保障國家糧食安全的政策回溯與展望*

肖湘雄，周夢芬

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

一、引言

糧食安全關(guān)乎人的生命保障，關(guān)乎國家的治理基礎(chǔ)。當(dāng)今氣候變化、全球疫情等狀況對糧食安全提出了巨大挑戰(zhàn)，國家如何有效應(yīng)對挑戰(zhàn)，充分激發(fā)糧食生產(chǎn)者的生產(chǎn)積極性，這是國家生存發(fā)展面臨的重要拷問。糧食安全既是經(jīng)濟(jì)問題，更是政治問題，事關(guān)國運(yùn)民生，是古今中外治國安民的頭等大事。

學(xué)界對糧食安全政策的研究主要集中在以下幾個(gè)方面。一是政策實(shí)施方面。王士春等通過對歷年最低谷物收購價(jià)的回顧及對政策效果的評估，就谷物政策問題提出了建議。[1]19-28陳祥云等通過對糧食安全政策演變邏輯的分析，分別從鞏固國內(nèi)產(chǎn)能、堅(jiān)持綠色發(fā)展、完善政策工具激勵(lì)作用等方面提出保障糧食的有效供給。[2]117-128崔煥金等對改革開放以來糧食安全政策進(jìn)行回溯，從內(nèi)生性和外生性兩個(gè)角度提出政策啟示。[3]120-128韓楊通過對糧食安全戰(zhàn)略的分析，進(jìn)一步認(rèn)識糧食安全的重要性和所面臨的挑戰(zhàn)，從守住底線、科技賦能、活力激發(fā)等幾個(gè)方面提出完善糧食安全的政策。[4]43-56徐漢柱通過對我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與糧食價(jià)格支持政策的比較，提出改革糧食價(jià)格支持政策的方向。[5]11-13高強(qiáng)通過分析農(nóng)地確權(quán)和農(nóng)戶生產(chǎn)行為，提出需要將滯后性、聯(lián)動性等因素納入一個(gè)統(tǒng)一的糧食安全政策分析框架。[6]5-12二是安全戰(zhàn)略方面。蔣和平等分析了糧食供需現(xiàn)狀和面臨的挑戰(zhàn)，提出構(gòu)建新時(shí)代國家糧食安全觀。[7]110-118倪國華等通過構(gòu)建模型，以綜合自給率、生態(tài)涵養(yǎng)率和糧食供給情況等多項(xiàng)指標(biāo)為基礎(chǔ)，分別預(yù)測2020—2025年、2030—2035年、2050—2055年這三個(gè)基期對憂患糧食安全的把握度。[8]173-191錢龍通過分析農(nóng)村居民糧食浪費(fèi)行為，提出從多個(gè)層面有針對性地出臺減少糧食浪費(fèi)政策。[9]47-57三是財(cái)政支撐方面。蔣團(tuán)標(biāo)等通過分析糧食安全中財(cái)政支農(nóng)的區(qū)域化差異，就如何進(jìn)一步有效發(fā)揮財(cái)政作用提出了優(yōu)化方向。[10]66-79呂蘇榆通過分析歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革動向，對我國糧食地理標(biāo)志補(bǔ)貼及獎(jiǎng)勵(lì)政策進(jìn)行了反思。[11]70-81于曉華通過梳理德國和歐盟糧食政策的發(fā)展歷程，提出向可持續(xù)發(fā)展的糧食政策轉(zhuǎn)型。[12]18-26

目前，學(xué)界對糧食安全政策的研究成果較為豐碩，但各有側(cè)重，尚未形成整體、系統(tǒng)的分析，本文擬對新中國成立以來的糧食安全政策進(jìn)行整體回溯與評析，把握保障國家糧食安全政策的總體變化規(guī)律，提出今后政策實(shí)施的發(fā)展方向。

二、保障國家糧食安全政策的歷史演變

民為邦本，糧為政首。我國歷來高度重視糧食安全問題，1982—1986年、2004—2022年中共中央連發(fā)24個(gè)“中央一號文件”，將農(nóng)產(chǎn)品保供穩(wěn)價(jià)提質(zhì)增效建設(shè)視為“三農(nóng)”工作的重中之重?；厮菪轮袊闪⒁詠肀Ｕ蠂壹Z食安全政策的歷史演變，有利于思考和總結(jié)我國糧食安全保障體系建設(shè)及基本經(jīng)驗(yàn)，對深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

(一)新中國成立初期，為保障糧食的有效供給，黨致力于重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)恢復(fù)與流通

新中國成立之初，面對“一窮二白”的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)和人民群眾對新生活的美好向往，如何盡快解決人民群眾衣、食、住、行最基本的民生需求，是中國共產(chǎn)黨一切活動的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

一是土地改革。1950年6月，《中華人民共和國土地改革法》出臺，廢除封建土地所有制，讓廣大農(nóng)民成為土地的主人，極大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動得以迅速恢復(fù)并開展起來。在社會主義過渡時(shí)期，中國共產(chǎn)黨推行新的土地政策和農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，在農(nóng)村開展土地改革和三大改造，對于糧食主產(chǎn)區(qū)影響巨大，為糧食生產(chǎn)注入了新的活力，也對糧食安全保障體系建設(shè)提出了新的要求。

二是糧食調(diào)運(yùn)。在黨中央的指揮下，陳云到上海進(jìn)行調(diào)查，在全國范圍內(nèi)開始糧食大調(diào)運(yùn)，保證各災(zāi)荒發(fā)生地的糧食供給。陳云領(lǐng)導(dǎo)的中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會根據(jù)1949年華北、華東實(shí)際情況及糧食供給的最低限度，估算出華東缺糧11億斤，華北缺糧18億斤，共29億斤，由此決定由東北調(diào)入15億斤，華中調(diào)來11億斤，共26億斤。[13]42

三是修建鐵路。1949年新中國誕生并開始修復(fù)鐵路，1952年、1957年成渝鐵路線和寶成鐵路線分別竣工并實(shí)現(xiàn)連接，確定了西南地區(qū)的基本鐵路框架，有效帶動了西南地區(qū)重要農(nóng)產(chǎn)品的外輸，成為新中國成立初期重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的開路先鋒。[14]278-289

四是農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷。1953年10月16日，中共中央政治局討論通過了《中共中央關(guān)于糧食的計(jì)劃收購與計(jì)劃供應(yīng)的決議》，由此，全國糧食的收購價(jià)格和供應(yīng)價(jià)格都必須由中央統(tǒng)一規(guī)定。1955年國務(wù)院頒發(fā)了《農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷暫行辦法》，制定了“定產(chǎn)、定購、定銷”的糧食三定政策。[15]5-13統(tǒng)購統(tǒng)銷不僅在“一五計(jì)劃”時(shí)期為工業(yè)化提供了保障，還為我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的形成和社會主義制度的建立打下了基礎(chǔ)。

