城市交通擁堵成因及治理對(duì)策研究

劉四輩,雷風(fēng)清

[1.湖州市交通運(yùn)輸行政執(zhí)法隊(duì),浙江 湖州 313000;2.意達(dá)智數(shù)（杭州）信息技術(shù)服務(wù)有限公司,浙江 杭州 310000]

0 引言

近年來(lái)，城鎮(zhèn)化建設(shè)速度的加快與私家車保有量的激增導(dǎo)致的交通擁堵成為各大城市發(fā)展面臨的棘手問題。杭州市致力于高水平打造“數(shù)智杭州·宜居天堂”，當(dāng)務(wù)之急就是解決交通擁堵難題。城市交通是一項(xiàng)系統(tǒng)化工程，涉及城市各功能體布局、用地規(guī)劃、公交發(fā)展水平、私家車出行、智慧交通應(yīng)用、居民出行理念及交通出行素養(yǎng)等多方面內(nèi)容，需要通盤考慮各方因素，利用系統(tǒng)化思維制定發(fā)展對(duì)策。

1 從城市治理的視角分析造成城市交通擁堵的原因

筆者于2021年赴高德地圖（杭州）、浙江省治堵辦、杭州市城建研究院、城市大腦運(yùn)營(yíng)指揮中心就杭州市及全省主要城市交通擁堵現(xiàn)狀、交通擁堵治堵措施及成效進(jìn)行了實(shí)地走訪、調(diào)研走訪和深入交流，取得了寶貴的一手資料。通過系統(tǒng)研究，發(fā)現(xiàn)交通擁堵成因主要有以下幾個(gè)方面：

1.1 交通供給層面：城市密度與交通方式不匹配

一是交通道路資源擴(kuò)張滯后于城市建設(shè)步伐。伴隨新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加速，城市建設(shè)用地增多，土地使用面積緊張，主城區(qū)很多道路無(wú)法進(jìn)行拓寬和重建，不少道路被規(guī)劃用作商業(yè)街、步行街，導(dǎo)致交通道路資源擴(kuò)張滯后。據(jù)《2020年度中國(guó)主要城市道路網(wǎng)密度監(jiān)測(cè)報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2020年杭州市建成區(qū)道路網(wǎng)密度為7.1 km/km2，低于設(shè)定目標(biāo)值（8 km/km2）。

二是主城區(qū)路網(wǎng)分級(jí)定位失調(diào)，高峰期主干道車流量超負(fù)荷。部分主干道路與支路之間沒有分岔路口，無(wú)法有效利用現(xiàn)有道路進(jìn)行車輛分流。

三是交通方式構(gòu)成失調(diào)，中速交通系統(tǒng)運(yùn)行效率低。城市交通模式是由密度決定的。高密度的城市需要大容量中速交通系統(tǒng)支撐，對(duì)于低密度的城市，小汽車及小型公交車等高速交通系統(tǒng)則更為合適。

四是停車場(chǎng)資源供給不足、路緣停車收費(fèi)引導(dǎo)不正確。數(shù)據(jù)顯示，2020年機(jī)動(dòng)車保有量與停車位增幅比例為1∶0.71，較1∶1.3的理想比例，停車位增幅缺口達(dá)到8.39萬(wàn)個(gè)。為此，杭州市共設(shè)置路緣臨時(shí)停車泊位5.2萬(wàn)個(gè)。但當(dāng)前路緣停車缺乏精細(xì)化管理和執(zhí)法保障，加之目前路緣停車收費(fèi)低于周邊公共停車場(chǎng)，車輛占道停放、長(zhǎng)期停放等問題加重了停車難和交通擁堵[1]。

1.2 交通需求：城市結(jié)構(gòu)與交通規(guī)劃不協(xié)調(diào)

一是主城區(qū)人口密集，新城區(qū)快速發(fā)展導(dǎo)致職住交通出行半徑和時(shí)耗大幅增長(zhǎng)。杭州主城區(qū)人口及公共資源配置集中，新城區(qū)快速發(fā)展，但外圍新城和中心城區(qū)商業(yè)和住宅平衡率低，造成居民通勤出行半徑和出行時(shí)耗顯著增長(zhǎng)，向心交通、潮汐交通問題十分突出。而主城區(qū)與新城區(qū)、新城區(qū)與郊區(qū)之間缺乏快速聯(lián)系通道，現(xiàn)狀通道不能滿足主城、新城、郊區(qū)快速交通需求，如東新路德勝高架、留石高架等路段擁堵明顯。

