交通行政執(zhí)法踐行“以人民為中心”思想路徑探討

□馬紅

2015年10月在黨的十八屆五中全會上習(xí)近平總書記提出，必須堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想，把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展，作為黨的工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。“以人民為中心”是習(xí)近平總書記結(jié)合自身經(jīng)歷，從人民中汲取營養(yǎng)、從治國理政的實(shí)踐中摸索的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。黨的十九屆四中全會明確指出，“國家行政管理承擔(dān)著按照黨和國家決策部署推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、管理社會事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)。必須堅(jiān)持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！痹趪抑卫碇行姓C(jī)關(guān)的社會管理職能是通過執(zhí)行法律而實(shí)現(xiàn)的，交通運(yùn)輸行政管理機(jī)關(guān)是政府的重要職能部門，肩負(fù)著交通行政許可、交通行政檢查、交通行政處罰和交通行政強(qiáng)制等執(zhí)法任務(wù)，在行政執(zhí)法過程中，同樣要時時刻刻、方方面面貫徹“以人民為中心”的思想。

一、目前交通行政執(zhí)法與“以人民為中心”要求存在一定的差距

1.“以人民為中心”的理念沒有真正深入交通執(zhí)法人員內(nèi)心

目前，交通行政執(zhí)法工作中存在的突出問題有：執(zhí)法人員執(zhí)法素質(zhì)不高，執(zhí)法隨意、執(zhí)法不規(guī)范和執(zhí)法不公正等現(xiàn)象時有發(fā)生。引發(fā)這些執(zhí)法問題的最根本原因是交通行政執(zhí)法人員沒有認(rèn)清管理與服務(wù)的關(guān)系，執(zhí)法者服務(wù)意識淡薄。在日常工作中考慮問題沒有從群眾利益出發(fā)，個別交通行政執(zhí)法人員工作責(zé)任心不強(qiáng)，工作不認(rèn)真，加之法制觀念淡薄，業(yè)務(wù)水平不高，致使執(zhí)法時依據(jù)不明確，程序不規(guī)范，人民不信服。有些交通行政執(zhí)法人員嘴上說為人民服務(wù)，但執(zhí)法中機(jī)械執(zhí)法，不能從有利于群眾角度出發(fā)去落實(shí)政策。

2.交通行政執(zhí)法政策法規(guī)的制定未能從人民角度全面考慮

近十年來，交通運(yùn)輸領(lǐng)域的法律法規(guī)出臺的非常多，同時對舊的法律法規(guī)修改也比較頻繁，特別是作為主要執(zhí)法依據(jù)的部門規(guī)章，幾乎一年就要修改一次。法律依據(jù)的頻繁變動，對于經(jīng)營業(yè)戶和從業(yè)人員會造成適用上的困擾。用文件代替法律作為執(zhí)法依據(jù)，嚴(yán)重地?fù)p害了執(zhí)法的權(quán)威性。

3.交通行政執(zhí)法過程中侵犯相對人權(quán)利的行為時有發(fā)生

交通行政執(zhí)法有著嚴(yán)格的程序和方式，如果程序和方式不合法，即使處罰結(jié)果再正確，也不符合法治政府的要求。目前，在交通行政執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)中，如交通行政檢查、交通行政處罰和交通行政強(qiáng)制中都不同程度地表現(xiàn)出對行政相對人合法利益的侵犯。

在交通行政檢查中，很多基層的交通行政執(zhí)法人員依然以一個命令者、指揮者的姿態(tài)進(jìn)行執(zhí)法，對待人民群眾“冷、硬、橫、推、拖”的問題一直存在，隨意攔截、設(shè)卡檢查等違規(guī)執(zhí)法現(xiàn)象時有出現(xiàn)，甚至因此引發(fā)安全事故。

在交通行政處罰中，忽視被執(zhí)法人的陳述權(quán)和申辯權(quán)的情況時有發(fā)生。法律賦予了公民陳述和申辯的權(quán)利，作為一項(xiàng)防御權(quán)，其目的在于交通行政相對人受到交通行政機(jī)關(guān)查處違法行為時能及時提出解釋，表明自己的看法和意見。陳述權(quán)和申辯權(quán)在一定程度上避免了行政機(jī)關(guān)對事實(shí)片面認(rèn)定，造成執(zhí)法錯誤，是人權(quán)保障在交通行政執(zhí)法中的體現(xiàn)。在實(shí)際執(zhí)法中，有些交通行政執(zhí)法人員忽視當(dāng)事人的該項(xiàng)權(quán)利，僅憑表面現(xiàn)象就草草對其行為定性，作出處罰，表現(xiàn)出對行政相對人權(quán)利的漠視。