(二)人民公社化時(shí)期和“大躍進(jìn)”時(shí)期，超前超量的糧食生產(chǎn)指標(biāo)對糧食安全保障體系建設(shè)造成了一定的沖擊和影響

1955年秋，高級合作社開始在全國推行，到1957年，全國共建74萬個(gè)高級社，1958年又合并成2.6萬個(gè)人民公社。[16]28-33人民公社化運(yùn)動在全國開展，土地改革后的農(nóng)民土地私有制改變?yōu)榧w土地所有制。1958年，“大躍進(jìn)”在全國開展，高指標(biāo)、浮夸風(fēng)、“共產(chǎn)風(fēng)”盛行，各地紛紛提出工業(yè)大躍進(jìn)和農(nóng)業(yè)大躍進(jìn)的不切實(shí)際的目標(biāo)，片面追求工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和建設(shè)的高速度，大幅度提高和修改計(jì)劃指標(biāo)。在農(nóng)業(yè)上，提出“以糧為綱”，不斷宣傳“人有多大膽，地有多大產(chǎn)”等論調(diào)，謊稱糧食畝產(chǎn)量層層拔高。

“大躍進(jìn)”對我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成了嚴(yán)重的破壞，忽視了我國實(shí)際情況，挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。直到1960年冬，中共中央和毛澤東開始糾正農(nóng)村工作中的“左”傾錯(cuò)誤，“大躍進(jìn)”才被停止。但是，由于“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動中的嚴(yán)重“左”傾錯(cuò)誤，加上1959年到1961年連續(xù)三年自然災(zāi)害所導(dǎo)致的全國性糧食和副食品短缺危機(jī)，我國面臨著新中國成立以來最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困難，糧食減產(chǎn)，人口銳減，饑荒肆虐。面對這么危急的情況，黨中央采取了一系列措施來改善。1960年9月30日，中央轉(zhuǎn)發(fā)的國家計(jì)委黨組《關(guān)于一九六一年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃控制數(shù)字的報(bào)告》正式提出“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”八字方針。1961年3月22日，中央工作會議通過《農(nóng)業(yè)六十條》，為農(nóng)村工作和生產(chǎn)發(fā)展提供指導(dǎo)。通過放寬糧食市場、進(jìn)口糧食、北糧南運(yùn)等方式，調(diào)整國內(nèi)糧食供需情況，糧食生產(chǎn)得到恢復(fù)。1965年10月，中共中央批轉(zhuǎn)發(fā)布國務(wù)院財(cái)貿(mào)辦公室《關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)民糧食負(fù)擔(dān)，下苦功夫進(jìn)一步做好糧食工作》的意見，實(shí)行“一定三年”，后來又發(fā)展到“一定五年”，糧食產(chǎn)量得到一定恢復(fù)。糧食工作剛有起色，“文化大革命”便到來，致使國民經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定、政治制度、法律原則等各個(gè)方面都遭受了挫折和損失。

(三)改革開放以來，糧食產(chǎn)業(yè)更加適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的規(guī)則，構(gòu)建起更全面、更細(xì)致、更完善的保障體系

從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立時(shí)期 (1978—1984年)，到市場化改革時(shí)期 (1985—1996年)，再到農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略性調(diào)整時(shí)期 (1997—2003年)，直至“反哺與支持”時(shí)期 (2004年以來)。中國共產(chǎn)黨因時(shí)因地作出的關(guān)于糧食安全保障體系建設(shè)的決定都起著重要的推進(jìn)作用。

1978年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，極大調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。1985年我國對農(nóng)產(chǎn)品流通體制進(jìn)行了改革，建立起市場體系，徹底放開蔬菜和畜產(chǎn)品價(jià)格，取消糧食統(tǒng)購，糧食價(jià)格實(shí)行“定購價(jià)+市場價(jià)”的雙軌制，定購以外的糧食可以自由上市，使糧食生產(chǎn)向市場靠攏，商品得以順暢流通。一方面，農(nóng)民獲得了土地經(jīng)營權(quán)，在自己的土地上精耕細(xì)作，這不僅有效保證了重要農(nóng)產(chǎn)品的供給，而且提高了其品質(zhì)；另一方面，糧食市場逐步開放，暢通了糧食的流通渠道，激發(fā)了生產(chǎn)活力，促進(jìn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1993年，《國務(wù)院關(guān)于加快糧食流通體制改革的通知》頒發(fā), 放開糧食價(jià)格和經(jīng)營, 實(shí)行了40年的城鎮(zhèn)居民糧食供應(yīng)制度 (即統(tǒng)銷制度) 被取消[17]14-18，重要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格由最初的政府調(diào)控，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌稣{(diào)控。中央政府維持糧食定購，按保護(hù)價(jià)敞開收購農(nóng)民余糧，實(shí)行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。2004—2014年，糧食支持保護(hù)政策逐步完善，政府加大財(cái)政投入，通過降稅減負(fù)、新增補(bǔ)貼、價(jià)格支持、激勵(lì)政府等多項(xiàng)政策，調(diào)動了農(nóng)民產(chǎn)糧、地方政府抓糧的積極性，糧食綜合生產(chǎn)能力有效提升，產(chǎn)量持續(xù)快速上漲，夯實(shí)了經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨更加重視“三農(nóng)”問題，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，朝著實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興穩(wěn)步邁進(jìn)。

三、保障國家糧食安全的政策評析

(一)保障國家糧食安全政策的演變特征

1.政策適應(yīng)性

任何政策的制定與實(shí)施都需要以事實(shí)為依據(jù)，并隨現(xiàn)實(shí)情況的變化而變化，糧食安全政策也不例外。從最初的自由購銷到統(tǒng)購統(tǒng)銷，到后來的市場化探索與“反哺”，糧食政策跟隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷修訂完善。

