健全農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)管理制度路徑探究

羅菁菁 季剛（中國(guó)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心）

農(nóng)用地為直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，我國(guó)農(nóng)用地分為兩種：一是集體農(nóng)用地，主要集中于農(nóng)村農(nóng)民的耕地；二是國(guó)有農(nóng)用地，主要集中在農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)等。國(guó)有農(nóng)用地是我國(guó)土地資源重要組成部分，因此要健全農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)管理制度，充分利用保護(hù)國(guó)有土地資源，進(jìn)而保障國(guó)家糧食安全。

一、必要性

2015年中央農(nóng)墾改革文件中首次將農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)獨(dú)立表述，和所有權(quán)正式拆開為兩個(gè)獨(dú)立的權(quán)利。

（一）農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地合理使用有助于推動(dòng)實(shí)施國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略

習(xí)近平總書記指出，糧食安全是“國(guó)之大者”。農(nóng)墾始終發(fā)揮糧食供給國(guó)家隊(duì)的職責(zé)使命，不斷提升糧食生產(chǎn)效率，保障糧食產(chǎn)量。根據(jù)《2021中國(guó)農(nóng)墾統(tǒng)計(jì)年鑒》 《2021中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2020年農(nóng)墾農(nóng)作物播種面積10276萬畝，糧食播種面積7212萬畝，均占全國(guó)的4.1%。農(nóng)墾糧食總產(chǎn)量712.5億斤，占全國(guó)的5.3%。農(nóng)墾糧食畝產(chǎn)988斤，比全國(guó)多224斤。

（二）保護(hù)好農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地有助于推動(dòng)實(shí)施國(guó)家耕地保護(hù)戰(zhàn)略

《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》指出，要保護(hù)和合理利用農(nóng)用地，守住18億畝耕地紅線。自南泥灣大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)以來，農(nóng)墾始終將保護(hù)并合理利用耕地進(jìn)行糧食生產(chǎn)作為主要目標(biāo)，如今農(nóng)墾耕地遍布全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)，在國(guó)家總體耕地保護(hù)戰(zhàn)略中發(fā)揮重要作用。2020年農(nóng)墾土地利用總面積為48986萬畝，約占全國(guó)國(guó)土陸地面積的3.4%，耕地面積為9775萬畝，占全國(guó)的5.1%，比2006年增加2218萬畝。

（三）為農(nóng)墾國(guó)有土地使用權(quán)確權(quán)發(fā)證工作提供良好基礎(chǔ)

“十三五”以來，國(guó)家出臺(tái)多個(gè)文件推進(jìn)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地改革和農(nóng)墾國(guó)有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證。根據(jù)政策要求，農(nóng)墾對(duì)現(xiàn)行國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)管理制度創(chuàng)新發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)場(chǎng)市場(chǎng)化、國(guó)有農(nóng)用地資本化發(fā)展，加速開展國(guó)有土地使用權(quán)確權(quán)發(fā)證工作。截至2021年9月底，農(nóng)墾35個(gè)墾區(qū)（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，不含中國(guó)熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院）土地確權(quán)登記發(fā)證面積4.13億畝，登記發(fā)證率達(dá)到96.2%。

二、局限性

（一）法律仍未正式明確農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)

《物權(quán)法》明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，用益物權(quán)是非所有人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，具有較強(qiáng)的排他效力。《民法典》第三百四十三條只提到國(guó)有農(nóng)用地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，并未明確其他使用國(guó)有農(nóng)用地的權(quán)利。目前我國(guó)法律體系中農(nóng)用地使用權(quán)包括物權(quán)性質(zhì)和債權(quán)性質(zhì)，農(nóng)用地借用權(quán)、租賃使用權(quán)等屬于債權(quán)性質(zhì)。農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)與上述幾種使用權(quán)都不完全相同，除通過土地承包經(jīng)營(yíng)以外，還可以通過作價(jià)出資、租賃等方式獲得并使用土地，雖然在實(shí)踐過程中已逐步表現(xiàn)出用益物權(quán)的屬性，但《物權(quán)法》仍未將其作為一種用益物權(quán)進(jìn)行規(guī)范。

