成就，人民生活水平不斷提高。然而我國的生態(tài)環(huán)境卻伴隨著經(jīng)濟高速發(fā)展逐漸惡化，各種污染問題層出不窮，跨區(qū)域水污染問題尤為嚴重。2001年浙江、江蘇交界處水污染引起的筑壩事件，2005年松花江發(fā)生重大跨行政區(qū)水污染事故，這一系列的水污染問題都足以表明我國當前的跨區(qū)域水污染治理方式存在問題。當前我國針對跨區(qū)域水污染問題，仍然采取由各地方政府分散治理的模式，由于跨區(qū)域水污染這種區(qū)域公共問題的復(fù)雜性，傳統(tǒng)的治理模式難有成效，因此，其治理過程必將從傳統(tǒng)的單一治理走向合作治理。

二、跨區(qū)域水污染治理現(xiàn)狀及問題

《中華人民共和國水污染防治法》規(guī)定地方各級人民政府，應(yīng)當對本轄區(qū)的環(huán)境問題負責，實行“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的體制[1]。因此，我國處理區(qū)域環(huán)境問題時奉行屬地管理原則[2]。屬地管理原則導(dǎo)致的主要問題就是在面臨跨區(qū)域污染問題時，各地方政府往往秉承著“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”的原則，很少關(guān)心其它區(qū)域的污染問題。

當出現(xiàn)跨區(qū)域水污染問題時，問題往往更為嚴重。從公共經(jīng)濟學(xué)的角度來看，跨區(qū)域水環(huán)境是介于私人物品與純公共物品之間的準公共物品[3]?？鐓^(qū)域水環(huán)境作為一種準公共物品具有兩種屬性，即區(qū)域性與利益外溢性，具體表現(xiàn)為：（一）由于各個地方的區(qū)位環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平、支柱產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，區(qū)域內(nèi)所產(chǎn)生的水污染問題也各不相同，不同地方的水污染問題呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域性；（二）當跨區(qū)域水污染問題產(chǎn)生時，流域內(nèi)的所有政府都會受到影響，污染會隨著水的流動擴散波及到各個區(qū)域，當上游區(qū)域的水環(huán)境受到污染時，下游區(qū)域往往承擔其污染所帶來的治理成本，承擔上游區(qū)域帶來的負外部效應(yīng)，跨區(qū)域水污染往往呈現(xiàn)出明顯的利益外溢性[4]。

屬地管理原則面對跨區(qū)域水環(huán)境的區(qū)域性與利益外溢性時顯得無能為力。上游地方政府憑借著區(qū)位優(yōu)勢，可能會出現(xiàn)對區(qū)域內(nèi)水環(huán)境“只污染不治理”的情況，隨著水的流動污染成本將轉(zhuǎn)嫁到其它區(qū)域，而上游地方政府則獲得本地經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢。因此，跨區(qū)域水污染治理僅僅通過單個地方政府是難以完成的，當前的地方政府治理模式無法解決跨區(qū)域水污染問題。只有通過流域內(nèi)各地方的通力協(xié)作，對區(qū)域內(nèi)水環(huán)境進行有效治理，形成區(qū)域環(huán)境的良性關(guān)聯(lián)，才能實現(xiàn)跨區(qū)域水污染治理的“共贏”。

三、傳統(tǒng)跨區(qū)域水污染治理困境

（一）“行政區(qū)行政”：跨區(qū)域水污染治理中的權(quán)力失調(diào)

“行政區(qū)行政”是指各地方政府按照既有的行政區(qū)劃去行使行政管理權(quán)力[5]。行政區(qū)劃設(shè)置形成的邊界成為地方政府行使行政權(quán)力的邊界，這種行政區(qū)劃帶來的剛性約束導(dǎo)致了“行政區(qū)行政”的現(xiàn)象。在傳統(tǒng)的跨區(qū)域水污染治理中，由于地方政府的行政權(quán)力無法跨區(qū)邊界行使給跨區(qū)域水污染治理造成了阻礙。