1949年至1985年是糧食從自由購銷向統(tǒng)購統(tǒng)銷變化的階段。在新中國成立初期，國民經(jīng)濟(jì)低下，糧食產(chǎn)量供不應(yīng)求，加之糧商哄抬糧價(jià)，糧食問題突出。而正是在這一時(shí)期，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化開始起步，對糧食供應(yīng)的數(shù)量及質(zhì)量提出了較高的要求。1953年的《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購與計(jì)劃供應(yīng)的決議》正是為了緩解當(dāng)時(shí)糧食供應(yīng)緊張的情況而出臺的，由政府出面控制市場流通糧食，收購農(nóng)村余糧，分區(qū)進(jìn)行糧食供應(yīng)，這在一定程度上緩和了供需矛盾。由此，我國進(jìn)入糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷階段。正由于有了政府的干預(yù)，以農(nóng)支工，在糧食產(chǎn)量有限的情況下，國民基本生活需求和工業(yè)建設(shè)需要同時(shí)得到了保障。1958年實(shí)行的人民公社制受“大躍進(jìn)”的影響，違背了生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力的關(guān)系，其“一大兩公”的特點(diǎn)，即規(guī)模大、公有制程度高，不僅造成對農(nóng)民的剝奪，也使農(nóng)村生產(chǎn)力受到災(zāi)難性破壞，極大地挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。1961年前后，安徽等地曾出現(xiàn)包產(chǎn)到戶，一度調(diào)動了農(nóng)民的糧食生產(chǎn)積極性，但很快受到阻止和批判。1978年，安徽省鳳陽縣小崗村18位農(nóng)民簽下“生死狀”，將村內(nèi)土地分開承包，開創(chuàng)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革的先河。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制糾正了長期存在的管理高度集中和經(jīng)營方式過分單調(diào)的弊端，使農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)中由單純的勞動者變成既是生產(chǎn)者又是經(jīng)營者，農(nóng)民利益得到保護(hù)，種糧意愿日益強(qiáng)烈。但持續(xù)推行的國家統(tǒng)一收購制度，一定程度上削減了農(nóng)民的收益，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。為解決這一問題，1983年的中央一號文件提出農(nóng)民在繳納公糧和計(jì)劃收購糧以外的余糧，可自由售賣。1985年中央取消糧食統(tǒng)購，轉(zhuǎn)變?yōu)楹贤嗁彛浴暗谷摺钡姆绞绞召徏Z食，即30%按原統(tǒng)購價(jià)計(jì)算，70%按原超購價(jià)計(jì)算，定購以外的糧食由市場調(diào)價(jià)，既增加了農(nóng)民的種糧收益，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，也推動了糧食產(chǎn)品的市場化轉(zhuǎn)變。

1986年至2004年是糧食市場化探索與發(fā)展時(shí)期。糧食價(jià)格實(shí)行“雙軌制”后，受國家與市場的雙重影響，糧食價(jià)格出現(xiàn)倒掛，糧食儲備呈現(xiàn)過剩的情況，這二者都極大地傷害了農(nóng)民的利益。為保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，1990年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國家專項(xiàng)糧食儲備制度的決定》，以解決糧食儲備倉庫不足的問題。隨后出臺了“保量放價(jià)”政策，訂購數(shù)量不變，價(jià)格隨行就市[18]114-124。統(tǒng)銷價(jià)格的提高，一定程度上抑制了糧價(jià)倒掛，對于穩(wěn)定糧食供應(yīng)頗具成效。1991年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步搞活農(nóng)產(chǎn)品流通的通知》，有效發(fā)揮了市場調(diào)節(jié)作用，進(jìn)一步打破指令性計(jì)劃帶來的糧食流通壁壘，促進(jìn)地區(qū)間的農(nóng)產(chǎn)品供需平衡?！蛾P(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的決定》《關(guān)于進(jìn)一步完善糧食生產(chǎn)和流通有關(guān)政策措施的通知》等文件相繼出臺，通過進(jìn)一步完善指導(dǎo)性計(jì)劃，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控，促進(jìn)糧食市場化進(jìn)程，引導(dǎo)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，極大地緩解了部分糧食供過于求、國家?guī)齑娣e壓等現(xiàn)狀，促進(jìn)了糧食流通，減輕了財(cái)政壓力。2001年我國加入WTO，糧食產(chǎn)業(yè)與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，糧食進(jìn)出口量快速增長，行政配額管理和國營企業(yè)壟斷糧食外貿(mào)的局面正式結(jié)束。

2004年至今是糧食安全政策“反哺”與完善時(shí)期。長期以來，以農(nóng)養(yǎng)工政策抑制了農(nóng)村的生產(chǎn)積極性，而工業(yè)化的推進(jìn)又侵占了一定的糧食種植面積，導(dǎo)致糧食產(chǎn)量不斷減少。2004年，中央確立了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)方針，以釋放農(nóng)村生產(chǎn)力。中央一號文件提出要建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的基本農(nóng)田，保障糧食產(chǎn)量。2006年，農(nóng)業(yè)稅的取消標(biāo)志著中央政策進(jìn)一步向“三農(nóng)”傾斜，農(nóng)村生產(chǎn)力進(jìn)一步激發(fā)。2007年對玉米和大豆臨時(shí)收儲，以緩解連續(xù)幾年糧食供應(yīng)的緊張局面，增強(qiáng)糧食供給。2015年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》，提高糧食安全在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的地位，加強(qiáng)對地方政府落實(shí)糧食安全責(zé)任制的監(jiān)督、考核，以提高地方政府對糧食安全的重視程度。2018年，中央一號文件指出要藏糧于地、藏糧于技，加大對農(nóng)業(yè)的科技投入，減少化肥、農(nóng)藥使用量，促進(jìn)綠色生產(chǎn)；擴(kuò)大“綠箱”政策，提升農(nóng)村服務(wù)水平。2017年，黨的十九大明確提出要加快生態(tài)文明體制改革，加強(qiáng)防范和整治農(nóng)業(yè)污染來源，這對于解決資源承載力問題、保障糧食產(chǎn)量和質(zhì)量具有重要意義。

2.政策激勵(lì)性

“三農(nóng)”是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，而糧食安全問題又是“三農(nóng)”的重中之重。糧食安全政策通過激發(fā)生產(chǎn)者的積極性，以保障糧食供給的數(shù)量與質(zhì)量，平衡供需結(jié)構(gòu)。

