農(nóng)村灌排工程管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及其權(quán)屬責(zé)任探討

戚榮婷，李大青，王 雷，崔延松

(1.沭陽縣水利局，江蘇 沭陽 223600；2.泗陽縣水利局，江蘇 泗陽 223700；3.宿遷市宿豫區(qū)水利局，江蘇 宿豫 223800；4.南通大學(xué)，江蘇 南通 226000)

2016年5月，國務(wù)院發(fā)布的《農(nóng)田水利條例》(國務(wù)院令第669號)通過明確主體、強(qiáng)化責(zé)任，強(qiáng)調(diào)“建管并重”目標(biāo)導(dǎo)向。2021年2月1日起施行的《江蘇省農(nóng)村水利條例》鼓勵通過政府購買服務(wù)、管養(yǎng)分離等運(yùn)行維護(hù)方式，確定運(yùn)行維護(hù)主體，通過明確權(quán)屬責(zé)任，推行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和管理。然而由于農(nóng)村灌排工程面廣量大、投資多向、權(quán)屬多樣、功能多元、季節(jié)運(yùn)行等特點影響[1-5]，加上管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、管護(hù)方法與管護(hù)經(jīng)費(fèi)不匹配，致使管護(hù)經(jīng)費(fèi)約束下管護(hù)政策可操作性不足[6-8]，影響著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌融合發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。

結(jié)合宿遷市所轄沭陽、泗陽、宿豫3個典型縣區(qū)農(nóng)村灌排工程實際，探討管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及其權(quán)屬責(zé)任，旨在為農(nóng)村灌排工程管護(hù)質(zhì)量提升提供重要參考。

1 農(nóng)村灌排工程現(xiàn)狀分析

1.1 農(nóng)村灌排工程概念

農(nóng)田水利工程包括農(nóng)田供水工程和排澇工程，其中廣義上的農(nóng)田特指耕地，狹義上的農(nóng)田水利工程是指田間工程。本次調(diào)研對象為沭陽、泗陽、宿豫3個典型縣區(qū)，屬于平原河網(wǎng)地區(qū)，均以京杭大運(yùn)河為主要灌溉水源地和澇水排泄河道，部分灌排工程覆蓋農(nóng)村范圍。因此，以農(nóng)村灌排工程作為論證對象更為確切。

1.2 農(nóng)村灌排工程類型

影響農(nóng)村灌排工程類型劃分主要因素有工程功能、工程規(guī)模、工程布局、投資來源、水源特點、受益范圍、機(jī)構(gòu)變遷、歷史傳統(tǒng)等。根據(jù)《農(nóng)田水利條例》規(guī)定，投資來源決定工程規(guī)模和權(quán)屬關(guān)系；根據(jù)《江蘇省農(nóng)村水利條例》規(guī)定，區(qū)域水資源特點決定農(nóng)村水利工程功能和布局，農(nóng)田水利工程管理范圍可根據(jù)農(nóng)村水利工程實際，由縣級人民政府靈活確定。行政職能和區(qū)劃調(diào)整決定機(jī)構(gòu)變遷和歷史傳統(tǒng)形成，間接影響著農(nóng)村灌排工程類型劃分。

根據(jù)沭陽、泗陽、宿豫3個典型縣區(qū)農(nóng)村水利灌排工程調(diào)研實際，結(jié)合大中小型灌區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)村水利灌排工程劃分為控制灌溉面積1萬畝、排澇面積3萬畝以下的灌排渠(河)道，大中型灌區(qū)末級渠系及其量測水設(shè)施等配套建筑物，以及水庫塘池、電站泵站、水閘涵閘、堤防護(hù)岸、渡槽堰壩、噴灌微灌設(shè)施等單體或單型水利灌排構(gòu)筑物。

