大湄公河次區(qū)域國家安全合作緣何“雷聲大，雨點(diǎn)小”？

鈕菊生

大湄公河次區(qū)域亦稱“瀾滄江—湄公河次區(qū)域”，包括老撾、緬甸、泰國、柬埔寨、越南和中國云南省，總面積約為260萬平方公里，人口逾3億。其國家之間的經(jīng)濟(jì)合作始于1992年，當(dāng)時(shí)在亞洲開發(fā)銀行的倡議下，流域內(nèi)的6個(gè)國家共同發(fā)起了大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作（GMS）機(jī)制，以加強(qiáng)各成員國間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，促進(jìn)次區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同繁榮。然而，由于多方面原因，大湄公河次區(qū)域國家之間的安全合作“雷聲大，雨點(diǎn)小”，步履艱難，尚未形成有效的安全合作機(jī)制。

歷史遺留問題

由于歷史原因，大湄公河次區(qū)域國家之間，尤其是中國與次區(qū)域其他國家之間都還存在一些懸而未決的問題，影響相互之間關(guān)系的發(fā)展，也影響次區(qū)域國家之間的安全合作。新中國成立后，中國分別與越南（1950年）、緬甸（1950年）、老撾（1961年）、柬埔寨（1958年）、泰國（1975年）建立了外交關(guān)系，其他國家之間也都建立有正常的國家關(guān)系，長期以來關(guān)系良好。但是，中國與越南、泰國與柬埔寨、越南與柬埔寨之間都有一些歷史問題至今尚未得到妥善解決。

中越之間的陸地邊界已得到妥善解決，但在南海問題上的立場尖銳對立。2011年，越南又將中國南海改名為“越南東?！?，企圖霸占整個(gè)南海及其島嶼。中國與越南之間因領(lǐng)土、領(lǐng)水糾紛曾發(fā)生過多次武裝沖突。越南不顧中國政府多次嚴(yán)正聲明和警告，迄今已侵占南沙島礁29個(gè)之多，駐守兵力達(dá)到2000余人。有資料顯示，目前越南每年在南海開采大約2000萬噸石油，所得資金約占越南GDP的33%，而且這一比例有望在2020年達(dá)到53%。頗具諷刺意味的是，越南還把在中越爭議海域盜采的石油向中國出口，中國成為越南原油第三大出口市場。盡管目前中國控制了整個(gè)西沙群島，但在南沙群島50多個(gè)較大的島礁中只控制了8個(gè)。據(jù)此有專家認(rèn)為，越南對南海的實(shí)際控制大于中國。

泰國與柬埔寨之間由于印度教神廟柏威夏寺的歸屬問題，已釀成多次外交沖突和武裝交火。在泰國境內(nèi)的高棉歷史文化遺跡中，論規(guī)模和藝術(shù)成就，無出柏威夏寺之右。1904年，泰國當(dāng)時(shí)的暹羅當(dāng)局與殖民柬埔寨的法國殖民者商定邊界協(xié)議，雙方同意將柏威夏寺劃入泰國境內(nèi)。3年后，法國殖民者完成邊界劃分圖，暹羅政府意外發(fā)現(xiàn)柏威夏寺被劃入柬埔寨一側(cè)，由此形成泰柬兩國之間關(guān)于柏威夏寺的世紀(jì)爭端。1962年，國際法庭一紙判決判定柏威夏寺歸柬埔寨所有。有意思的是，柏威夏寺所處獨(dú)特地理位置使主權(quán)爭端復(fù)雜化。柏威夏寺修建于海拔525米的“鷹喙”式的摩艾丹崖頂，隸屬于馬夸山的摩艾丹崖崖壁，朝向柬埔寨一方，柏威夏寺的唯一陸路通道卻位于泰國一側(cè)，游客只能從泰國一側(cè)的四色菊府入寺參觀。2008年柬埔寨柏威夏寺獲得聯(lián)合國教科文組織世界文化遺產(chǎn)稱號后，泰國將寺廟北側(cè)面積4.6平方公里的土地劃入“柏威夏寺國家公園”，封鎖了從四色菊府首府四色菊市前往柏威夏寺國家公園的唯一通道，同時(shí)宣布封閉摩艾丹崖。