糧食安全政策通過最低收購價(jià)等制度來保障生產(chǎn)者的基本收益，促進(jìn)糧食生產(chǎn)。糧食收購價(jià)具有托底作用，是生產(chǎn)者的定心丸。雙軌制的實(shí)施，一方面定購數(shù)量減少，議購占比上升；另一方面議購價(jià)格提高，以此增加生產(chǎn)者獲益，激勵(lì)其擴(kuò)大種植面積，從而增加糧食供應(yīng)量[19]59-66。1990年出臺的《關(guān)于建立國家專項(xiàng)糧食儲備制度的決定》對議價(jià)糧的收購價(jià)格作出明確規(guī)定，無論糧食出售時(shí)間早晚，收購價(jià)均不能低于保護(hù)價(jià)，這對于提高農(nóng)民生產(chǎn)穩(wěn)定性具有積極意義。1994年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快糧食流通體制改革的通知》(以下簡稱《通知》)提出，糧食價(jià)格隨市而定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能夠更多地享受市場發(fā)展帶來的收益；同時(shí)《通知》也要求各地制定最低糧食保護(hù)價(jià)和售價(jià)，以防止“豐產(chǎn)不豐收”或是“一擁而上”的局面，維持糧食價(jià)格總體平穩(wěn)。至此，糧食生產(chǎn)者的基本收益有了保障，更高的收益獲取有了可能，糧食生產(chǎn)積極性也更為高漲。1998年至2003年間，為緩解財(cái)政壓力，政府放松了對糧食價(jià)格的管控，市場的調(diào)控力度增強(qiáng)，糧食市場呈現(xiàn)出質(zhì)優(yōu)價(jià)高、不同地區(qū)和季節(jié)不同差價(jià)的局勢。[20]30-37這激勵(lì)生產(chǎn)者生產(chǎn)出更多優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，提高糧食供給的質(zhì)量?！秶壹Z食安全中長期規(guī)劃綱要(2008—2020年)》指明，要穩(wěn)定糧食價(jià)格，不斷完善收購價(jià)機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼比例，確保生產(chǎn)者的收益，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民種糧兜底保障，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的后顧之憂。

糧食安全政策通過激發(fā)勞動力的生產(chǎn)積極性來促進(jìn)糧食生產(chǎn)。1950年中央人民政府頒布《中華人民共和國土地改革法》確立了土地所有制，進(jìn)一步解放了勞動力，激發(fā)了農(nóng)民的耕種愿望，隨后近十年內(nèi)中國的糧食產(chǎn)量持續(xù)上升。社會主義制度的建立使得女性勞動力參加經(jīng)濟(jì)活動有了可能性。[21]177-184新中國致力于提高女性政治地位，增強(qiáng)女性自我價(jià)值肯定，提高女性受教育水平，減少其困于家庭的時(shí)間，鼓勵(lì)其投身家庭以外的活動。[22]66-89+205-2061978年頒布的《憲法》正式規(guī)定男女同工同酬，女性生產(chǎn)力得到充分解放。這大大激勵(lì)了婦女走出小院，與男子一同參加勞動生產(chǎn)。而后推廣的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的獲得感，極大推動了農(nóng)村勞動力投身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，傳統(tǒng)制度下的部分剩余勞動力也加入生產(chǎn)行列，全國的生產(chǎn)積極性大漲，糧食產(chǎn)量顯著提高。日益發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)制度不斷優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)了勞動力優(yōu)化分工，推動糧食生產(chǎn)朝著規(guī)模化方向發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)還加強(qiáng)了農(nóng)村勞動力的流動，使更多勞動力流入市場，穩(wěn)定耕地面積。

糧食安全政策通過大力發(fā)展農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)來促進(jìn)糧食生產(chǎn)。科技是第一生產(chǎn)力，是保障糧食安全潛在的、持久的競爭力。從時(shí)間維度來看，國家發(fā)布的農(nóng)業(yè)科技政策總量處于上升態(tài)勢。一方面，農(nóng)業(yè)科技政策強(qiáng)調(diào)科技在提高糧食供給、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面的作用，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者利用科技來助力糧食生產(chǎn)。2012年修訂的《關(guān)于修改〈中華人民共和國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法 〉的決定》明確要獎(jiǎng)勵(lì)在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中有突出作為的人，激勵(lì)農(nóng)技人員增加下鄉(xiāng)時(shí)間，擴(kuò)充農(nóng)民的農(nóng)業(yè)技術(shù)知識。[23]60-74+7研究表明，糧食生產(chǎn)效率與農(nóng)業(yè)財(cái)政支出為正相關(guān)。[24]95-99在農(nóng)林牧漁業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)占比中，政府是主要投資力量，且投資經(jīng)費(fèi)總額呈逐年上升趨勢。[25]123-127這傳遞出積極的信號，表明政府對于農(nóng)業(yè)技術(shù)研究的支持力度不斷增強(qiáng)，激勵(lì)科研人員不斷加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)研究。就調(diào)查數(shù)據(jù)來看，在農(nóng)業(yè)科技政策的支持下，我國農(nóng)業(yè)科技人才隊(duì)伍不斷壯大，農(nóng)業(yè)科研成果產(chǎn)出增多。[26]130-135另一方面，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)是激發(fā)科技創(chuàng)新的重要手段。[27]15-25近年來，我國一直注重加強(qiáng)農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，2000年至2015年大部分省份的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平不斷提升。[28]161-169注重保護(hù)農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)環(huán)境的形成，能夠調(diào)動農(nóng)業(yè)科研人員的研究熱情，有利于我國科技農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。

3.政策前瞻性

糧食安全不僅關(guān)乎現(xiàn)在，還關(guān)乎后代利益。政府要基于當(dāng)下現(xiàn)實(shí)情況，著眼長遠(yuǎn)利益，預(yù)測未來局勢，制定出最利于當(dāng)下和未來的糧食安全政策。

要保障糧食安全，必須綜合國內(nèi)外情況端穩(wěn)自己的飯碗。全球人口不斷增加，糧食需求也隨之增加，中國作為人口大國，保障糧食安全更是重任在肩。一方面，國內(nèi)糧食生產(chǎn)基本自給自足。國家從長遠(yuǎn)出發(fā)，深入實(shí)施糧食安全戰(zhàn)略，堅(jiān)持糧食安全要立足國內(nèi)，三大主糧產(chǎn)量充裕，進(jìn)口規(guī)模很小，口糧實(shí)現(xiàn)絕對安全。[29]15-30新冠疫情爆發(fā)之初，全國多地就加強(qiáng)了糧食市場監(jiān)管，防止哄抬糧價(jià)的“趁火打劫”行為。同時(shí)緊急出臺《關(guān)于確?！安嘶@子”產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料正常流通秩序的緊急通知》，在疫情防控的重重壓力下，打通春耕“最后一公里”。另一方面，國際糧食進(jìn)口量不斷擴(kuò)大，2001年我國加入WTO，此后糧食進(jìn)口基本呈逐年上升態(tài)勢?？梢?，加入WTO對于引進(jìn)國外資源、保障我國糧食安全具有重要意義。此外，中國與主要糧食進(jìn)口國簽訂了長期合作協(xié)議，同時(shí)不斷擴(kuò)大與各國交流合作，積極尋找糧食合作伙伴，擴(kuò)大糧食進(jìn)口渠道，維持糧食進(jìn)口的平穩(wěn)局面。

