成渝城市群基本公共服務(wù)均等化的時空特征與成因解析

彭雅麗 ， 孫平軍,b ， 羅 寧 ， 劉 菊

(西南大學(xué)a.地理科學(xué)學(xué)院；b.西南山地生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)國家級培育基地，重慶 400715)

0 引言

基本公共服務(wù)均等化是區(qū)域一體化建設(shè)、城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的前提條件，也是保障社會公平的重要手段。2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，從宏觀層面做出戰(zhàn)略布局：以基本公共服務(wù)均等化為準(zhǔn)，協(xié)調(diào)區(qū)域之間和城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不均衡問題，引導(dǎo)我國城鎮(zhèn)化健康開展[1]。新形勢下我國經(jīng)濟由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置有賴于基本公共服務(wù)的托底。隨著城鄉(xiāng)融合建設(shè)、區(qū)域協(xié)同發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等全面開展，基于基礎(chǔ)設(shè)施一體化和相關(guān)機制建設(shè)的公共服務(wù)均等化研究越發(fā)具有實踐意義。

國外對公共服務(wù)的研究源于經(jīng)濟學(xué)和財稅學(xué)，多圍繞財政改革[2]、管理體制[3]和社會治理[4]等研究公共政策；“基本公共服務(wù)均等化”在國外沒有完全對應(yīng)的研究主題，通常聚焦于某一公共服務(wù)領(lǐng)域[5-7]，關(guān)注少數(shù)或特殊群體[7-8]，揭示公共服務(wù)不均等現(xiàn)實。如D.Mhlanga等研究南非公共醫(yī)療在種族需求上的差異[5]；S.Rebecca探討公共服務(wù)的種族平等問題[7]；S.P.Osborne等討論可持續(xù)公共服務(wù)和公共服務(wù)組織的框架[9];S.Paul等調(diào)查孟加拉國貧困群體公共服務(wù)的可及性[10]。國內(nèi)研究集中于基本公共服務(wù)均等化的理論構(gòu)建、案例分析及實現(xiàn)路徑等方面[11-13]。林陽衍等選取基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護和基礎(chǔ)設(shè)施4類指標(biāo)構(gòu)建評價體系[14]，測算出我國198個地級市公共服務(wù)均等化水平；安體富等[15]、王新民等[16]、魏福成等[17]分別測度我國省級尺度公共服務(wù)均等化的水平；盧小君等測度163個中小城市基本公共服務(wù)水平均等化程度[18]；王肖惠等[19]、羅馨等[20]對公共服務(wù)設(shè)施的均等化與空間布局進行分析；韓增林等研究中國海島縣基本公共服務(wù)均等化的時空特征[21]；翟羽佳測度了河南的公共服務(wù)均等化水平[22]。

公共服務(wù)均等化現(xiàn)有研究多以單一行政區(qū)劃為研究單元，對非行政劃分的、經(jīng)濟社會聯(lián)系密切的城市群(都市圈)等地理單元的研究涉及不多；案例上沿海多于內(nèi)陸、發(fā)達地區(qū)多于欠發(fā)達地區(qū)。成渝雙城經(jīng)濟圈在我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展板塊占有重要地位，是長江經(jīng)濟帶和“一帶一路”建設(shè)的重要組成部分，是西部大開發(fā)的戰(zhàn)略支點，以該區(qū)域為案例，能夠豐富區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)研究成果，積極響應(yīng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈一體化建設(shè)。

1 研究對象、數(shù)據(jù)來源與研究方法

1.1 研究對象和數(shù)據(jù)來源

以地級市為研究單元，以成渝城市群為研究區(qū)域，包括成都、自貢、瀘州、德陽、綿陽、遂寧、內(nèi)江、樂山、南充、眉山、宜賓、廣安、達州、雅安、資陽、重慶16個城市。成渝城市群總面積18.5萬km2，2020年GDP總量6.8萬億元，占全國總量的6.7%。這一區(qū)域有超大人口規(guī)模和內(nèi)需市場潛力，被視為我國第四增長極，對我國經(jīng)濟發(fā)展和“雙循環(huán)”新格局的構(gòu)建有舉足輕重的作用。

