從質量審核角度看航空安保措施運行合規(guī)性評估

筆者曾經寫過一篇題為《航空安保措施動態(tài)分類及性能分析》的文章（詳見本刊2011年第12期），從航空安保措施的防范能力角度，提出航空安保的鏈條可以通過增加或減少節(jié)點，或改變節(jié)點的內容、頻次、覆蓋面進而達到不同的防范效果，并將這種措施變化總結為“點、線、面”三類動態(tài)措施，為航空安保措施的制定尤其是威脅變化時措施應對策略提供參考。近年來，隨著航空安保措施體系的不斷完善，“落實措施最后一公里”成為關注點。不管是政府監(jiān)管，還是企事業(yè)單位內部的質量控制工作對“如何確認‘措施得到有效執(zhí)行’”的研究不斷深入。本文嘗試從質量審核角度，探討航空安保措施執(zhí)行有效性和合規(guī)性的評估，以期對監(jiān)管方的監(jiān)管和被監(jiān)管方的運行實施能有所裨益。

航空安保措施的分類

審核主要是指對管理體系的符合性、有效性和適宜性進行的檢查活動和過程。從審核角度看，航空安保措施至少可以分為四個類別：形式性措施，功能性措施、條件性措施和潛在原則性措施。

第一類是形式性措施，這類措施通常有具體明確或量化的標準要求，審核時可以將實際情況快速與標準進行直接比對“是否符合要求”，從而判斷該措施是否被有效的執(zhí)行了。比如在《民用航空安全檢查規(guī)則》、 《民用運輸機場安全保衛(wèi)設施》（MH/T7003-2017）中“物理圍界內側、外側的凈高度應不低于2.5m，離地間隙不大于3cm” “X射線安檢儀操作檢查員連續(xù)操機工作時間不得超過30分鐘，再次操作X射線安檢儀間隔時間不得少于30分鐘”等規(guī)定，標準明確和清晰，定量居多。審核方法適用于航空安保檢查或者行政檢查為主。

第二類是功能性措施。這類措施通常屬于定性要求，審核時需要通過結果看措施是否執(zhí)行到位，是否滿足功能性要求。比如圍界管理不僅有量化的物理要求如高度、材質、監(jiān)控報警系統(tǒng)以及人員巡查等要求，還有功能性要求，如《民用航空運輸機場航空安全保衛(wèi)規(guī)則》中要求“及時發(fā)現(xiàn)并消除安全隱患”“對發(fā)生入侵機場控制區(qū)事件及時制止”；安全檢查各個環(huán)節(jié)不僅有程序性要求，《民用航空安全檢查規(guī)則》中還涉及“防止未經允許的危及民用航空安全的危險品、違禁品進入民用運輸機場控制區(qū)”的功能性要求。與形式性安保措施不同，功能性安保措施僅僅通過觀察是很難對標，甚至是無法對標的。因此功能性措施的審核一般適用開展安保測試活動。

第三類屬于條件性措施。這類措施要求比較籠統(tǒng)，常常用詞是“滿足需要的”，審核可操作空間比較大，好像可嚴可松，這也是被檢查方疑問比較多的地方。如《關于印發(fā)國家民用航空安全保衛(wèi)質量控制計劃的通知》（民航發(fā)〔2009〕17號）提出“配備經相應培訓的、能夠滿足需要的質量控制人員，并按要求組織復訓”；《民用運輸機場安全保衛(wèi)設施》提出 “應預留滿足需要的運行空曠區(qū)域，并且應建有滿足快速響應要求的應急反應路線”“應配備足夠數(shù)量的巡邏車輛，以及通訊工具、望遠鏡、照明設備和防護器材等必要裝備，以滿足對航空器活動區(qū)巡邏的要求”等。這類措施相對籠統(tǒng)。何為滿足需要，每個人都有自己的解釋。這就更需要質量審核人員對措施標準的深刻理解，并遵從一定的審核原則，在結合實際情況下，如何保持客觀公正，不擅自提高或降低審核標準。比如從能否有效完成質量控制計劃看質量控制人員的滿足程度。條件性措施通常是為功能服務的，是功能性達標的必要條件。