（二）農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地權(quán)屬問題仍未完全解決

一是農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地一部分是在改革開放前實(shí)行城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度前的存量土地，主要認(rèn)定為由國(guó)家劃撥的國(guó)有土地，但由于農(nóng)場(chǎng)改革發(fā)展、隸屬關(guān)系變動(dòng)、農(nóng)場(chǎng)管理人員調(diào)動(dòng)、宗地面貌發(fā)生變化等各方面原因，導(dǎo)致一些農(nóng)場(chǎng)土地地籍資料相對(duì)匱乏，土地界線不清楚，對(duì)權(quán)屬問題的認(rèn)定存在偏差。二是盡管確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)基本完成，但仍然存在很多問題，如相鄰年份間土地權(quán)屬關(guān)系變化較大，農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)至上級(jí)企業(yè)或單位等。三是農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)職能改革將社會(huì)職能移交當(dāng)?shù)卣畷r(shí)涉及土地權(quán)屬改變問題，以及存在農(nóng)場(chǎng)與地方政府及周邊農(nóng)村的土地有權(quán)屬爭(zhēng)議或土地糾紛，周邊村民提出“祖宗地”權(quán)利主張等情況。

（三）土地資源資本化和資產(chǎn)化程度仍需加強(qiáng)

墾區(qū)集團(tuán)化、農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化改革和“兩個(gè)3年”重點(diǎn)任務(wù)均已完成既定目標(biāo)，但由于農(nóng)墾在土地資源資產(chǎn)化資本化方面的法律性或權(quán)威性指導(dǎo)性文件不完善，改革中涉及多方的利益難以平衡，農(nóng)場(chǎng)土地被當(dāng)?shù)卣饔脼楣I(yè)園區(qū)建設(shè)或城鎮(zhèn)建設(shè)的一部分，部分農(nóng)場(chǎng)的國(guó)有農(nóng)用地被當(dāng)作農(nóng)場(chǎng)職工所屬的資產(chǎn)使用等多方面因素，導(dǎo)致土地資源資產(chǎn)化資本化轉(zhuǎn)變的進(jìn)程延誤。以上問題主要集中在屬地化管理的非集團(tuán)化墾區(qū)和企業(yè)化改革不完全的農(nóng)場(chǎng)。

三、健全農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)制度路徑探究

2022年中央一號(hào)文件明確提出，要健全農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)管理制度。根據(jù)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地現(xiàn)狀及未來良好的發(fā)展前景，建議在堅(jiān)持物權(quán)法定、市場(chǎng)引進(jìn)、權(quán)能全面、期限合理、監(jiān)管完善的原則下進(jìn)行路徑探究。

（一）加快推進(jìn)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)入法

該權(quán)利是農(nóng)墾土地權(quán)利體系的核心與基礎(chǔ)。農(nóng)墾土地確權(quán)登記發(fā)證已經(jīng)依法確認(rèn)了國(guó)有農(nóng)場(chǎng)對(duì)已確權(quán)的國(guó)有農(nóng)用地享有物權(quán)，登記后已產(chǎn)生用益物權(quán)的效力。《物權(quán)法》已將城鎮(zhèn)劃撥建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)等定性為用益物權(quán)。應(yīng)將國(guó)有劃撥的農(nóng)用地使用權(quán)一樣定性為用益物權(quán)性質(zhì)，并在《民法典》中明確，同時(shí)擴(kuò)大并完善使用、占用、收益、處分等職能。該權(quán)利法定物權(quán)性質(zhì)的明確為農(nóng)墾進(jìn)一步改革提供法律基礎(chǔ)，加速推進(jìn)全面完成農(nóng)墾土地確權(quán)登記發(fā)證工作，保障農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)的支配性，構(gòu)建權(quán)利義務(wù)明晰、使用權(quán)所有權(quán)分離的國(guó)有農(nóng)用地管理制度。