越南與柬埔寨之間的恩怨。公元17世紀(jì)以前越柬兩國并不接壤，兩國之間還存在著一個(gè)占婆國。從17世紀(jì)起，越南先是侵占了占婆國，繼而又開始掠奪柬埔寨的大片領(lǐng)土。從此，兩國積怨頗深。19世紀(jì)中葉，越南和柬埔寨同時(shí)淪為法國殖民地。為了反抗共同敵人，兩國人民開始消除積怨，并肩作戰(zhàn)。20世紀(jì)50年代以后，在抗擊美國入侵和爭取民族解放的斗爭中，越柬兩國人民又互相支援，相互合作，在共同斗爭中建立了深厚的友誼。特別是柬埔寨人民，為越南的南北統(tǒng)一提供了極大的援助，同時(shí)也付出了巨大的代價(jià)。當(dāng)時(shí)，越南政府曾發(fā)表聲明，表示承認(rèn)和尊重柬埔寨領(lǐng)土的完整和越柬邊界線。然而，抗美救國戰(zhàn)爭結(jié)束后，越南派重兵占領(lǐng)了柬埔寨的鸚鵡嘴地區(qū)，使之成了越軍侵柬的前沿陣地。1978年12月25日，越南在蘇聯(lián)的支持下，悍然對柬埔寨發(fā)動(dòng)了突然襲擊。如今已經(jīng)過去30多年了，兩國關(guān)系也已得到了改善。但是，兩國之間還存在著位于柬埔寨南部沿海的富國島的主權(quán)歸屬爭議。富國島又名玉島，柬埔寨稱為國多島，是越南實(shí)際控制的最大島嶼，目前行政區(qū)劃上屬于越南堅(jiān)江省富國島縣管轄。1978年越南入侵柬埔寨之后，傀儡政權(quán)柬埔寨人民共和國曾表面上與越南達(dá)成解決爭端的協(xié)議，但后來并未正式簽署。柬埔寨救國黨至今仍宣稱柬埔寨對富國島擁有主權(quán)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

大湄公河次區(qū)域國家之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡。這里有世界第二經(jīng)濟(jì)大國中國，也有最不發(fā)達(dá)國家老撾、柬埔寨和緬甸。泰國依托自身的旅游資源經(jīng)濟(jì)有一定基礎(chǔ)，越南自從實(shí)施“革新開放”政策后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快。盡管區(qū)域內(nèi)各國的共同利益很多，其中包括安全利益。但是，由于多數(shù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，因此其側(cè)重點(diǎn)更多地放在了發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作比較重視，而對安全合作則沒有引起應(yīng)有的重視。

中國經(jīng)過30多年的改革開放，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，2013年的GDP已經(jīng)達(dá)到568845億元人民幣，約合91800億美元，成為歐盟和美國之后的世界第三大經(jīng)濟(jì)體，是一艘“經(jīng)濟(jì)航母”。但是人均國內(nèi)生產(chǎn)總值仍低于世界平均水平。而次區(qū)域內(nèi)其他國家的經(jīng)濟(jì)總量加起來也不到中國的1/10，2013年各國的GDP分別為越南1700億美元、泰國3870億美元、緬甸827億美元（2011年）、柬埔寨152億美元、老撾102億美元。人均GDP除中國達(dá)到6000多美元、泰國達(dá)到5000多美元外，其余國家都在1000～2000美元之間。

外部勢力挑撥

經(jīng)過十多年的發(fā)展，大湄公河次區(qū)域已經(jīng)成為世界上發(fā)展最快和東亞一體化速度最快的地區(qū)之一。該地區(qū)年平均經(jīng)濟(jì)增長速度超過6%。截至2010年12月，大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、跨境貿(mào)易與投資、私營部門參與、人力資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)和自然資源可持續(xù)利用五大戰(zhàn)略重點(diǎn)，共開展了包括交通、能源、電信、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、人力資源開發(fā)、旅游、貿(mào)易便利化與投資九大領(lǐng)域180個(gè)合作項(xiàng)目，動(dòng)員資金總額100多億美元。大湄公河次區(qū)域國家之間卓有成效的經(jīng)濟(jì)合作，引起了域外國家，尤其是美國、俄羅斯、日本和印度的不安，在這些國家看來，大湄公河次區(qū)域已然成了中國的“勢力范圍”，這是它們所不能容忍的。endprint