數(shù)據(jù)來源于2011—2019年《中國城市統(tǒng)計年鑒》，選取2010—2018年為時間序列譜，缺失數(shù)據(jù)以《四川統(tǒng)計年鑒》《重慶統(tǒng)計年鑒》和政府統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)補充。

1.2 研究方法

1.2.1全局主成分分析?；竟卜?wù)的影響因子間可能存在多種相關(guān)性，使得信息冗余。主成分分析通過降維處理提取出包含原始數(shù)據(jù)絕大部分信息的“主成分”，利用“主成分”確定影響因子權(quán)重[23]。主成分分析法主要針對截面數(shù)據(jù)，為保證不同年份結(jié)果的可比性，在平面數(shù)據(jù)表中加入時間序列，即全局主成分分析。

1.2.2基尼系數(shù)?；嵯禂?shù)廣泛應(yīng)用于公共服務(wù)不均等現(xiàn)象的測度，基尼系數(shù)越小，表示均等化水平越高。參考魏福成等的基本公共服務(wù)均等化指數(shù)[17]，分別計算單項、子類和綜合基尼系數(shù)。

1.2.3基本公共服務(wù)均等化評價指標(biāo)體系。《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》將基本公共服務(wù)一體化發(fā)展機制分為公共服務(wù)體系、公共文化體系、基本公共服務(wù)、公共事務(wù)四大領(lǐng)域。《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》對公共服務(wù)建設(shè)提出了更高要求。基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵是：尊重國家發(fā)展不均衡、地區(qū)發(fā)展有差異、人民訴求有差別的現(xiàn)實，由政府財政所支持的一切公共設(shè)施、產(chǎn)品及附屬服務(wù)，需滿足區(qū)域內(nèi)現(xiàn)居所有人口的全部生存性需求和一定標(biāo)準(zhǔn)上的發(fā)展性需求，做到所有人享有公共服務(wù)底線穩(wěn)定、上限合理。據(jù)此，選擇3類生存性需求(公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障)和3類發(fā)展性需求(文化服務(wù)、環(huán)境保護、交通物流)[24-27]共14個二級指標(biāo)構(gòu)建基本公共服務(wù)均等化評價指標(biāo)體系(表1)。

表1 基本公共服務(wù)均等化評價指標(biāo)體系

2 結(jié)果與分析

2.1 時間變化

表2 成渝城市群基本公共服務(wù)均等化得分及排序

標(biāo)準(zhǔn)差的變動表明城市間的絕對差異在不斷擴大(圖1)。綜合基尼系數(shù)在0.250左右徘徊，變化幅度不明顯；變異系數(shù)先降后升，變動范圍始終在0.609～0.646，波動較小，城際不均等程度2010—2014年略有提高，2014—2018年略有下降，但總體變化幅度不大。

圖1 標(biāo)準(zhǔn)差、綜合基尼系數(shù)與變異系數(shù)

公共服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部差異明顯。公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化服務(wù)、環(huán)境保護、交通物流的基尼系數(shù)都有不同程度的縮小(圖2)，說明這五方面的均等化水平都有所改善；而社會保障的基尼系數(shù)從2010年的0.667上升至2018年的0.714，且為同期最大值，表明成渝城市群社會保障服務(wù)的不均等現(xiàn)象突出。當(dāng)前生產(chǎn)經(jīng)營活動對地域空間的適配性提升，生產(chǎn)要素的空間流動、交換和轉(zhuǎn)化愈發(fā)頻繁。人是生產(chǎn)活動中最為活躍的因素，但與流動人口相關(guān)的一系列社會保障服務(wù)具有空間粘滯性。社會福利與地方政府財政實力相銜接，與戶籍制度相掛鉤[29]，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)資源配置效率低下，影響了公共服務(wù)供給的公平性和有效性。

圖2 子類基尼系數(shù)

公共教育的基尼系數(shù)較小且保持穩(wěn)定，說明成渝城市群在公共教育均等化方面一直保持較高水準(zhǔn)。公共教育，尤其是義務(wù)教育，歷來是政府和社會輿論關(guān)注的重點，教育公平是人民群眾的普遍訴求；特殊教育是義務(wù)教育普及工作的內(nèi)容之一，基于尊重差異、異質(zhì)平等的價值理念，對社會特殊群體的受教育需求及時響應(yīng)。