在交通行政強(qiáng)制中，侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為時有發(fā)生。以扣押車輛為例，交通行政執(zhí)法人員暫扣車輛時常常違規(guī)暫扣，暫扣期限到期后不及時歸還等違規(guī)行為比較常見，利用扣押車輛行為進(jìn)行權(quán)利尋租的也不在少數(shù)。

4.交通行政執(zhí)法缺乏有效的人民監(jiān)督和評價(jià)機(jī)制

缺乏監(jiān)督的執(zhí)法行為，必定具有一定的恣意性。在交通行政執(zhí)法領(lǐng)域中，公眾參與的渠道不暢通，面臨個人利益受到侵害時，有些交通部門設(shè)立的舉報(bào)電話、舉報(bào)箱等投訴途徑不暢，形式化嚴(yán)重，不能解決問題。通過投訴、舉報(bào)、復(fù)議等活動救濟(jì)權(quán)利的效果并不明顯。公眾對交通行政執(zhí)法工作的參與呈空白狀態(tài)，監(jiān)督更是無從談起。

在對交通行政執(zhí)法成效的考評方面，也沒有發(fā)揮公眾的作用。科學(xué)的考評體系，其評判內(nèi)容應(yīng)突出群眾滿意度和群眾安全感。群眾意見在考評中的權(quán)重占比應(yīng)比較大，只有把群眾考評意見與績效評優(yōu)評先掛鉤，這樣才能讓廣大交通行政執(zhí)法人員更好地維護(hù)群眾利益，著眼群眾感受，做人民滿意的執(zhí)法者。

二、交通行政執(zhí)法未能體現(xiàn)“以人民為中心”思想的原因

影響“以人民為中心”交通行政執(zhí)法的因素有多種，歸納起來大致包括觀念方面、法律層面、執(zhí)法體制方面和法律監(jiān)督方面。

1.觀念方面

在分析交通行政執(zhí)法距離“以人民為中心”思想差距時提到，執(zhí)法人員并未正確認(rèn)清自己的地位，依然把自己放于一個高高在上的位置，“官本位”思想及其濃厚。在交通行政執(zhí)法領(lǐng)域中不從人民角度出發(fā)，機(jī)械執(zhí)法、違規(guī)違法執(zhí)法都能從“官本位”找到原因。“官本位”的危害不言而喻，直接影響著交通行政執(zhí)法人員為人民服務(wù)理念的確立，甚至出現(xiàn)利用執(zhí)法進(jìn)行權(quán)利尋租，滋生執(zhí)法腐敗。交通行政執(zhí)法觀念上不能樹立“以人民為中心”的工作理念，行動上絕對不會展現(xiàn)出為人民服務(wù)、以人民利益為重的效應(yīng)。

2.法律層面

目前交通行政執(zhí)法依據(jù)可謂眾多，在法律層面有通用法律，如《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》；也有交通領(lǐng)域的專門法律，如《公路法》、《海上交通安全法》、《港口法》等法律；有《道路運(yùn)輸條例》、《公路安全保護(hù)條例》、《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)。除此之外，還有大量的部門規(guī)章、地方性法規(guī)也是交通行政執(zhí)法的法律依據(jù)。我國的交通立法呈現(xiàn)出來的特點(diǎn)為：法律效力層次整體偏低、法律內(nèi)容龐雜、同一領(lǐng)域不同層次法律法規(guī)并存。因此，交通行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中經(jīng)常不知該如何準(zhǔn)確適用法律，尤其是當(dāng)法律法規(guī)存在矛盾的情況下，各方對法律法規(guī)理解不一的情況下，交通行政執(zhí)法人員更是無所適從。加之個人業(yè)務(wù)能力所限，看似按照相關(guān)法律作出的行政執(zhí)法行為反而起不到良好的效果，不能讓人民滿意。