糧食生產(chǎn)不能超過資源承載力，必須在生產(chǎn)糧食的同時(shí)保護(hù)好生態(tài)。1995年，基于對國際環(huán)境和國內(nèi)情況的認(rèn)識，我國開始探索可持續(xù)發(fā)展道路。“可持續(xù)發(fā)展”的概念第一次出現(xiàn)于十四屆五中全會文件。黨的十六大明確指出，要繼續(xù)加強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。此前，工業(yè)化的不斷推進(jìn)、化肥的過度使用、無節(jié)制的耕種惡習(xí)，直接導(dǎo)致地力恢復(fù)能力下降，土地日漸貧瘠。面臨日益凸顯的環(huán)境問題，中共十八屆五中全會首次提出綠色發(fā)展的理念，這是我黨在充分認(rèn)識保護(hù)環(huán)境重要性的基礎(chǔ)上，所作出的利于當(dāng)下和未來的重要決策。黨的十八大以來，國家將綠色發(fā)展擺在重要位置，出臺相關(guān)政策引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者以綠肥代替化肥農(nóng)藥，從源頭上減少污染來源，倡導(dǎo)糧食綠色發(fā)展，強(qiáng)調(diào)在抓糧食安全的同時(shí)，必須保證人與自然和諧共生，以維持發(fā)展的可持續(xù)性。

(二)保障國家糧食安全政策的價(jià)值

1.糧食安全是保障民生的根本，具有民生價(jià)值

民為國基，谷為民命。解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。一方面，糧食是維持生命的必須元素。對于一個(gè)以人民利益為重的國家而言，滿足人民的溫飽需求，是增強(qiáng)人民幸福感、獲得感、滿足感的第一步。另一方面，解決溫飽問題之后，“吃得好”和“吃得有營養(yǎng)”成為了人民的需求。我國糧食總產(chǎn)量從1949年的1130萬噸增加到2021年的68285萬噸，人口從新中國成立之初的5.4億增加到如今的14億多，人均糧食占有量從1949年的208.9公斤增加到483.5公斤。(1)數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計(jì)局.《中華人民共和國2021年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》, http://www.gov.cn/shuju/2022-02/28/content_5676015.htm根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2012年，我國糧食產(chǎn)量首次站上1.2萬億斤臺階；2015年起，我國糧食產(chǎn)量連續(xù)七年超過1.3萬億斤；2021年，我國糧食產(chǎn)量達(dá)13657億斤，為歷史最高水平，比2012年增加了1412億斤，2013—2021年年均增長1.2%。

2.糧食安全是鞏固國家安全的前提條件，具有國家安全價(jià)值

糧食是一種特殊的物品，糧食儲備作為一項(xiàng)國家戰(zhàn)略，具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性和收益的非排他性。[30]14-15歷史與現(xiàn)實(shí)證明，糧食安全，是國家穩(wěn)定不可或缺的因素，手中有糧才能心中不慌。2015年，國家安全法明確將糧食安全納入其中。受新冠疫情影響，一些國家限制糧食出口，造成國際糧價(jià)浮動，全球已有多個(gè)國家出現(xiàn)糧食短缺，世界糧食安全形勢嚴(yán)峻。[31]11-16而我國糧食已實(shí)現(xiàn)“十八連豐”，小麥、稻谷、玉米等主要糧食多為國內(nèi)自我供給，進(jìn)口的糧食種類多為大豆、大麥、菜籽、高粱等農(nóng)作物，占比較小，國內(nèi)糧食供應(yīng)平穩(wěn)向好，國際糧食的緊張局勢未對我國糧食供應(yīng)產(chǎn)生太大的影響，也未導(dǎo)致糧食市場出現(xiàn)較大波動。國際上通常認(rèn)為人均糧食占有量達(dá)到400公斤以上就代表該國或地區(qū)糧食安全。自2012年起，我國人均糧食產(chǎn)量持續(xù)保持在450公斤以上，即使不考慮進(jìn)口和充裕的庫存，僅人均糧食產(chǎn)量就已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國際上公認(rèn)的糧食安全線，中國飯碗不僅牢牢端在自己手中，而且飯碗里裝的主要還是中國糧。糧食庫存充足，大國糧倉基礎(chǔ)更牢。聯(lián)合國糧農(nóng)組織認(rèn)為17%的庫存消費(fèi)比是糧食安全的警戒線。據(jù)測算，當(dāng)前我國糧食庫存消費(fèi)比超過50%，充裕的糧食庫存有力保障了國家糧食安全，為有效應(yīng)對國內(nèi)外各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，確保經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)(2)數(shù)據(jù)來源：央視網(wǎng).《糧食安全水平提高 中國飯碗端得更穩(wěn)》，https://news.cctv.com/2022/09/15/ARTIKcAqJUtn93nUZ8ZFifBP220915.shtml。

3.糧食安全事關(guān)國家政治穩(wěn)定，具有重要的政治價(jià)值

國家實(shí)施穩(wěn)健的糧食安全政策，在保障糧食供給的同時(shí)，滿足人民的差異化需求。1995年“米袋子”省長責(zé)任制寫進(jìn)政府工作報(bào)告，要求政府切實(shí)保護(hù)好基本農(nóng)田，確保地方糧食配套風(fēng)險(xiǎn)基金及時(shí)足額到位，及時(shí)充實(shí)地方糧食儲備，增強(qiáng)對糧食的調(diào)控能力，與糧食主產(chǎn)區(qū)建立長期穩(wěn)定的購銷協(xié)作關(guān)系，加強(qiáng)糧食市場管理等，從制度上保證國內(nèi)糧食供給和質(zhì)量安全。1996年提出“菜籃子”市長負(fù)責(zé)制，將生產(chǎn)鏈、供給鏈、利益鏈有機(jī)銜接，在確保糧食安全的基礎(chǔ)上重點(diǎn)保障蔬菜生產(chǎn)、肉類供給，實(shí)行北糧南運(yùn)、北豬南運(yùn)。事關(guān)糧食安全的“米袋子”“菜籃子”責(zé)任制工程，有利于強(qiáng)化地方政府的主體責(zé)任意識，一方面可加強(qiáng)對地方的監(jiān)督考核，構(gòu)建完善的監(jiān)督考核體系，推動部門間、上下級間的業(yè)務(wù)協(xié)同合作，打破部門間的壁壘，構(gòu)建上下聯(lián)動、橫向協(xié)調(diào)的立體化政治體系；另一方面也對治理通貨膨脹、穩(wěn)定農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)起到了積極作用，這為國家的政治平穩(wěn)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