醫(yī)療衛(wèi)生的基尼系數(shù)都在0.500以上，不均等化水平較高。人民健康水平提高是民生改善的重要標(biāo)志，而人口基數(shù)大與醫(yī)療資源不足是提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)面臨的首要障礙。同時，由于長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和政策傾斜，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向三級醫(yī)院匯聚、向一線城市集中，造成城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間醫(yī)療資源分配差距大，不均等化程度高。

文化服務(wù)的基尼系數(shù)穩(wěn)定下降，2018年相較于2010年下降了約25%；2018年環(huán)境保護的基尼系數(shù)相較于2010年下降了60%以上，為2018年最小值，均等化程度最高；交通物流的基尼系數(shù)由2010年的0.433下降到2018年的0.331，下降幅度在24%左右。隨著社會經(jīng)濟水平的提高，文化服務(wù)、環(huán)境保護和交通物流等公共服務(wù)的內(nèi)涵和具體形式都有不同程度的豐富，反映出人們越來越關(guān)注發(fā)展性公共服務(wù)，體現(xiàn)了社會需求與公共服務(wù)供給之間的動態(tài)平衡。

2.2 空間變化

(1)“雙核突出、中部塌陷”(圖3)。成都和重慶“雙核”城市均等化水平始終保持高位并持續(xù)改善、差距縮小，但兩城長期“背向發(fā)展”,導(dǎo)致城市群內(nèi)部失衡。從地理空間看，“雙核”之間的區(qū)域出現(xiàn)“中部塌陷”現(xiàn)象；從城市等級結(jié)構(gòu)看，“雙核”獨大,公共服務(wù)均等化水平高，其他中小城市發(fā)展滯后。這一格局與核心城市在城市群內(nèi)部的傳統(tǒng)優(yōu)勢地位相吻合，生產(chǎn)要素的逐利性增強了核心城市的競爭優(yōu)勢，但對協(xié)調(diào)發(fā)展造成更大的撕裂和破壞；非核心城市則在外部拉動力不足和核心城市虹吸效應(yīng)的雙重壓制下發(fā)展緩慢，遠遠落后于核心城市。

圖3 成渝城市群基本公共服務(wù)均等化得分

(2)空間格局與城市等級體系不匹配，公共服務(wù)建設(shè)與城市發(fā)展協(xié)調(diào)性不足。采用城市位序規(guī)模法則[30-32]，將城市規(guī)模[30](以常住人口表征)對數(shù)化處理，進行回歸分析(表3)。結(jié)果表明：R2值均大于0.9，說明該法則能很好地解釋成渝城市群等級規(guī)模分布；c值代表首位城市的人口規(guī)模，其逐年增大，說明核心城市規(guī)模在不斷擴大；b值用以分析城市規(guī)模分布形態(tài)，其絕對值逐漸向1逼近，表明成都和重慶“雙核”城市繼續(xù)擴張，極化效應(yīng)增強，城市等級結(jié)構(gòu)日趨完整。但基本公共服務(wù)均等化的空間格局表明成渝城市群未能形成理想的城市等級梯度——極端低值區(qū)逐步形成并穩(wěn)定，呈現(xiàn)兩大高值中心之間的低值“塌陷區(qū)”,塌陷范圍包括遂寧、資陽、內(nèi)江等城市，與整個成渝城市群等級結(jié)構(gòu)“核心強化，等級完整”的發(fā)展趨勢不匹配。