1.行政區(qū)劃設(shè)置下治理權(quán)力與范圍的不匹配

水污染治理權(quán)力與污染流域之間的不匹配是造成跨區(qū)域水污染合作治理困境的重要原因[6]。我國地方政府的治理權(quán)力是基于行政區(qū)劃設(shè)置的，行政區(qū)劃由人為劃分，而河流流域則是自然形成，這導(dǎo)致治理權(quán)力與污染范圍之間必然產(chǎn)生矛盾。根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》的規(guī)定，面臨跨區(qū)域水污染問題時，地方政府無法跨區(qū)域行使治理權(quán)力。同時，由于水的流動性而導(dǎo)致水污染具有擴散性和后發(fā)性，一旦發(fā)生水污染就會是流域內(nèi)的跨區(qū)域問題，而且這種污染也不會當即顯現(xiàn)，這也導(dǎo)致跨區(qū)域水污染治理時的責任難以劃分。水污染治理中“誰污染誰治理”“解鈴還須系鈴人”的原則由于治理權(quán)力與范圍的不匹配難以適用，造成了各區(qū)域地方政府都不愿意投入財力、精力去治理水污染問題[7]，進一步加劇了跨區(qū)域水污染問題。

2.法律制度缺失導(dǎo)致治理權(quán)力的無法界定

地方政府在面臨跨區(qū)域公共問題時往往缺乏合作治理的法律依據(jù)。在地方政府合作治理跨區(qū)域的環(huán)境問題方面，我國的相關(guān)法律規(guī)定和條例幾乎還是一片空白，沒有談及各級地方政府在合作治理跨區(qū)域環(huán)境問題中的責任和權(quán)力等問題[8]。這導(dǎo)致地方政府在合作治理跨區(qū)域環(huán)境問題時合作權(quán)限不明確，不清楚哪些方面合作、怎么合作、合作到什么程度，在法律制度缺失的情況下，地方政府之間的合作也往往演變成“爭權(quán)誘責”的情形[9]。當面臨跨區(qū)域水污染問題時，各地方政府沒有可以依據(jù)的法律規(guī)定和條例，也沒有成熟的案例可以參考和借鑒，這就導(dǎo)致了地方政府在處理跨區(qū)域水污染問題時的相互推諉扯皮。因此，法律制度的缺失限制了跨區(qū)域水污染治理中地方政府的合作。

（二）“行政區(qū)經(jīng)濟”：跨區(qū)域水污染治理中的利益沖突

“行政區(qū)經(jīng)濟”是指各地方政府在行政區(qū)內(nèi)組織經(jīng)濟活動并進行經(jīng)濟管理?！靶姓^(qū)經(jīng)濟”是地方政府權(quán)力與利益相結(jié)合的結(jié)果，行政區(qū)劃設(shè)置形成的邊界成為行政權(quán)力行使的邊界，地方政府又在行政區(qū)劃形成的邊界內(nèi)組織經(jīng)濟活動。“行政區(qū)經(jīng)濟”的一個突出特點就是地方政府對于行政區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的自組織[10]，地方政府按照中央政府要求對行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展有自組織職能，行政區(qū)域有自身相應(yīng)的區(qū)域利益[11]。這一特點決定了區(qū)域政府追求區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展，追求地方利益，面對跨區(qū)域水污染治理問題時，必然會出現(xiàn)地方政府利益的沖突。

1.追求地方利益難以達成有效的合作治理

在以經(jīng)濟建設(shè)為主線任務(wù)的大環(huán)境下，地方政府往往不顧一切地追求經(jīng)濟的高速發(fā)展，地方政府官員往往奉行著“唯GDP論”“GDP至上”的原則，忽視了對生態(tài)環(huán)境的保護和治理。面對跨區(qū)域水污染問題，由于治理成效的潛在性、收益的長久性等，導(dǎo)致地方政府不愿在此投入過多的財力、精力，水染污的擴散性也會導(dǎo)致地方政府潛在的避責行為。同時，績效考核制度下，地方經(jīng)濟發(fā)展水平的高低與地方政府官員能否晉升有著直接的聯(lián)系，這更進一步促使地方政府盲目地追求地方利益最大化而忽視跨區(qū)域水污染的治理。地方政府追求地方利益會導(dǎo)致其參與跨區(qū)域水污染治理的動力不足，往往敷衍了事，難以達成有效的合作治理。