（二）持續(xù)深化向土地資源資產(chǎn)化轉(zhuǎn)變

要將農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地的定義從單純的土地資源轉(zhuǎn)化為不可再生的資產(chǎn)，將其主要功能明確為農(nóng)場(chǎng)的生產(chǎn)資料。首先，要合理利用改革成果，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，依法依規(guī)、抓點(diǎn)帶面、先易后難，通過承包而非作價(jià)出資的方式進(jìn)行有償化改革。借鑒農(nóng)場(chǎng)“兩田制”的處理方式，平衡農(nóng)場(chǎng)職工與集體農(nóng)戶之間的利益分配，即優(yōu)先給予集體農(nóng)戶保障基本生活的條件，但農(nóng)場(chǎng)職工的特殊優(yōu)待要始終高于集體農(nóng)戶。對(duì)通過無償劃撥取得的國(guó)有農(nóng)用地，依然按照大農(nóng)場(chǎng)套小農(nóng)場(chǎng)的方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)使用；對(duì)有償使用的國(guó)有農(nóng)用地，在合法合規(guī)且不改變土地使用性質(zhì)的前提下可以自由進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等。其次，調(diào)整國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)范圍，縮小劃撥的范圍，擴(kuò)充有償使用的范圍，堅(jiān)持土地承包租賃的債權(quán)性質(zhì)，促進(jìn)其向市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理方向轉(zhuǎn)變，進(jìn)而提升土地利用率，避免土地資源流失。最后，完善農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地承包租賃合同、抵押管理制度中有關(guān)規(guī)定，規(guī)范合同范本，確保平衡農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各主體的利益關(guān)系，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理效率。

（三）合理規(guī)范使用權(quán)期限

用益物權(quán)作為他物權(quán)，一般是有期限的。農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地大多是無償劃撥取得的國(guó)有土地，是無限期的；還有部分是通過出讓、作價(jià)出資、入股、授權(quán)經(jīng)營(yíng)等方式獲得的，使用年限均不超過50年。有些地區(qū)由于農(nóng)用地承租使用期限過長(zhǎng)，職工退休后收回有障礙，不利于土地規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)；有些地區(qū)農(nóng)用地承租使用期限較短，無法調(diào)動(dòng)農(nóng)場(chǎng)職工保護(hù)耕地，高效利用農(nóng)用地的積極性。農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地覆蓋全國(guó)，受地理位置、氣候、土壤等多方面因素影響，種植作物種類、投資周期各有不同。要因地制宜全面分析，采用劃片區(qū)、劃土地性質(zhì)等方法分類處理，避免制定“一刀切”的制度。要合理利用農(nóng)墾規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)、職工家庭統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)，根據(jù)農(nóng)用地不同的取得方式設(shè)置不同使用期限，并以實(shí)際為準(zhǔn)靈活調(diào)整。到期后允許自由或自動(dòng)續(xù)期，但出讓金、使用費(fèi)等費(fèi)用要根據(jù)到期年份的市場(chǎng)價(jià)格重新界定，逐步替代一次性長(zhǎng)期租賃的情況。

（四）完善相關(guān)監(jiān)管支持保障

要制定農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地使用管理辦法作為指導(dǎo)性文件，促進(jìn)墾區(qū)合理配置土地資源；要充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息整合能力，完善國(guó)有農(nóng)用地資源數(shù)字化平臺(tái)，整理土地政資關(guān)系和權(quán)屬關(guān)系，確保數(shù)據(jù)信息動(dòng)態(tài)管理、共享公開，及時(shí)做好過戶登記，同時(shí)要出臺(tái)手續(xù)登記優(yōu)惠政策支持；要強(qiáng)化國(guó)有農(nóng)用地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)建設(shè)，完善交易政策和制度體系，為國(guó)有農(nóng)用地入市交易提供保障。同時(shí)實(shí)現(xiàn)信息公開化管理，接受上級(jí)部門、農(nóng)場(chǎng)職工及各利益相關(guān)者實(shí)時(shí)監(jiān)督，進(jìn)一步提高農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地監(jiān)測(cè)工作質(zhì)量，最終建立起以管理資本為核心的監(jiān)管體系。

四、結(jié)語

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，糧食安全不僅是經(jīng)濟(jì)賬，也是政治賬，必須把保障糧食安全作為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的首要任務(wù)。只有堅(jiān)守好耕地紅線才能保證糧食有效生產(chǎn)。農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地是優(yōu)質(zhì)耕地資源，將農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)納入法律體系，積極健全農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)管理制度是安全有序高效保護(hù)和利用國(guó)有土地資源的內(nèi)在要求，也是農(nóng)墾踐行國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的重要支撐。