美國近來加強(qiáng)了對中國周邊國家的拉攏，其中與越南關(guān)系的改善，尤為引人關(guān)注。專家認(rèn)為，事實(shí)上，中國近年來與東南亞國家之間在政治和經(jīng)濟(jì)上的聯(lián)系日益緊密，美國想要通過拉攏亞洲國家來孤立中國是很難達(dá)到目的的。美國目的是比較明確的，因?yàn)樽罱@十多年來，中國積極參與東亞區(qū)域合作，建構(gòu)10+1/10+3框架，這個(gè)非常有利于東亞國家之間的友好與合作，但是這個(gè)框架把美國排除在外，美國就擔(dān)心這會影響其在亞太地區(qū)的主導(dǎo)地位。因此，美國的意圖就是拉攏中國周邊國家來弱化甚至消解東亞區(qū)域合作的構(gòu)架，從而繼續(xù)維持或者建構(gòu)美國主導(dǎo)的亞太地區(qū)的國際秩序，而且削弱中國在東亞，乃至在亞太地區(qū)的影響力。

美國和老撾這對昔日冤家，近年來關(guān)系逐漸恢復(fù)且升溫，讓國際社會倍感驚訝。2010年7月13日，老撾外交部長通倫·西蘇里訪問美國，他是自1975年以來到訪美國級別最高的老撾官員。他和美國國務(wù)卿克林頓討論了多項(xiàng)議題，還簽署“空中開放”協(xié)定。法新社報(bào)道認(rèn)為，美國拉攏老撾是想抗衡中國的影響力。有澳大利亞學(xué)者認(rèn)為，是越南鼓勵(lì)老撾這樣做的。澳大利亞防務(wù)專家卡爾·塞耶認(rèn)為，美老關(guān)系升溫是美國重返東南亞外交政策的一部分，奧巴馬政府想以此來制衡中國在該地區(qū)的影響力。塞耶還稱，越南自己無力向老撾提供支持，鼓勵(lì)老撾與美國發(fā)展關(guān)系。

美國近年來也極力拉攏柬埔寨。柬美兩國1950年建交。2006年，美駐柬使館宣布恢復(fù)為柬民眾辦理赴美簽證。美國參議院宣布撤銷對柬軍事援助的禁令，承諾向柬提供100萬美元援助。2007年向柬提供5580萬美元直接援助。2009年7月，柬副首相兼外交國際合作大臣賀南洪出席東盟區(qū)域論壇等相關(guān)會議期間會見美國國務(wù)卿克林頓。9月，美國總統(tǒng)特使訪柬。同月，賀南洪訪美。2010年9月，柬埔寨首相洪森訪美并出席第二次東盟與美國領(lǐng)導(dǎo)人峰會。11月，美國國務(wù)卿克林頓訪柬。2012年6月，賀南洪再度訪美。美軍方頻繁訪柬，雙方多次舉行軍演。2012年，美國總統(tǒng)奧巴馬出席在金邊舉行的東亞峰會，這是有史以來在任美國總統(tǒng)首次訪柬。美國國務(wù)卿克林頓2010年訪問柬埔寨時(shí)在柬埔寨首都金邊說了不少具有“挑撥”意味的話，她勸誡柬埔寨在整個(gè)亞太地區(qū)建立多元伙伴關(guān)系，不要“過分依賴”中國。不過，人們發(fā)現(xiàn)，柬埔寨媒體雖然對克林頓的到訪做了詳細(xì)報(bào)道，卻沒有像西方媒體那樣對她挑撥柬中關(guān)系的話大肆渲染。

美國和泰國的盟友關(guān)系已經(jīng)保持了50多年，雖然美國表示這種關(guān)系“無論如何都沒有針對中國”，泰國也表示“與美國的盟友關(guān)系不影響我們與中國的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，與美國的盟友關(guān)系無論如何都沒有針對中國，我們沒有壓制中國的國策”。但美國給予泰國“美國重要非北約盟國”的地位，提出“在21世紀(jì)加強(qiáng)和發(fā)展兩國軍事聯(lián)盟”的任務(wù)，強(qiáng)調(diào)兩國在對抗東南亞新威脅和維護(hù)“亞太地區(qū)穩(wěn)定”方面的伙伴關(guān)系。此外，美國還承擔(dān)繼續(xù)援助泰國發(fā)展和現(xiàn)代化改造其武裝力量的義務(wù)。