第四類屬于潛在原則性措施。這類措施可能不是專業(yè)安保措施，但對于安保工作也至關重要，通常更為寬泛，隱藏在個別文件的綜合性條款中，容易被忽視。比如各項工作均需要臺賬記錄，這是安保工作的重要證據(jù)。但對于臺賬記錄形式方面的規(guī)范性要求，規(guī)章文件中并不多，僅在個別文件中有明確要求，如《航空安全員合格審定規(guī)則》 罰則中“不得篡改、偽造臺賬記錄”?！豆埠娇者\輸企業(yè)航空安保管理體系（SeMS）建設標準（試行）》（MD-SB-2012-2）要求“形成記錄以實現(xiàn)可追溯性”，《關于印發(fā)國家民用航空安全保衛(wèi)質量控制計劃的通知》對“質量控制的文件和記錄是保證質量控制活動規(guī)范性、有效性和可追溯性的客觀證據(jù)”。事實上，對于所有臺賬記錄，即使沒有明確要求，也均需要達到規(guī)范有效以及可追溯性，這是臺賬存在的根本緣由。

合規(guī)性評估存在的難點

既然航空安保措施分為形式性安保措施和功能性安保措施，以及條件性安保措施和原則性安保措施，那么滿足形式要求，滿足功能要求、滿足條件要求和滿足潛在原則性要求，均可以認為合規(guī)。看似簡單的問題，落實到實踐中往往會涉及諸多細節(jié)和難點。

（一）評判標準的選擇

審核是對標審核，按照標準運行屬于合規(guī)，未按照標準操作屬于不合規(guī)，沒有標準則不能做出不合規(guī)的評估。以臺賬審核為例，局方文件大多要求需要有臺賬，但是臺賬能否涂改能否代為簽字，局方文件是沒有明確規(guī)定的，但在內部管理手冊或者崗位手冊中通常會細化落實，可能會有不允許涂改或者代簽的要求，檢查時如何選擇標準呢？若是依照局方文件標準，需要審核方對該條款進行自我解釋，容易形成解釋不一致，從而造成評估結論不一致。若是依照崗位手冊，則依據(jù)一目了然。

通常，質量審核分為三個層級，民航局開展的局方審核，各航空運行實體開展的公司級審核以及各二級甚至三級業(yè)務部門內部審核。他們的審核目的不完全一致：

1.局方審核目的主要通過安保監(jiān)察、審計、測試等方法，透過一線運行看航空安保法律法規(guī)和措施體系是否得到有效落實。

2.公司級審核目的主要通過安保檢查、審計、測試等方法，透過一線運行看是否符合局方標準以及本單位安保方案的要求。

3.業(yè)務部門內部審核目的是對一線工作人員是否按照崗位標準操作進行監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。

審核目的不一致，其審核的依據(jù)也是有差異的。按照文件之間的包含關系，安保方案理論上應當覆蓋國家和行業(yè)標準，SOP等內部運行手冊應當覆蓋安保方案、地方立法和國家行業(yè)標準。這種包含的關系，基于這三個層級對標的分別是：局方審核對標國家和行業(yè)標準，公司級審核對標的核心是安保方案，業(yè)務部門內部審核對標的是SOP等內部運行手冊。

（二）審核原則的把握

1.形式性措施合規(guī)性評估的難點——對偏差冗余度的把握。比如針對“X射線安檢儀操作檢查員連續(xù)操機工作時間不得超過30分鐘”這一措施，30分鐘30秒是否合規(guī)呢？如果嚴格按照措施標準對標，30分鐘30秒也是超出了30分鐘，是不符合標準的。但從實際操作來看，X光機判圖員在29分鐘停止判圖，其對判圖結果的處置也是需要時間的，需要一定的時間冗余處理完本階段的工作，需要一定的延時。對此，如何進行評估？是嚴格按照文字進行審核，還是結合實際進行審核，還是看措施制定的目的？ 比如，每次質量控制活動結束均需要編制質量控制活動報告，若是連續(xù)3天質量控制活動，是每天寫報告，還是3天后對這3天來的質量控制活動進行總的編制就可以，每周每半個月編制一次是否可以？如何判定符合呢？這些都值得認真探討。