2 農(nóng)村灌排工程管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村灌排工程類型多樣、面廣量大，由于受管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足約束，相當(dāng)一部分的灌排工程年久失修、帶病運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)社會效益不斷衰減；制定農(nóng)村灌排工程管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，可根據(jù)縣域范圍內(nèi)工程數(shù)量和管護(hù)定額量化管護(hù)經(jīng)費(fèi)規(guī)模，通過相關(guān)績效考核倒逼縣級財政加大工程管護(hù)籌資力度。此外，農(nóng)村灌排工程管護(hù)技術(shù)相對專業(yè)，通過明確農(nóng)村灌排工程管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，方便基層管護(hù)人員業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和專業(yè)培訓(xùn)，對實現(xiàn)農(nóng)村灌排工程實效管理、高效運(yùn)行，明確社會公共責(zé)任等方面具有實際需求價值。結(jié)合沭陽、泗陽、宿豫3個縣區(qū)農(nóng)村水利灌排工程調(diào)研實際，明確制定合理的農(nóng)村灌排工程管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)是十分必要性。

農(nóng)村灌排工程管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)要體現(xiàn)2個方面技術(shù)內(nèi)涵，一是工程本體技術(shù)要求，二是社會公共責(zé)任的安全需要。結(jié)合沭陽、泗陽、宿豫3個典型縣區(qū)農(nóng)村灌排工程運(yùn)行實際以及產(chǎn)生的社會公共安全事故，農(nóng)村灌排工程管護(hù)分類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可擬寫為：

(1)灌排泵站工程：機(jī)泵設(shè)備、傳動設(shè)備、電氣設(shè)備、起重設(shè)備及其附屬設(shè)施定期檢修、保養(yǎng)；要求系統(tǒng)設(shè)備完好，運(yùn)轉(zhuǎn)安全正常?！耙噪娬鬯庇嬃看胧皹?biāo)示牌”在規(guī)定位置懸掛；岸坡護(hù)攔、騰空高度滿足安全規(guī)定；進(jìn)水口、出水口、輸變電等危險部位安全措施落實到位，警示標(biāo)志設(shè)置醒目。

(2)水閘套閘工程：起閉設(shè)備、止水設(shè)施、閘室系統(tǒng)、底板防沖系統(tǒng)及其附屬設(shè)施定期檢修、保養(yǎng)；要求系統(tǒng)設(shè)備完好，運(yùn)轉(zhuǎn)安全正常，建筑物周圍無側(cè)滲、管涌、過水?dāng)嗝鏌o阻水淤積。岸坡護(hù)攔、騰空高度滿足安全規(guī)定，上下游進(jìn)出水口、輸變電等危險部位安全措施落實到位，警示標(biāo)志設(shè)置醒目。

(3)灌排渠系工程：溝渠過水?dāng)嗝鏌o坍坡、無淤積、坡面無農(nóng)作物種植，保持溝渠暢通；末級渠系及其量測水設(shè)施等配套建筑物完好無損，正常運(yùn)行；生態(tài)防滲渠道生態(tài)單元完整，生態(tài)河道達(dá)標(biāo)。岸坡護(hù)攔、騰空高度滿足安全規(guī)定，其他岸坡、配套建筑物等危險部位安全措施落實到位，警示標(biāo)志設(shè)置醒目。

(4)高效節(jié)水工程：低壓管道暢通，無漏水現(xiàn)象；給水栓、控制閥門啟閉靈活；安全保護(hù)裝置功能可靠；埋深管道閥門井中積水線處于正常狀態(tài)，量測儀表盤正常運(yùn)行。在醒目位置設(shè)置相關(guān)設(shè)施保護(hù)標(biāo)志牌、技術(shù)管理說明牌。

(5)堰壩塘池工程：壩底平整、壩坡整潔、無喬灌木或高桿植物；塘壩灌溉涵洞、溢洪道無損壞，岸坡平整順暢，泄洪標(biāo)準(zhǔn)及其調(diào)度方法滿足安全要求。上下游、左右岸工程影響區(qū)域危險部位設(shè)置安全措施，警示標(biāo)志設(shè)置醒目。