二是學(xué)校、醫(yī)院、火車東站成早高峰關(guān)鍵堵點(diǎn)，擁堵精細(xì)化治理不夠。當(dāng)前學(xué)校、醫(yī)院、火車東站等場(chǎng)所疏導(dǎo)交通擁堵的精細(xì)化治理措施實(shí)施不足，需要綜合市公安交管局、大數(shù)據(jù)、實(shí)地調(diào)查等數(shù)據(jù)，梳理出每個(gè)關(guān)鍵堵點(diǎn)擁堵節(jié)點(diǎn)及原因，綜合研討改善方案，如中小學(xué)校推行錯(cuò)峰出行分散交通需求，學(xué)校、醫(yī)院周邊建設(shè)人行天橋疏導(dǎo)人車流量、增設(shè)臨時(shí)停車位即停即走等針對(duì)性措施。

三是公共汽電車出行分擔(dān)作用持續(xù)下降，居民出行吸引力不足。據(jù)2020年《杭州市主城區(qū)居民出行結(jié)構(gòu)調(diào)查數(shù)據(jù)》統(tǒng)計(jì)顯示，杭州市公共交通出行分擔(dān)率為21%，與交通運(yùn)輸部發(fā)布的《綠色出行創(chuàng)建行動(dòng)方案》大城市公共交通出行分擔(dān)率不低于40%有較大差距。地面公交由于受道路擁堵影響大、出行時(shí)耗久、準(zhǔn)點(diǎn)率低、接駁設(shè)施不足等影響，除杭州、寧波受地鐵分擔(dān)影響外，其他城市的公共汽電車客運(yùn)量每年約以6%的速度下降[2-3]。

1.3 智慧交通：缺乏完善的法律法規(guī)，科技化建設(shè)缺乏長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)機(jī)制

一是缺乏相關(guān)的法律法規(guī)。智慧交通發(fā)展規(guī)劃、跨部門合作數(shù)據(jù)共享、科技資金投入、科技實(shí)效孵化等缺乏政策保障和依據(jù)。

二是數(shù)字化建設(shè)重前端系統(tǒng)開發(fā)而輕后續(xù)運(yùn)營(yíng)。

三是智能化設(shè)備投入規(guī)劃和預(yù)判能力不足，浪費(fèi)財(cái)政資金而居民感知度不強(qiáng)，如智能公交電子站牌因運(yùn)營(yíng)投入及公交服務(wù)可靠性低、到站準(zhǔn)點(diǎn)率不足等原因，最終被撤銷。

1.4 交通文明與法規(guī)宣傳教育落后

近幾年，杭州大力推行“禮讓斑馬線”行動(dòng)，倡導(dǎo)機(jī)動(dòng)車禮讓斑馬線上的行人，共創(chuàng)和諧交通。公交車、出租車等司機(jī)在禮讓出行方面做得較好。但在部分無(wú)電子抓拍及交警管理的路段、路口處，機(jī)動(dòng)車不禮讓行人的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，文明禮讓意識(shí)尚未真正深入人心。其次，部分交通參與者缺乏交通法制觀念及交通安全意識(shí)，闖紅燈、強(qiáng)行加塞、逆向行駛等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，尤其是電動(dòng)自行車等群體。第三，交通規(guī)則與法規(guī)教育宣傳不夠，部分市民不了解交通規(guī)則，缺乏交通安全常識(shí)，安全意識(shí)不足，導(dǎo)致隨意行車、走路等交通違法現(xiàn)象較為普遍[4-5]。

2 緩解城區(qū)交通擁堵、提升高峰期行車時(shí)速對(duì)策建議

2.1 持續(xù)優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)布局，構(gòu)建交通與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的產(chǎn)城結(jié)構(gòu)

一是合理疏解杭州主城區(qū)“非核心”功能，適度將部分醫(yī)療、教育、專業(yè)市場(chǎng)外遷，積極打造城市多中心格局。建議對(duì)中心城區(qū)各類批發(fā)市場(chǎng)啟動(dòng)外遷，將近江、四季青、錢江、環(huán)北市場(chǎng)等市場(chǎng)群遷移至城市外圍，以便進(jìn)一步優(yōu)化交通組織。同時(shí)，建議在大江東、大城西、城北副中心合理增建重點(diǎn)醫(yī)院分院，減少核心城區(qū)交通吸引力。