4.糧食安全制度是中國特色基層治理體系的重要組成部分，具有治理價(jià)值

首先，政府通過對糧食市場的把控，增強(qiáng)了對物資的調(diào)動能力和對物價(jià)的把控能力，對于如何發(fā)揮市場對資源的調(diào)配作用有了更深的體會，經(jīng)濟(jì)建設(shè)效率增強(qiáng)。改革開放之后，黨堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以農(nóng)村改革為重點(diǎn)，圍繞土地制度、農(nóng)民生活、糧食生產(chǎn)等方面制定了一系列政策來適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)體制的變革。在市場經(jīng)濟(jì)不斷完善的情況下，糧食產(chǎn)量不斷提升、糧食市場不斷健全、糧食安全不斷得到保障，基層治理體系也不斷得到完善。其次，政府在不同時(shí)期引導(dǎo)多元主體參與糧食安全建設(shè)，大大增強(qiáng)了各個(gè)主體之間的黏性和凝聚力，也提升了政府的公信力和向心力。最后，不斷完善的糧食安全法律法規(guī)，加快了我國的法治建設(shè)，全社會有法可依、依法辦事的意識增強(qiáng)。糧食安全法雖然還未出臺，但廣東、四川、新疆、貴州等地的糧食安全保障條例已出臺，這對加速推動糧食安全法出臺、完善基層社會治理體系具有積極的影響。

5.糧食安全對生態(tài)安全提出了硬性要求，具有生態(tài)價(jià)值

保障糧食安全是一項(xiàng)需要長期堅(jiān)持的政策，處理好人與自然的關(guān)系尤為重要。從最初的圍湖造田到后來的退耕還湖還草，中國共產(chǎn)黨愈發(fā)認(rèn)識到保護(hù)自然的重要性?！度珖r(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，保護(hù)糧田是保障我國糧食安全的命脈，必須要守住18億畝耕地紅線，把糧食播種面積穩(wěn)定在16億畝以上，這是我國糧食安全的紅線，也是14億中國人的生命線。建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會、生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村，都是中國共產(chǎn)黨在堅(jiān)持綠色發(fā)展道路上的不懈探索。國家積極倡導(dǎo)減少化肥使用，鼓勵(lì)施用綠肥，實(shí)行休耕，恢復(fù)地力，出臺法律法規(guī)保護(hù)黑土地……其中所體現(xiàn)的居安思危、立足全局的意識，不僅助推了我國生態(tài)保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，也傳播了人與自然和諧相處的生態(tài)文明理念，在保障糧食安全的同時(shí)，確保了生態(tài)環(huán)境按照自然規(guī)律發(fā)展。根據(jù)2022年9月《經(jīng)濟(jì)學(xué)人影響力》發(fā)布的全球糧食安全指數(shù)(GFSI)年度報(bào)告，中國糧食安全指數(shù)全球排名第25位，亞太地區(qū)排名第4位，每項(xiàng)分類指標(biāo)均超過亞太地區(qū)平均水平，在2012年至2022年期間持續(xù)增長了13.7，進(jìn)步幅度位列全球第二。

(三)保障國家糧食安全政策存在的問題和不足

經(jīng)過長期的探索與改革，我國保障國家糧食安全政策取得了顯著成效。當(dāng)然，我們也應(yīng)看到政策實(shí)施過程中所遇到的問題。例如，因法律體系不完善而出現(xiàn)的無法可依的尷尬場景，因自然災(zāi)害頻發(fā)、市場沖擊而導(dǎo)致的巨大財(cái)政壓力，因成本上升、補(bǔ)貼不足等引起的政策激勵(lì)空間變窄，等等。

1.法律體系的不完善制約著政策的實(shí)施效果

第一，我國現(xiàn)有法律沒有專門的糧食安全法，給政府部門間、地區(qū)政府間的協(xié)調(diào)造成不便。政府目前已開始著手《糧食安全保障法》，但還是處于草案階段，還需等待全國人大審議通過?，F(xiàn)有的《糧食收購管理?xiàng)l例》《糧食收購資格審核管理辦法》都是由國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，是對糧食的收購、儲備、流通等方面進(jìn)行的規(guī)范與管理，并非法律。第二，就現(xiàn)有的法律法規(guī)來看，多缺乏具體流程的操作規(guī)范，相關(guān)的配套法規(guī)也未發(fā)展完善，因此法律的實(shí)施效果欠佳，難以深入推進(jìn)。比如在《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》中，明確企業(yè)要按照國家規(guī)定保證儲備糧的數(shù)量和質(zhì)量，但是對于儲備糧數(shù)量與質(zhì)量的評價(jià)體系規(guī)定不詳，增加了糧食安全的總體評價(jià)難度。

2.糧食安全保障相關(guān)的財(cái)政壓力過大

國家通過糧食補(bǔ)貼、作物保險(xiǎn)等手段來保障糧食安全，但財(cái)政負(fù)擔(dān)也隨之加重。第一，“黃箱”政策加劇糧食市場供需矛盾。價(jià)格補(bǔ)貼政策驅(qū)使糧食生產(chǎn)者選擇性地生產(chǎn)有補(bǔ)貼的作物，而非市場需要的作物，糧食市場供需愈加不平衡。為保障生產(chǎn)者的利益，穩(wěn)定市場秩序，政府往往會出資購買這部分滯銷的糧食，導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)增加。第二，繁瑣的補(bǔ)貼審核、發(fā)放手續(xù)加大了財(cái)政資源耗費(fèi)。糧食補(bǔ)貼需要農(nóng)業(yè)、財(cái)政、基層政府等多個(gè)部門參與其中，整個(gè)過程往往會因部門協(xié)調(diào)不暢而出現(xiàn)審核量大、工作繁瑣、周期漫長等情況，導(dǎo)致人力、物力不必要的增加。第三，我國幅員遼闊，自然災(zāi)害頻發(fā)，加劇財(cái)政負(fù)擔(dān)。糧食生產(chǎn)易受自然災(zāi)害影響，具有脆弱性。近年來，我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率不斷提高，覆蓋面積、覆蓋種類不斷拓寬。而農(nóng)民限于經(jīng)濟(jì)狀況，往往無法完全支付保險(xiǎn)費(fèi)用。農(nóng)業(yè)經(jīng)營的高成本和氣候環(huán)境的復(fù)雜性，也對財(cái)政的應(yīng)急支付提出了較高要求，加劇了財(cái)政分配的壓力。