3.執(zhí)法體制方面

近些年，各地都在進(jìn)行交通行政綜合執(zhí)法改革，將以前分散于路政、運(yùn)政、水上、交通質(zhì)監(jiān)等各部門的執(zhí)法權(quán)都集中于新組建的交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。但各地綜合執(zhí)法改革模式不一，存在著執(zhí)法效率不高、各職能部門協(xié)調(diào)不暢、經(jīng)費(fèi)無法保障、人員編制無法解決等種種問題。在這種背景下，交通行政綜合執(zhí)法人員可能面對的是自己不熟悉領(lǐng)域的執(zhí)法、還可能因身份得不到保障影響執(zhí)法人員的責(zé)任感。所以，在今后一段時間內(nèi)，還應(yīng)盡快完善交通行政綜合執(zhí)法改革，有針對性地解決在改革中出現(xiàn)的問題。

4.法律監(jiān)督方面

交通行政執(zhí)法缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制度。隨著我國法制建設(shè)的推進(jìn)，己初步形成了包括權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)自身監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督和社會監(jiān)督的全方位、多層次的監(jiān)督體系，但在交通行政執(zhí)法領(lǐng)域“重立法、輕執(zhí)法、忽視監(jiān)督”的狀況仍然存在，監(jiān)督體系也存在諸多缺陷，遠(yuǎn)未發(fā)揮其應(yīng)有之功效。各類監(jiān)督主體缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，往往各自為戰(zhàn)，使各種交通行政執(zhí)法監(jiān)督力量難以形成合力。各監(jiān)督主體相互推諉，影響了交通行政執(zhí)法監(jiān)督的效果。目前急需發(fā)揮廣大群眾的力量，加強(qiáng)社會監(jiān)督力量，只有把執(zhí)法權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里，才能更好地規(guī)制執(zhí)法人員的行為，保障以人民為中心行政執(zhí)法持續(xù)長久。

三、交通行政執(zhí)法踐行“以人民為中心”思想路徑

1.更新觀念，提升交通執(zhí)法人員為人民服務(wù)的意識

“以人民為中心”思想的內(nèi)涵是人民至上，是堅(jiān)持以依法保障人民權(quán)益為根本目的。目前，交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法時，更多的是以罰代管，忽略了自己保障交通安全的執(zhí)法目的和執(zhí)法的教育性。如比較常見的治超執(zhí)法，有些地區(qū)對于超載的貨車只進(jìn)行罰款，而不進(jìn)行卸貨，司機(jī)只要交了錢就可以繼續(xù)上路，甚至有些地區(qū)出現(xiàn)了“罰款月票”，超載的車輛安全隱患根本沒有得到治理。當(dāng)前，在各級政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)也要轉(zhuǎn)變觀念，由原先的“管理者”身份轉(zhuǎn)變“服務(wù)者”身份，將監(jiān)管職能融入到服務(wù)中去。在工作中堅(jiān)持人民為主體的執(zhí)法觀念，執(zhí)法行動和內(nèi)容都要圍繞人民的基本利益進(jìn)行，及時了解人民的訴求，營造良好有序的交通運(yùn)輸環(huán)境。

要加強(qiáng)交通行政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作，這是提升交通行政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)工作水平的最重要的途徑。要通過系統(tǒng)學(xué)習(xí)交通運(yùn)輸執(zhí)法程序、取證技巧、執(zhí)法文書制作等執(zhí)法業(yè)務(wù)知識，增強(qiáng)執(zhí)法人員的綜合執(zhí)法素質(zhì)，提升執(zhí)法隊(duì)伍依法履職的能力。

2.科學(xué)立法、滿足人民的立法需求

法治建設(shè)堅(jiān)持“以人民為中心”，必須首先體現(xiàn)在立法領(lǐng)域。目前交通領(lǐng)域的立法龐雜繁多，對交通行政執(zhí)法帶來了一定的困惑，為做到科學(xué)立法、滿足人民的立法需求，首先應(yīng)該對已發(fā)布的法律進(jìn)行梳理，將相互矛盾的法律盡快進(jìn)行統(tǒng)一和理順。法律位階比較低的部門法規(guī)在條件成熟的情況下盡快提升為法律，增加執(zhí)法的權(quán)威性。其次，隨著時代的進(jìn)步，法律也不能停滯不前。近年來，交通法律法規(guī)修改的頻率比較高，尤其是交通運(yùn)輸部頒布的部門規(guī)章。在修改有關(guān)法律時，要繼續(xù)遵照“放管服”的要求，減少審批手續(xù)，盡最大可能滿足人民群眾的交通運(yùn)輸從業(yè)需求，把經(jīng)營管理作為法律完善的重點(diǎn)，促使交通行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)多出力、少限制。第三，要加快交通新興領(lǐng)域的立法。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的發(fā)展，交通領(lǐng)域出現(xiàn)了許多新興的行業(yè)。無人駕駛、智能交通、網(wǎng)絡(luò)貨運(yùn)、快遞行業(yè)等領(lǐng)域亟需高水平的立法來解決出現(xiàn)的新問題，因此，需要抓緊補(bǔ)齊法律短板，以良法善治保障新業(yè)態(tài)模式健康發(fā)展。