緬甸毗鄰中國和印度，是唯一連接?xùn)|南亞和南亞的陸路通道。同時(shí)，緬甸扼守印度洋與太平洋要道馬六甲海峽的出入口。如果說控制新加坡就控制了馬六甲的咽喉，那么控制了緬甸就相當(dāng)于扼住了咽喉的氣門。在美國“重返亞太”戰(zhàn)略的大背景下，美國越來越希望通過發(fā)展同緬甸的關(guān)系，平衡中國在東南亞地區(qū)的影響力。美國與緬甸于1947年建立外交關(guān)系，1988年緬甸軍方接管政權(quán)后，美緬外交關(guān)系急轉(zhuǎn)直下。1990年，兩國關(guān)系降至代辦級，雙方不再互派大使。隨后以美國為首的西方國家長期對緬甸實(shí)施制裁，令美緬關(guān)系降至冰點(diǎn)。2011年3月，緬甸展開一系列政治和民主改革，并舉行了國會補(bǔ)選，昂山素季及其領(lǐng)導(dǎo)的反對黨全國民主聯(lián)盟進(jìn)入國會。這之后，美國等西方國家紛紛改變對緬甸的態(tài)度，2011年底，美國國務(wù)卿希拉里·克林頓訪問緬甸，為兩國恢復(fù)正式外交關(guān)系奠定基礎(chǔ)，之后，兩國互派大使，實(shí)現(xiàn)了兩國關(guān)系正常化。對美國來說，東南亞是美國全球戰(zhàn)略下具體政策實(shí)施對象選擇及內(nèi)容與手段實(shí)施的最佳區(qū)域，是落實(shí)美國“重返亞洲”戰(zhàn)略布局的第一塊基石，而改善與緬甸的關(guān)系恰恰是美國“重返東南亞”戰(zhàn)略的突破口。因此，美國出臺對緬甸的“務(wù)實(shí)接觸”政策，從一定意義上說，是美國全球戰(zhàn)略調(diào)整下的必然結(jié)果，更是美國“重返東南亞”戰(zhàn)略下的必然選擇。

除美國外，俄羅斯、日本、印度等國近年來也都把自己的觸角伸向了大湄公河次區(qū)域國家，有的是為了獲得經(jīng)濟(jì)利益，有的是為了對中國進(jìn)行反制，也有的是要離間中國與次區(qū)域其他國家之間的良好關(guān)系。

從歷史淵源看，越南和俄羅斯關(guān)系遠(yuǎn)好于中國。越南作為小國，一直在尋求另一個(gè)大國制衡鄰近的中國。在中蘇交惡期間，越南更是百分之百倒向莫斯科，盡管當(dāng)年主要是中國幫助越南抗擊美國，才實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。但是，時(shí)過境遷，蘇聯(lián)解體后的俄羅斯在越南仍然有著重要利益，比如越南是俄羅斯軍火的重要買家，俄越也在聯(lián)合開發(fā)南中國海石油，俄羅斯依然“惦記”著越南的軍港金蘭灣。2011年，俄羅斯與老撾一致同意將兩國關(guān)系提升為戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，并就兩國在亞太地區(qū)和國際事務(wù)中進(jìn)一步加強(qiáng)雙邊、多邊合作達(dá)成廣泛共識。

日本近年來與中國的關(guān)系緊張。日本在經(jīng)濟(jì)下滑、聯(lián)合國安理會“入常”受挫、東海劃界和東海油氣開發(fā)僵持等問題上，都遷怒于中國，所以，處心積慮地拉攏次區(qū)域國家，離間這些國家與中國的關(guān)系。2011年，在日本首相野田佳彥訪問中印兩國的同時(shí)，外相玄葉光一郎訪問緬甸。日本媒體評論認(rèn)為，日本有意通過增進(jìn)與緬甸的關(guān)系，與在緬甸有著巨大影響力的中國相抗衡。日本武器出口三原則的調(diào)整，它是針對一些特定國家的，比如說越南是社會主義國家，現(xiàn)在日本就要放棄對這些國家不出口武器的原則，以此來牽制中國。日本還表示將向越南提供6艘可以轉(zhuǎn)作巡邏船使用的二手船只，目的也是向與中國存在南海主權(quán)爭議的越南提供防務(wù)支援，牽制中國。安倍政權(quán)正在“積極和平主義”的指引下加速與東南亞各國開展防務(wù)合作。