3.隨著糧食市場的發(fā)展，政策激勵(lì)空間漸窄

第一，糧食價(jià)格不斷市場化，致使種糧成本漸高，糧食收購價(jià)越來越難以抵消生產(chǎn)成本，農(nóng)民收益得不到保障。第二，國際糧食價(jià)格沖擊導(dǎo)致我國玉米等部分糧食出現(xiàn)庫存積壓，政府兜底保護(hù)功能減弱，市場化程度加大，打破了種糧農(nóng)民原有的利潤格局，激勵(lì)作用減小。第三，國家為推進(jìn)綠色發(fā)展，倡導(dǎo)生產(chǎn)者施用有機(jī)肥，進(jìn)一步增加了農(nóng)戶的生產(chǎn)成本。但由于綠色食品相較于普通食品價(jià)格更高，流通、檢測、認(rèn)證等環(huán)節(jié)相關(guān)機(jī)制發(fā)展不夠完善，消費(fèi)者心存疑慮，銷售往往不如人意，由此削弱了糧食綠色生產(chǎn)政策的激勵(lì)作用。

四、保障國家糧食安全政策的發(fā)展方向

糧食安全與國家的長治久安緊密相連，面對保障糧食安全政策實(shí)施的難點(diǎn)，我們需要以更務(wù)實(shí)的心態(tài)去探究難題的根源，多方面尋找對策，以發(fā)揮國家在保障糧食安全上的主體作用。

(一)完善相關(guān)立法，勢在必行

法律是政策實(shí)施的基礎(chǔ)依據(jù)和保障，保障國家糧食安全，必須著眼于大局，入手于細(xì)節(jié)。鑒于國際糧食市場的嚴(yán)峻形勢以及我國糧食供給不平衡的情況，必須加快推進(jìn)《糧食安全保障法》的立法工作，讓我國食用農(nóng)產(chǎn)品的管理更為法制化、規(guī)范化、統(tǒng)一化，使得食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全更有保障。同時(shí)，各地應(yīng)根據(jù)《糧食安全保障法》因地制宜出臺相關(guān)地方法規(guī)，為保障當(dāng)?shù)丶Z食安全提供必要的細(xì)節(jié)規(guī)定，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，強(qiáng)化地方政府、各級部門之間的協(xié)調(diào)合作，減少因法規(guī)不一致帶來的不便，構(gòu)建出完整的保障糧食安全的網(wǎng)絡(luò)體系。

1.要有統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

第一，完善全國性的食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管細(xì)則，比如更為細(xì)致化的檢驗(yàn)檢測項(xiàng)目，更大范圍的監(jiān)管品類，更為規(guī)范的標(biāo)簽管理制度，以協(xié)調(diào)好各監(jiān)管部門的管理合作。第二，加大對法律的宣傳解讀，推動各地區(qū)各部門相關(guān)法規(guī)進(jìn)一步規(guī)范，減少出臺與法律差異分歧較大的監(jiān)管法規(guī)，為各地區(qū)食用農(nóng)產(chǎn)品的相互流通提供有力保障。第三，不斷完善部門間信息共享的法律體系，給部門間信息共享以法律支持，解決信息共享的“不敢”難題。第四，參考國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對接國際化的檢驗(yàn)檢測手段，為各地區(qū)政府制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，助推各地食用農(nóng)產(chǎn)品打開國外市場。

2.要有嚴(yán)厲的懲處力度

第一，處理好不合格食用農(nóng)產(chǎn)品的后續(xù)問題。對于質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的食用農(nóng)產(chǎn)品，除了限制進(jìn)入本地市場流通外，還應(yīng)制定明確的法律準(zhǔn)則，防止其流竄到外地市場。另外還應(yīng)加強(qiáng)對不達(dá)標(biāo)的食用農(nóng)產(chǎn)品溯源追蹤，強(qiáng)化各地政府協(xié)同合作，聯(lián)合從源頭扼殺食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全問題。第二，要加強(qiáng)對執(zhí)法者的法律約束。嚴(yán)懲執(zhí)法不嚴(yán)或違反法律規(guī)定的行為，完善追責(zé)問責(zé)法律法規(guī)建設(shè)，加強(qiáng)各部門的權(quán)責(zé)意識，理清各部門在食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管過程中的職責(zé)，明確各環(huán)節(jié)的主要負(fù)責(zé)部門，做到哪一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題就由該環(huán)節(jié)部門承擔(dān)責(zé)任。

3.要讓監(jiān)督成為常態(tài)

要加強(qiáng)各部門內(nèi)部監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督的連續(xù)性，定期進(jìn)行考察，讓自覺接受監(jiān)督成為常態(tài)。要將政務(wù)公開貫徹執(zhí)行到底，自覺接受公民、媒體的監(jiān)督，按時(shí)召開聽證會，聽取公民意見。完善線上政務(wù)服務(wù)建設(shè)，接受公民和媒體監(jiān)督，暢通政府與社會的溝通交流渠道。設(shè)立專門的管理舉報(bào)專線，完善黨委和政府反映機(jī)制，及時(shí)調(diào)查核實(shí)情況舉報(bào)問題線索，按規(guī)處理，按時(shí)反饋。實(shí)現(xiàn)社會共治。

(二)優(yōu)化財(cái)政支出，適時(shí)而變

1.要發(fā)揮市場對糧食價(jià)格的調(diào)控作用

黨的十九大報(bào)告指出，我國主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾。科技的發(fā)展促進(jìn)糧食產(chǎn)量提高，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使糧食需求發(fā)生變化，目前我國的一些主要糧食供大于需，出現(xiàn)庫存積壓，而油菜籽、大豆等產(chǎn)量供應(yīng)不足，需從國外進(jìn)口。面對糧食供需結(jié)構(gòu)矛盾，要滿足人民對合理膳食的需求，必須加快推進(jìn)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，去產(chǎn)能，去庫存，讓市場來定價(jià)，以市場之力引導(dǎo)生產(chǎn)供給向消費(fèi)需求轉(zhuǎn)變，以滿足人民群眾對更高生活層次的追求。要保障生產(chǎn)者利益，又要減小財(cái)政壓力，就需要循序漸進(jìn)，縮減“黃箱”政策范圍，逐步放開糧食收購，在市場價(jià)格高的年份，由市場定價(jià)；在市場價(jià)格低的年份，實(shí)行暫時(shí)收儲，再于適當(dāng)?shù)哪攴萸鍘齑妗?/p>