3 農(nóng)村灌排工程權(quán)屬責(zé)任

針對目前農(nóng)村灌排工程管護(hù)權(quán)屬責(zé)任規(guī)定不相一致問題，該部分專門對其進(jìn)行闡述分析：

3.1 管護(hù)權(quán)屬責(zé)任的法律規(guī)定

《農(nóng)田水利條例》對管護(hù)權(quán)屬責(zé)任的規(guī)定包括5項內(nèi)容：一是政府投資建設(shè)的大中型農(nóng)田水利工程，由縣級以上人民政府按照工程管理權(quán)限確定的單位負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)；二是政府投資建設(shè)或者財政補(bǔ)助建設(shè)的小型農(nóng)田水利工程，按照規(guī)定交由受益農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)民等使用和管理；三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織籌資籌勞建設(shè)的農(nóng)田水利工程，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者其委托的單位、個人負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)；四是農(nóng)民或者其他社會力量投資建設(shè)的農(nóng)田水利工程，由投資者或者其委托的單位、個人負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)；五是政府與社會力量共同投資建設(shè)的農(nóng)田水利工程，由投資者按照約定確定運(yùn)行維護(hù)主體?！督K省農(nóng)村水利條例》針對農(nóng)田水利工程管護(hù)權(quán)屬責(zé)任作以下兩方面規(guī)定：一是干渠支渠級建筑物等農(nóng)田水利骨干工程可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站等基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)或者灌區(qū)管理單位運(yùn)行維護(hù)和管理；二是其他農(nóng)田水利工程可以由村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民用水合作組織、受益農(nóng)戶等負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)和管理。

3.2 管護(hù)權(quán)屬責(zé)任的法律比較

《江蘇省農(nóng)村水利條例》對管護(hù)權(quán)屬責(zé)任是按照“骨干工程”和“其他工程”進(jìn)行劃分并明確管護(hù)責(zé)任和管護(hù)主體的?！掇r(nóng)田水利條例》是按照政府投資、財政補(bǔ)助、農(nóng)村集體籌建、社會力量投資等投資渠道明確管護(hù)責(zé)任主體的。因此，兩者對農(nóng)村灌排工程管護(hù)責(zé)任和管護(hù)主體存在操作上的差距，而且對農(nóng)村灌排工程所有權(quán)范疇的產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、受益權(quán)等權(quán)益未給出明確的法律規(guī)定。

3.3 管護(hù)權(quán)屬責(zé)任適應(yīng)性操作方法

沭陽、泗陽、宿豫3個典型縣區(qū)農(nóng)村灌排工程權(quán)屬責(zé)任的調(diào)研結(jié)果表明，權(quán)責(zé)不清、行政不力、政法不一是其主要問題。解決上述問題的管護(hù)權(quán)屬責(zé)任適應(yīng)性操作方法為：

3.3.1明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系

依據(jù)近年來小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革和水利工程確權(quán)劃界工作成果及其相關(guān)政策規(guī)定，圍繞管護(hù)權(quán)屬責(zé)任落實目標(biāo)，細(xì)化已有確權(quán)劃界成果，完成縣域范圍內(nèi)灌排工程產(chǎn)權(quán)登記全覆蓋，并通過媒體進(jìn)行公告；根據(jù)公告后無異議的農(nóng)村灌排工程權(quán)益名錄，推行產(chǎn)權(quán)、責(zé)任、利益對等管理。

3.3.2以產(chǎn)權(quán)定責(zé)任

明確農(nóng)村灌排工程產(chǎn)權(quán)所有者是日常管護(hù)和安全運(yùn)行的責(zé)任主體，從健全管理制度、落實安全責(zé)任的視角，明晰鎮(zhèn)級政府、灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)、水利站、自治村等相關(guān)組織的主體責(zé)任，“以權(quán)定責(zé)”內(nèi)容具體包括：