面對中國的快速崛起，印度也坐不住了。印度、越南與中國的國家關(guān)系都經(jīng)歷了曲折起伏甚至是冰火兩重天的發(fā)展歷程。在60多年的中印、中越關(guān)系發(fā)展史中，都經(jīng)歷了從友好到惡化，到發(fā)生邊界戰(zhàn)爭，最后逐漸實(shí)現(xiàn)關(guān)系正?；Ｈ缃瘢杏?、中越關(guān)系雖都已正?；珖议g的互信程度仍然較低，印越兩國都或明或暗地把中國當(dāng)作競爭對手或威脅。尤其是印度，聲稱“中國威脅”是其當(dāng)年進(jìn)行核試驗(yàn)的理由。印度和越南都與中國有領(lǐng)土爭端。雖然中印邊界爭端是英國推行殖民政策的直接結(jié)果，但獨(dú)立后的印度政府在接收英國殖民統(tǒng)治者移交國家權(quán)力的同時(shí)，也繼承了英國殖民者非法劃定的中印邊界線，以至釀成中印邊界爭端，至今仍在毗鄰中國的地區(qū)加緊備戰(zhàn)，以圖永久占有中國領(lǐng)土。而越南則對幾乎整個(gè)中國南海島礁和海域提出了權(quán)利要求，在外交上積極推動(dòng)南海問題國際化，軍事上也在大力購買?？瘴淦?，圖謀以武力維護(hù)其在南海的既得權(quán)利。印度與越南在牽制和對抗中國方面找到了共同語言。2011年11月11日，越共中央總書記阮富仲和越南國家主席張晉創(chuàng)分別訪問了中國和印度。兩位領(lǐng)導(dǎo)人同一天出訪，旨在謀求地區(qū)勢力均衡。據(jù)《日本經(jīng)濟(jì)新聞》報(bào)道，阮富仲11日抵達(dá)北京，雙方簽署了主張和平解決南海主權(quán)問題的基本原則協(xié)定。不過，阮富仲此次訪華明顯具有“友好演出”的特點(diǎn)，中越雙方刻意避開了探討具體對策。張晉創(chuàng)在同一天訪印從側(cè)面印證了越中之間存在的鴻溝。越南國家主席訪印表面上是為了擴(kuò)大兩國的貿(mào)易和投資，但不少人指出“通過加強(qiáng)與大國印度的關(guān)系牽制中國，這是越南式均衡外交的一部分”。越南加入中印對立格局的動(dòng)向日益顯著，印越還就印度石油天然氣公司參與越南海域的油氣田開發(fā)一事達(dá)成了共識。這不難看出，印度希望密切同越南的關(guān)系，在確保資源的同時(shí)牽制中國進(jìn)出印度洋。

綜上所述，大湄公河次區(qū)域國家的經(jīng)濟(jì)合作已經(jīng)取得了可喜的成果，而大湄公河次區(qū)域國家的安全合作才剛剛開始，任重而道遠(yuǎn)。大湄公河次區(qū)域國家的安全合作領(lǐng)域廣泛，包括國際安全合作、區(qū)域安全合作和國家安全合作等層面，具有堅(jiān)實(shí)的歷史基礎(chǔ)和有利的現(xiàn)實(shí)條件，與此同時(shí)，也受到諸如歷史遺留問題、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和外部勢力挑撥等因素的制約。大湄公河次區(qū)域國家的安全合作，符合次區(qū)域各國和各國人民的共同利益，各方應(yīng)深化安全對話，促進(jìn)共同安全;加強(qiáng)非傳統(tǒng)安全合作，推進(jìn)綜合安全;探索構(gòu)建新安全架構(gòu)，保障次區(qū)域可持續(xù)安全。中國作為大湄公河次區(qū)域的“超級大國”，應(yīng)努力踐行“親、誠、惠、容”的周邊外交理念，營造安全的周邊環(huán)境，推動(dòng)次區(qū)域安全合作機(jī)制的構(gòu)建。

（作者系蘇州大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯：黃 杰endprint