2.要差異化分配財(cái)政資金

第一，由于各地糧食產(chǎn)量不一，要統(tǒng)籌好對糧食主產(chǎn)區(qū)及主銷區(qū)的資金安排，需對產(chǎn)糧大省、產(chǎn)糧大縣加大資金投入，保障糧食有效供給。要加大對重要農(nóng)產(chǎn)品的資金投放力度，通過補(bǔ)貼、低息或無息貸款等形式，為生產(chǎn)者解決資金短缺難題。加強(qiáng)對專項(xiàng)資金使用的監(jiān)管，嚴(yán)防出現(xiàn)“雁過拔毛”或挪用資金的現(xiàn)象，確保資金用到刀刃上。第二，要加強(qiáng)部門間業(yè)務(wù)協(xié)同，搭建“一站式”辦公平臺，統(tǒng)管信息資源，打破“信息孤島”的局面，強(qiáng)化溝通與合作，不斷提高工作效率和工作水平，簡化糧食補(bǔ)貼審核程序，減少耗費(fèi)。

3.要補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)短板

增加農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政支出，為農(nóng)村地區(qū)食用農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)支持。第一，在基礎(chǔ)設(shè)施方面，增加農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)規(guī)模化發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化；建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，引進(jìn)企業(yè)投資建廠，促進(jìn)農(nóng)企合作，解決糧食銷售難題。第二，在配套設(shè)施方面，完善灌溉、道路等基礎(chǔ)設(shè)施和物流系統(tǒng)的建設(shè)，加大對農(nóng)村地區(qū)存儲技術(shù)的投資力度。提高網(wǎng)絡(luò)覆蓋率，在網(wǎng)絡(luò)費(fèi)用上予以優(yōu)惠，幫助農(nóng)戶實(shí)時(shí)了解消費(fèi)信息，利用網(wǎng)絡(luò)化平臺進(jìn)行直播帶貨，拓寬銷售渠道。

(三)增強(qiáng)政策激勵(lì)力度，激發(fā)熱情

面對市場的沖擊，在維持基本的糧食收購價(jià)的基礎(chǔ)上，要從多個(gè)角度降低生產(chǎn)成本，激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)熱情。

1.以激發(fā)科技創(chuàng)新活力來激發(fā)糧食市場高質(zhì)量發(fā)展的增長潛力

在過去經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的進(jìn)程中，過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長速度而忽視了經(jīng)濟(jì)增長的潛力與持久度，要想讓糧食市場具有長久的競爭力，必須將科學(xué)技術(shù)貫穿于食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)的過程中。第一，要鼓勵(lì)科技創(chuàng)新，增加對于育苗、防治病蟲害等研究的資金投入，并推廣相關(guān)技術(shù)。加強(qiáng)對農(nóng)民的生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)，培養(yǎng)其科學(xué)種植的能力，做到正確選種、合理育種、精確施肥，通過提高技術(shù)來降低成本及風(fēng)險(xiǎn)，推廣綠色生產(chǎn)。第二，要加大對生產(chǎn)過程的全方位追蹤科技的探索研究，利用科技化手段，在提高生產(chǎn)效率、減少資源浪費(fèi)的同時(shí)生產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)的食用農(nóng)產(chǎn)品。第三，要?jiǎng)?chuàng)新現(xiàn)代化的科技手段，精準(zhǔn)識別對接市場，合理存儲，快速運(yùn)輸，減少流通環(huán)節(jié)，以降低成本，增加收益。

2.以完善風(fēng)險(xiǎn)防范制度為糧食市場高質(zhì)量發(fā)展提供長久的規(guī)范

在風(fēng)險(xiǎn)防范方面，第一，要加大預(yù)警防范力度，為糧食生產(chǎn)提供靈敏的“晴雨表”，幫助農(nóng)戶及時(shí)有效地應(yīng)對自然風(fēng)險(xiǎn)；普及“智慧糧食”等新型糧食安全理念，為糧食安全預(yù)警提供一條更為便捷的道路。第二，要完善應(yīng)急體系建設(shè)，堅(jiān)持大糧食觀念，進(jìn)一步完善糧食風(fēng)險(xiǎn)基金和糧食專項(xiàng)儲備制度，提高國家糧食安全水平。要設(shè)立專門的應(yīng)急資金，加大對糧食安全保險(xiǎn)的補(bǔ)貼，對因突發(fā)狀況而損失巨大的生產(chǎn)者予以補(bǔ)助，降低農(nóng)戶損失，增強(qiáng)農(nóng)民的底氣與信心。積極鼓勵(lì)生產(chǎn)者購買保險(xiǎn)，提供一定的保險(xiǎn)補(bǔ)貼。要制定糧食保護(hù)價(jià)、危機(jī)救助等機(jī)制，防止重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動過大，對于滯銷的食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行收購或者補(bǔ)助，解除農(nóng)戶后顧之憂。第三，由于分散生產(chǎn)對自然風(fēng)險(xiǎn)的抵抗能力弱，要倡導(dǎo)農(nóng)戶自身組織成立生產(chǎn)合作社，對過于碎片化的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，推進(jìn)規(guī)?；?jīng)營，利用當(dāng)?shù)貎?yōu)勢，打造一村一品的格局，形成更具競爭優(yōu)勢的格局。鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)與農(nóng)戶的合作，打造“企業(yè)+農(nóng)戶”模式，由企業(yè)提供資金技術(shù)，農(nóng)戶通過流轉(zhuǎn)土地，在獲得收益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)家門口就業(yè)，形成規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化的競爭優(yōu)勢。

3.以構(gòu)建綠色食品流通體系來推動糧食市場高效協(xié)調(diào)發(fā)展

第一，在生產(chǎn)方面，要貫徹綠色生產(chǎn)理念，增強(qiáng)生產(chǎn)者的環(huán)保意識，積極引導(dǎo)使用綠色肥料，減少化肥、農(nóng)藥的使用，對使用綠色肥料的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼，激發(fā)其積極性，實(shí)現(xiàn)綠色安全生產(chǎn)。第二，在規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定方面，構(gòu)建全流程的綠色食品流通體系，打造完善的綠色食品標(biāo)簽管理制度，實(shí)行全過程檢測，增強(qiáng)品質(zhì)認(rèn)證，提升消費(fèi)者信心。消費(fèi)者要增強(qiáng)標(biāo)簽意識，增強(qiáng)對標(biāo)識的認(rèn)可度，自覺抵制三無產(chǎn)品。第三，在市場銷售方面，要通過宏觀調(diào)控和市場機(jī)制，引導(dǎo)綠色食品合理定價(jià)，促進(jìn)消費(fèi)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)為用戶精準(zhǔn)就近推薦優(yōu)質(zhì)糧食，提供產(chǎn)品相關(guān)的信息，讓消費(fèi)者吃得既省心又安心，推動我國糧食市場健康發(fā)展。