表3 城市位序規(guī)模法則回歸模型

3 影響因素

公共服務(wù)均等化水平是多因素共同作用的結(jié)果[17,21,26]，既受生產(chǎn)力水平、人口要素、地理差異等客觀條件制約，也受公共政策、政府服務(wù)效能、社會治理等人為作用影響。其中，地區(qū)生產(chǎn)總值表征區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平，而城市間經(jīng)濟發(fā)展差距導(dǎo)致要素在地理空間上的集聚與分散，影響公共服務(wù)的供需平衡和水平高低；政府作為公共服務(wù)的主要提供者，財政支出是影響公共服務(wù)供給的最直接因素，政府財政實力越強，公共服務(wù)水平越高；從需求角度看，人民對公共服務(wù)的需求是政府提供服務(wù)并不斷改善現(xiàn)有水平的出發(fā)點和落腳點；城鄉(xiāng)建設(shè)影響公共服務(wù)實體設(shè)施和政策體系的完備程度，過去的快速城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)割裂的發(fā)展，導(dǎo)致地區(qū)間公共服務(wù)差距不斷拉大，而新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變了以空間城鎮(zhèn)化為路徑的發(fā)展思路，注重人的城鎮(zhèn)化和市民化，把基本公共服務(wù)均等化作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)之一。因此，選擇地區(qū)生產(chǎn)總值、一般公共服務(wù)財政支出、常住人口數(shù)和城鎮(zhèn)化率4個指標(biāo)，建立計量模型對成渝城市群基本公共服務(wù)均等化水平影響因素進行分析，公式如下：

Yit=α0+αi+α1Git+α2Fit+α3Pit+α4Uit+εit。

式中：i表示城市；t表示時間；α0表示均值橫截距；αi表示截面?zhèn)€體截距；α1，α2，α3，α4分別為Git，F(xiàn)it，Pit，Uit的回歸系數(shù)；Yit表示城市基本公共服務(wù)均等化得分；Git表示t年i城市地區(qū)生產(chǎn)總值；Fit表示t年i城市一般公共服務(wù)財政支出；Pit表示t年i城市的常住人口數(shù)；Uit表示t年i城市城鎮(zhèn)化率；εit為隨機誤差。經(jīng)豪斯曼檢驗，選擇固定效應(yīng)模型(FE)進行回歸(表4)。

表4 基本公共服務(wù)均等化回歸分析結(jié)果

(1)城市經(jīng)濟發(fā)展水平與基本公共服務(wù)均等化水平呈顯著正相關(guān)。地區(qū)生產(chǎn)總值在1%的顯著性水平下對均等化水平有正向影響，其每提高1%，均等化水平上升0.003%。經(jīng)濟發(fā)展水平作為社會各項事業(yè)發(fā)展的基石，為公共事業(yè)發(fā)展提供資金保障，對公共服務(wù)供給端的數(shù)量和質(zhì)量起決定性作用。從成渝城市群內(nèi)16個城市公共服務(wù)現(xiàn)狀來看，城市間均等化水平懸殊，空間分異與經(jīng)濟發(fā)展水平的總體特征基本一致。由于城市間經(jīng)濟實力和發(fā)展機會的較量和博弈，在完整的城市體系中，梯度轉(zhuǎn)移的要素在核心城市作用力的干擾下，會逐步扭曲為向核心城市匯聚，形成“核心-外圍”分異明顯的空間格局，繼而影響公共資源配置和公共服務(wù)水平。

(2)政府財政支出水平對基本公共服務(wù)均等化水平的直接效應(yīng)不明顯。公共服務(wù)財政支出在5%的顯著性水平下呈負向影響，但回歸系數(shù)極小，作用微弱。這與公共服務(wù)建設(shè)投入資金量大、見效周期長、在績效考核中難以量化等特點有關(guān)。我國地方政府長期追求發(fā)展高效，對公共服務(wù)投入不夠，建設(shè)服務(wù)型政府的意識不強、動力不足。另外，政府財政支出能力還受制于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)達程度，經(jīng)濟發(fā)展水平越低，留給公共服務(wù)的預(yù)算空間越小，導(dǎo)致公共服務(wù)支出在地方預(yù)算中占比不高。公共服務(wù)差距應(yīng)當(dāng)通過地方發(fā)展內(nèi)生動力來解決，也需要中央財政轉(zhuǎn)移支付來彌合。

(3)常住人口與基本公共服務(wù)均等化水平呈顯著正相關(guān)關(guān)系。常住人口在5%的顯著性水平下對均等化水平呈正向影響，其每增加1%，均等化水平上升0.017%。需求引致公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給，人口在公共服務(wù)建設(shè)中起導(dǎo)向作用；人口的集聚也能放大公共設(shè)施及附屬服務(wù)的使用效率，提升區(qū)域內(nèi)部公共服務(wù)水平。成都和重慶的人口規(guī)模和人口密度在成渝城市群內(nèi)部居于前列，與公共服務(wù)“兩核突出”格局一致。人口集聚必然引致對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求增量，供需矛盾使得政府增加供給、改善服務(wù)，實現(xiàn)基本公共服務(wù)提質(zhì)增量。