3.推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范、公正文明的交通行政執(zhí)法方式

交通行政執(zhí)法首先要做到嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)格依照法律行事，不得做選擇、搞變通、打折扣，法律面前人人平等。不能因?yàn)槿饲?、地域、而區(qū)別對待，要給予行政相對人平等的競爭機(jī)會、促進(jìn)公平公正的交通運(yùn)輸秩序形成。規(guī)范交通行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的行使，規(guī)范非現(xiàn)場執(zhí)法手段的應(yīng)用。

強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)法，讓違法者敬畏法律，但絕不是暴力執(zhí)法、過激執(zhí)法。要讓執(zhí)法既有力度又有溫度，規(guī)范執(zhí)法言行，動之以情、曉之以理、以理服人、以法服人。各類交通執(zhí)法行為應(yīng)圍繞便民、利民展開。執(zhí)法時可以充分利用現(xiàn)代化技術(shù)，如互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能先進(jìn)技術(shù)提高交通行政執(zhí)法效率和質(zhì)量，建立綜合業(yè)務(wù)辦理平臺，一站式服務(wù)，讓老百姓少跑腿。目前交通運(yùn)輸部在全國逐步開展電子證照的推行，就是很好的利民便民措施。在提高執(zhí)法效力的同時還要求執(zhí)法不擾民、不誤民，不與民爭利，更不能“吃拿卡要”，真正做到執(zhí)法為民利民。

4.加強(qiáng)公眾對交通行政執(zhí)法活動的監(jiān)督

在交通管理中，很多違法行為，如非法營運(yùn)、超限超載都是根據(jù)群眾的監(jiān)督舉報(bào)來進(jìn)一步調(diào)查和處理的。交通行政執(zhí)法也必須相信人民、依靠人民，發(fā)揮人民的主體作用。交通行政執(zhí)法需要人民群眾配合和支持，所以要不斷探索、拓寬人民群眾參與法治交通的渠道，密切同人民群眾聯(lián)系，保障人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。誠心接受人民群眾的監(jiān)督，暢通社會監(jiān)督渠道，確保法治工作反映人民意志，得到人民擁護(hù)。推進(jìn)建立交通執(zhí)法違規(guī)違法信息數(shù)據(jù)平臺，收集各方意見和建議，并通過大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等方式進(jìn)行數(shù)據(jù)整合和分析，提升社會管理的精細(xì)化、智能化和專業(yè)化水平，防止權(quán)利的濫用。

5.建立以人民滿意為標(biāo)準(zhǔn)的交通行政執(zhí)法考評機(jī)制

交通行政執(zhí)法是否公正，是否有成效，需要讓人民來評判，評判標(biāo)準(zhǔn)就是人民群眾是否滿意。人民評判是一種外部監(jiān)督考評機(jī)制，相對于交通行政內(nèi)部的自我評價(jià)機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)而言，交通行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部當(dāng)然也存在著內(nèi)部評價(jià)，如上下級之間的評價(jià)、內(nèi)部考評機(jī)關(guān)的評價(jià)，這些都屬于自我評價(jià)，自我評價(jià)容易缺乏客觀性和公正性，使得交通行政執(zhí)法的成效不能得到準(zhǔn)確的評價(jià)。

進(jìn)入新世紀(jì)，我國在交通法治管理上已經(jīng)作出了顯著的成效，但任何交通行政執(zhí)法活動和改革都無法脫離人民群眾的親身感受。要把人民群眾對交通法治建設(shè)需求作為首要信號，把人民群眾對交通執(zhí)法的最終感受作為衡量的標(biāo)尺，使交通行政執(zhí)法活動更加法制化、規(guī)范化和文明化。