(1)鎮(zhèn)級人民政府(包括街道辦事處、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū))履行其產(chǎn)權(quán)范圍內(nèi)的農(nóng)村灌排工程日常管護(hù)和安全運(yùn)行責(zé)任，負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)范圍內(nèi)的農(nóng)村灌排工程標(biāo)準(zhǔn)的組織實施和監(jiān)督執(zhí)行；鼓勵將其產(chǎn)權(quán)范圍內(nèi)的農(nóng)村灌排工程納入農(nóng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行運(yùn)行維護(hù)，設(shè)立公益性管護(hù)崗位，實行“多位一體”綜合管護(hù)。

(2)灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)、水利站履行其產(chǎn)權(quán)范圍內(nèi)的農(nóng)村灌排工程日常管護(hù)和安全運(yùn)行責(zé)任，負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)范圍內(nèi)的農(nóng)村灌排工程標(biāo)準(zhǔn)的組織實施和監(jiān)督執(zhí)行。

(3)村級管理的農(nóng)村灌排工程，根據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬和受益關(guān)系，合理構(gòu)建水利服務(wù)體系，通過民主協(xié)商，成立不以營利為目的的農(nóng)民用水合作組織，實行互助合作、自主管理、自我服務(wù)。農(nóng)民用水合作組織聘請的水管員負(fù)責(zé)責(zé)任范圍內(nèi)的灌排工程日常巡查、管理維護(hù)、水資源保護(hù)、農(nóng)業(yè)節(jié)水以及農(nóng)村水利突發(fā)事件應(yīng)急處置和上報等工作。

3.3.3以職能定監(jiān)督

根據(jù)《中華人民共和國水法》規(guī)定，縣級水行政主管部門應(yīng)履行本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村灌排工程長效管護(hù)和安全運(yùn)行的監(jiān)督管理責(zé)任。縣發(fā)展和改革、財政、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、住建和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通、電力、民政、安全生產(chǎn)監(jiān)管等部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，共同履行農(nóng)村灌排工程長效管護(hù)和安全運(yùn)行的監(jiān)督管理責(zé)任。

3.3.4創(chuàng)新權(quán)屬責(zé)任體系

對于新建的農(nóng)村灌排工程，工程設(shè)計單位應(yīng)預(yù)判其潛在危險因素，根據(jù)可能的社會危害程度設(shè)計防范措施，列為完工驗收、交付使用的必要內(nèi)容；對于運(yùn)行的農(nóng)村灌排工程，所有權(quán)單位應(yīng)結(jié)合確權(quán)劃界等工作要求，模清質(zhì)量狀況，排查事故隱患及其潛在社會危害，定期向監(jiān)督管理部門報備，以明確各方責(zé)任，細(xì)化綜合管理措施。對于新建、改建、擴(kuò)建以及在運(yùn)行的農(nóng)村灌排工程，可探索引入商業(yè)保險機(jī)制，針對潛在社會危害排查結(jié)果，由產(chǎn)權(quán)所有者投保人身傷害險和財產(chǎn)損失險，依靠商業(yè)保險進(jìn)行損失賠付。

4 結(jié)論與建議

結(jié)合沭陽、泗陽、宿豫3個典型縣區(qū)調(diào)研情況可知，管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不健全、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰、管護(hù)責(zé)任不具體是造成權(quán)責(zé)不清、行政不力、政法不一的主要原因，其解決關(guān)鍵措施是由縣級人民政府以規(guī)范性文件形式，研究并制定出臺《農(nóng)村灌排工程管護(hù)運(yùn)行責(zé)任辦法》。

針對《農(nóng)田水利條例》《江蘇省農(nóng)村水利條例》等相關(guān)水利條例對農(nóng)村灌排工程管護(hù)權(quán)屬責(zé)任規(guī)定不一致的問題，結(jié)合江蘇省、市、縣3級行政實際，建議各地級市或縣(市、區(qū))等地方出臺符合當(dāng)?shù)氐摹掇r(nóng)村灌排工程管理條例》，以法律形式補(bǔ)充細(xì)化農(nóng)村灌排工程管理法律制度。