(4)城鎮(zhèn)化率對基本公共服務(wù)均等化水平有顯著提升作用。城鎮(zhèn)化率在1%的顯著性水平下對均等化水平有正向影響，其每提高1%，均等化水平上升0.690%。城鎮(zhèn)化是人口轉(zhuǎn)移、空間轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等多維一體的發(fā)展過程，新型城鎮(zhèn)化“以人為本”，力圖實現(xiàn)農(nóng)民“市民化”，而公共服務(wù)均等化是其重要目標(biāo)。成渝城市群內(nèi)部城鎮(zhèn)化進程差異較大，成都和重慶的城鎮(zhèn)化水平接近80%，遠超全國平均水平，城鎮(zhèn)化率最低的城市則在40%左右，與公共服務(wù)的空間格局一致。以城鎮(zhèn)化為路徑穩(wěn)步推進公共服務(wù)均等化，逐步破除過去城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)生的城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、權(quán)利均等，是城市發(fā)展中需要深入思考的問題。

4 結(jié)論、建議與討論

4.1 結(jié)論

成渝城市群基本公共服務(wù)均等化水平在2010—2018年整體改善，但城市分級呈現(xiàn)出“兩頭大、中間小”的結(jié)構(gòu)，城際絕對差距擴大。公共服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)展失衡，教育均等化水平一直較高；醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的不均等化程度較高，但總體趨勢向好；文化服務(wù)、交通物流和環(huán)境保護的均等化水平略有改善,社會保障則居于末位，成渝城市群公共服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)仍面臨巨大挑戰(zhàn)。

基本公共服務(wù)均等化水平呈現(xiàn)出“雙核突出、中部塌陷”的空間格局。核心城市“背向發(fā)展”，對“雙核”間的中部區(qū)域產(chǎn)生強烈的空間剝奪效應(yīng)，造成核心與非核心城市差距懸殊。城市位序規(guī)模法則反映城市群依照城市等級規(guī)模有序排列，基本公共服務(wù)均等化水平則是大中小城市等級梯度不完整的映射，整體表征出與成渝城市群等級結(jié)構(gòu)“核心強化、等級完整”趨勢不匹配的發(fā)展特征。

基本公共服務(wù)均等化水平受到經(jīng)濟發(fā)展水平、財政支出、人口因素和城鎮(zhèn)化率等多種因素的共同作用。城鎮(zhèn)化率、經(jīng)濟發(fā)展、人口因素與基本公共服務(wù)均等化水平呈顯著正相關(guān)，能夠促進基本公共服務(wù)均等化建設(shè)；財政支出與基本公共服務(wù)均等化反而呈微弱負相關(guān)。

4.2 建議

全方位促進基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。研究表明基本公共服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部差異顯著，須從多維施力才能滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求，達成發(fā)展成果由全體人民共享，保障社會公平正義。

以協(xié)調(diào)發(fā)展的城市體系為依托，著力推進基本公共建設(shè)互聯(lián)互通。位序規(guī)模法則表明成渝核心城市的集聚作用并不突出，但成都、重慶與其他城市在公共服務(wù)上卻出現(xiàn)極大的差距，原因之一是城市等級體系不完善，未來可依托“核心城市-中心城市-次級城市”三級城市體系，促進要素流動，合理配置公共服務(wù)資源。

將新型城鎮(zhèn)化作為基本公共服務(wù)均等化建設(shè)的契機。以推進新型城鎮(zhèn)化為主軸，基本公共服務(wù)建設(shè)并行，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)均等化雙向促進、共同發(fā)展。

4.3 討論

鑒于重慶市區(qū)縣級別的行政區(qū)劃變動較大，將重慶市作為整體來考慮會導(dǎo)致其與其他地級市的可比性較差，這也是受限于數(shù)據(jù)獲取的一種無奈之舉。研究尺度微觀化到區(qū)縣級，結(jié)果可能更具指導(dǎo)意義。為使結(jié)果年際變化明顯，采用等間隔截取偶數(shù)年份，可能導(dǎo)致結(jié)果分析不夠全面。這些問題都有待于進一步探討。