2.功能性措施合規(guī)性判斷的難點——對功能性達標高低標準的把握。如前面提到圍界的整體功能性要求“及時發(fā)現(xiàn)并消除安全隱患” “對發(fā)生入侵機場控制區(qū)事件及時制止”，何為及時？在理解這一功能性要求基礎上，進行合規(guī)性判斷，常常出現(xiàn)這樣的問題：圍界能不能被翻越？翻越后也報警了，也出人出車了，人跑到停機坪?？康娘w機附近被制止了，是否算符合？夜間沒有航班，如何界定“及時”，是否上了跑道才算不合規(guī)？如何算處置成功？可能從及時發(fā)現(xiàn)之前就出了許多問題，比如你的巡查人員、時間等安排剛好錯過，可能是車輛還來不及啟動，可能是照明和監(jiān)控報警系統(tǒng)不足夠靈敏延遲了幾分鐘等等。這就需要質量審核人員對措施標準的深刻理解，同時意識到人類制定的措施總是有缺陷的，不可能100%滿足條件，同時自身亦不能輕易或擅自提高或降低審核標準。任何輕易的結論會極大的影響到審核結論的公信力。

3.條件性措施合規(guī)性判斷的難點——對措施制定目的和措施間邏輯的深刻認識。對于“滿足需要的”這樣的條件性措施如何來判斷，取決于審核者對措施標準的理解。有些人可能會因為無法（難以）審核而認為這是個可有可無的審核點；有些審核者則通過其他條件來評估是否符合標準。比如滿足需要的質量控制人員，可以從質量控制計劃完成的程度、日常臺賬情況評估人員是否滿足要求，有時還可以通過規(guī)模的變化與質量控制人員的人數(shù)之間可能存在的關系進行關聯(lián)?？傊瑢τ跅l件性措施的審核，有賴于審核者對措施標準的理解深度與考慮的全面性?！皾M足需要”是留給企事業(yè)單位自主管理的空間，避免一刀切。同時也考驗審核人員的專業(yè)能力。

4.對于潛在原則性措施評估的難點——對適用和解讀能力的把握。對于概括性措施，比如臺賬是否需要清晰完整便于追溯。如何達到清晰完整便于追溯，有賴于審核者對措施標準的解讀。解讀能力會影響到評估的標準高低。

因此，對安保措施的合規(guī)性判斷，一方面涉及依據(jù)的適用準確，另一方面涉及審核原則的建立和審核者的能力。在基于對措施標準深刻理解的基礎上，形成一致的審核標準，遵循一定的審核原則，有利于避免審核原則差異而導致評估結果的偏頗。

推進航空安保措施運行合規(guī)性評估建議

（一）緊扣事實和對標原則

1.緊扣事實是最根本原則。緊扣事實是指不憑感情、憑感覺、憑印象用事，實事求是。實事求是需要有客觀證據(jù)并規(guī)范采集，客觀證據(jù)不足或者采集程序不合規(guī)，也不能作為判斷不符合項的證據(jù)?？陀^證據(jù)通常包括：電子記錄、本職范圍內工作的陳述、文件臺賬記錄、現(xiàn)場審核記錄（孤證不為證）等。

2.緊扣對標標準是首要原則。緊扣對標標準是指作出的評估結論能夠有一一對應的具體的判斷標準。尤其是作出不符合評估結論時，必須是客觀事實切實違反了某條某款的措施標準。這是對標審核的首要原則。簡單來說，有標準才可以進行符合性評估，沒有標準就不能做出不符合的評估結論。