2.經(jīng)濟發(fā)展水平差異導(dǎo)致利益目標的不一致

由于各地方經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，導(dǎo)致不同地方政府面對跨區(qū)域水污染問題時治理目標的差異[12]。經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，慢慢地將關(guān)注的重點轉(zhuǎn)移到了環(huán)境保護和治理方面，并對此投入了較大的財力和精力。而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展水平較低，相較于環(huán)境保護問題更在意于如何提高地方財政收入[13]。經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)對于環(huán)境保護的高需求與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)對于經(jīng)濟發(fā)展的高要求形成了矛盾，阻礙了跨區(qū)域水污染的治理，給各地方政府的合作治理造成了困境。

四、跨區(qū)域水污染合作治理路徑突破

（一）明確跨區(qū)域水污染治理權(quán)力行使

1.健全相關(guān)法律界定治理權(quán)力

當前地方政府在面臨跨區(qū)域水污染問題時，往往缺乏合作治理的法律依據(jù)而無從下手。因此，建立詳細、規(guī)范的跨區(qū)域水污染地方政府合作治理的法治體系尤為重要，主要從以下兩個方面著手：一是建立地方政府合作治理的橫向協(xié)調(diào)標準，對治理過程中協(xié)調(diào)的性質(zhì)、具體方式、權(quán)力劃分、責任界定等詳細地進行規(guī)范和界定。通過協(xié)調(diào)標準的建立，讓地方政府在合作治理過程中有法可依、有規(guī)可循。二是完善跨區(qū)域水污染地方政府合作治理的糾紛解決機制，跨區(qū)域水污染問題主要依靠地方政府之間自行協(xié)調(diào)和上級政府的行政命令，地方政府往往存在自利行為，“地方保護主義”現(xiàn)象嚴重，有效的糾紛解決機制利于地方政府的合作治理。

2.賦權(quán)合作組織行使治理權(quán)力

跨區(qū)域水污染問題往往涉及的行政區(qū)劃較多，當前行政區(qū)劃約束下地方政府行政權(quán)力難以跨區(qū)域行使導(dǎo)致水污染問題難以解決。因此，應(yīng)當構(gòu)建治理跨區(qū)域水污染問題的合作組織，各地方政府將治理水染污問題的行政權(quán)力賦予該合作組織。地方政府作為合作治理跨區(qū)域水污染問題的參與者將某一種或多種權(quán)力交給合作組織，從而構(gòu)建起區(qū)域一級的對于跨區(qū)域水污染問題的治理權(quán)力。其實質(zhì)是“行政管轄權(quán)交易”[14]，這是地方政府進行跨行政區(qū)環(huán)境合作治理的權(quán)力基礎(chǔ)，其作用是通過區(qū)域管轄權(quán)的建構(gòu)以彌補區(qū)域一級法定治理主體的缺失。

合作組織由各地方政府相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭組成，制定統(tǒng)一的跨區(qū)域水污染合作治理方案，對合作治理中的責任劃分、資源整合、部門合作、人員配備等進行安排。合作組織作為各地方政府合作的橋梁，促進合作主體協(xié)調(diào)共治，解決跨區(qū)域水污染問題。

（二）促進跨區(qū)域水污染治理利益融合

1.共同利益融合形成合作治理目標

利益問題是地方政府在合作治理跨區(qū)域水污染問題中的核心問題。地方政府存在追求地方利益最大化的動機，在這個過程中，便會與其合作治理跨區(qū)域水污染問題的行為產(chǎn)生沖突，因此促進地方政府合作治理跨區(qū)域水污染問題的利益融合是保障合作治理成效的根本。一是建立跨區(qū)域水污染合作治理利益共享機制，通過各區(qū)域地方政府環(huán)保稅收共享、人才交流培訓(xùn)等，讓利益在合作主體之間共享；二是建立跨區(qū)域水污染合作治理財政合作機制，通過合作主體在財政方面的合作，為地方政府合作治理跨區(qū)域水污染提供支持和保障，跨區(qū)域水污染問題治理的長期性、公共性和外部性都需要合作主體充足的財政資金保證；三是建立跨區(qū)域水污染合作治理利益補償機制，需要對利益受損方進行合理的補償以彌補其損失，由此保證地方政府合作治理跨區(qū)域水污染問題的有效開展[15]。