（二）對標得當原則

上文提到開展質量審核至少有三個層級，它們的審核目的并不完全一致。如何得當?shù)倪x擇對標標準，避免企業(yè)內部管理出現(xiàn)規(guī)章制度“兩張皮”，僅關注局方標準，忽略本單位內部制度的執(zhí)行和優(yōu)化建設。這需要從對標的選擇著手，更有針對性的開展航空安保質量審核工作，使得三個層級的審核都能達到較為圓滿的結果。

（三）就近對標原則

在對標過程中有適用的具體條款，就盡可能避免使用綜合性條款進行審核。即：在可能涉及的條款中，選擇那些最貼近不符合事實的條款，有針對性地進行對標。“就近對標原則”的應用，可以區(qū)分標準中諸多條款和要求的內涵和外延。比如在部門內部質量審核中，發(fā)現(xiàn)X光機操機員工作時間玩手機，這是事實，對應的審核標準至少有兩個：一個是不符合《民用航空安全檢查規(guī)則》或者本單位安保方案中關于安檢人員不得從事與工作無關的事情；另一個是不符合部門運行手冊中關于安檢人員禁止工作時間聊天、攜帶手機等從事與工作無關的事情。更貼切的對標是不符合部門運行手冊。因為從事與工作無關的事情的界定，是由誰來界定？哪些屬于與工作無關？既然企業(yè)有自己的標準，那么適用企業(yè)標準，更有利于員工的認知和糾正，同時有利于企業(yè)不斷修訂和完善作業(yè)手冊。

（四）有利于對方改進的原則

審核也是種服務，主要目的不在于發(fā)現(xiàn)多少不符合項，而在于發(fā)現(xiàn)的不符合項能夠通過有效整改而合規(guī)化。在審核中既滿足審核準則要求，又能對被審核方負責，同時有利于受審核方進行改進。有利于對方改進主要體現(xiàn)在：一是體現(xiàn)在改進方向的明確；二是體現(xiàn)在改進成本的最優(yōu)選，以最小的投入獲得最大的收益；三是體現(xiàn)在充分尊重對方文化的角度。當然，這都需要審核人員的專業(yè)性和深厚的職業(yè)背景。在審核中，作為質量審核人員，提供的不僅僅是是否合規(guī)的評估性結論，還會涉及整改的要求和建議，如果只是籠統(tǒng)的提出某項工作不達標，安保體系建設不達標，或者沒有發(fā)揮體系應有的功能作用等概括性結論，沒有進一步細化的指標并不利于整改。

（五）忠實審核標準和審核原則

這條原則指在進行對標審核時，既不能提高審核標準的要求，也不能降低審核標準的要求。審核工作的基本任務之一是按照標準和審核原則對受審核方的符合性檢查。要貫徹這個原則，首要的條件是審核人員必須清楚審核原則，并對各種措施標準要求特別熟悉。堅持忠實審核標準和審核原則的目的是忠實于對該審核項目合規(guī)性評估的一致性認識并能夠貫徹執(zhí)行。比如對X射線安檢儀操作檢查員連續(xù)操機工作時間不得超過30分鐘”的審核標準是超時在1分鐘之內均屬于達標。又如對功能性措施、條件性措施和潛在原則性措施合規(guī)性評估原則的確定和難點解析，需要形成一致的認識，形成穩(wěn)定的評估標準，減少人為評估的偏差，提高評估結果的公信力。

綜上，推進航空安保措施運行合規(guī)性評估，推進審核原則的適用，需從審核標準建設、審核人員能力提升和企業(yè)SOP建設著手。強化審核標準建設，推進審核過程的規(guī)范性和一致性，減少不同審核人員的檢查偏差。加大對質量審核人員的航空安保措施標準培訓，強化審核人員對措施標準的理解。強化審核方法和技巧的培訓，使審核人員熟練掌握恰當?shù)膶徍朔椒?，掌握一定的溝通方式和技巧，獲取客觀證據(jù)的方法，促進評估工作有效推進。進一步推進企業(yè)SOP建設，提升企業(yè)質量標準化，有利于更好地推進就近對標原則。