2.弱化地方政府逐利動機

地方政府追求利益最大化是阻礙跨區(qū)域水污染問題有效治理的重要原因之一，而地方政府追求利益的根本原因在于當前的績效考核制度中對經(jīng)濟發(fā)展指標的偏重和地方政府自身對于環(huán)境問題的不重視。因此，應(yīng)當從優(yōu)化績效考核體系和加強環(huán)境保護意識兩個方面去弱化地方政府逐利動機，推動跨區(qū)域水污染問題的合作治理。習(xí)近平總書記多次強調(diào)：“生態(tài)環(huán)境保護能否落到實處，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部?！币虼?，建立科學(xué)的地方政府績效考核制度勢在必行，通過合理的評判標準將環(huán)境保護水平納入績效考核體系之中，實現(xiàn)地方的綠色發(fā)展。地方政府官員也應(yīng)認識到生態(tài)環(huán)境保護的重要性，在環(huán)境保護方面投入更多的精力，為改善生態(tài)環(huán)境付出更多的努力。

（三）監(jiān)督權(quán)力行使與利益融合

跨區(qū)域水污染治理權(quán)力的行使與利益的融合能夠有效地解決傳統(tǒng)治理面臨的困境，對其監(jiān)督有利于維系合作主體間治理的穩(wěn)定性與長久性。我國一直實行的是行政區(qū)行政，地方政府在轄區(qū)內(nèi)擁有最高決策權(quán)，監(jiān)督活動一般由上級政府進行，但是由于獲取信息不充分，上級政府的監(jiān)督活動往往難有成效。因此，監(jiān)督權(quán)力行使與利益融合一方面有利于推動跨區(qū)域水污染合作治理的進行，另一方面也有利于對于合作治理過程中出現(xiàn)的問題進行糾正。首先是應(yīng)當形成監(jiān)督權(quán)力行使與利益融合的多元主體。多元主體共同監(jiān)督權(quán)力行使與利益融合能夠更加公平有效地解決合作治理過程中出現(xiàn)的問題。其次是要完善治理過程中的信息公開制度，將合作治理的計劃安排、執(zhí)行情況、治理成效公開，讓社會公眾擁有知情權(quán)，充分掌握信息便于更好地監(jiān)管。最后是要建立有效的問責機制，“責任政府”的理念要求建立官員問責制。不僅要對跨區(qū)域水污染治理過程進行監(jiān)管，更要對其治理結(jié)果進行監(jiān)管。對于治理過程中消極不作為的官員應(yīng)當問責，追究其政治責任，執(zhí)行不力造成嚴重損失的更應(yīng)追究其法律責任。

五、結(jié)語

跨區(qū)域水污染作為區(qū)域環(huán)境治理中的突出問題，一直困擾和制約著我國區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。地方政府長期奉行的屬地管理原則及跨區(qū)域水環(huán)境本身具有的區(qū)域性和利益外溢性，要求面對跨區(qū)域水污染問題時必須采取地方政府合作的方式。然而當前傳統(tǒng)跨區(qū)域水污染面臨著許多困境，基于權(quán)力與利益的視角分析，在“行政區(qū)行政”“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象下治理權(quán)力失調(diào)與利益沖突是阻礙合作治理的重要原因。因此要想突破傳統(tǒng)跨區(qū)域水污染治理困境，需要明確跨區(qū)域水污染治理權(quán)力行使并促進其利益融合，最后通過監(jiān)管確保治理成效，讓政府合作成為常態(tài)，共同致力于區(qū)域環(huán)境問題的解決。