二是疏解主城區(qū)功能和人口，加快完善外圍配套設(shè)施。結(jié)合杭州產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)建設(shè)，突出“造城”理念，強(qiáng)化區(qū)域的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，加快構(gòu)建職住相對(duì)平衡、功能相對(duì)齊全的城市新組團(tuán)，推動(dòng)城市的空間結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)布局的協(xié)同融合發(fā)展。

三是構(gòu)建城市發(fā)展“TOD”模式，突出軌道交通對(duì)城市的功能形態(tài)引導(dǎo)。建議在用地布局上，軌道站點(diǎn)周邊500～800 m范圍內(nèi)應(yīng)進(jìn)行高密度建設(shè)布局，利用地鐵等大容量公共交通引導(dǎo)城市有效拓展，打造依托軌道交通的新職住平衡格局，推動(dòng)城市空間形態(tài)的優(yōu)化完善。

2.2 實(shí)施道路微改造，提高城區(qū)道路運(yùn)行效率

一是對(duì)常發(fā)堵點(diǎn)路段進(jìn)行微改造。根據(jù)交通大數(shù)據(jù)計(jì)算模型推測(cè)，通過實(shí)施道路微改造，可有效提升絕大多數(shù)擁堵路段和堵點(diǎn)通行潛力與效能。具體微改造措施包括：增設(shè)機(jī)動(dòng)車道、增加交叉口待行區(qū)、優(yōu)化道路標(biāo)志標(biāo)線、設(shè)置可變車道等。數(shù)據(jù)顯示，增加交叉口待行區(qū)可減少車均延誤時(shí)間6%，交叉口通行能力可提升35%左右。

二是加快聯(lián)網(wǎng)路建設(shè)，加強(qiáng)主城區(qū)與副城之間的快速交通聯(lián)系。建議根據(jù)居民出行特征在中心城區(qū)至少規(guī)劃新增“二縱二橫”快速路，實(shí)現(xiàn)快速路閉環(huán)成網(wǎng)。其次，加快重點(diǎn)推進(jìn)“六鐵、四高、兩樞紐、兩環(huán)線”重大交通項(xiàng)目建設(shè)，率先建成省域、市域、城區(qū)3個(gè)“1小時(shí)交通圈”。

三是加快軌道交通建設(shè)，優(yōu)化地面公交干線。在軌道交通建設(shè)進(jìn)程中，加強(qiáng)交通一體化銜接，強(qiáng)化軌道交通與地面公交、出租車、P+R停車場(chǎng)的空間、時(shí)間與信息銜接，通過增加地鐵出入口、延展軌道交通站點(diǎn)通道、完善地面公交及出租車等運(yùn)營(yíng)配套、優(yōu)化軌道交通站內(nèi)換乘信息標(biāo)識(shí)指引等措施，打造換乘距離近、運(yùn)營(yíng)時(shí)間匹配、指示誘導(dǎo)信息齊全的一體化交通。同步優(yōu)化地面公交線網(wǎng)，打造主城區(qū)與新區(qū)的大站快速公交線，推進(jìn)微公交建設(shè)，完善公交支線網(wǎng)絡(luò)[6]。

四是實(shí)施“挖潛增量”工程，全面加大停車位供給。建議：一是通過建筑配套開發(fā)、挖潛改建、立體化升級(jí)改造等措施，進(jìn)一步加大專用停車場(chǎng)建設(shè)，增加停車位數(shù)量。同時(shí)，加大P+R（換乘）停車場(chǎng)建設(shè)引導(dǎo)，規(guī)劃新建的地鐵站口原則上同步規(guī)劃配置P+R（換乘）停車場(chǎng)，并實(shí)行低于周邊其他停車場(chǎng)的收費(fèi)價(jià)格，給予換乘停車優(yōu)惠。二是提升停車場(chǎng)信息化及專業(yè)化管理水平，提高停車場(chǎng)運(yùn)營(yíng)效率。加大對(duì)專用停車場(chǎng)、道路停車位、公共停車位等停車資源的盤活利用，將上述停車資源全部納入統(tǒng)一的停車信息管理平臺(tái)，為出行者提供信息發(fā)布、查詢、預(yù)約停車、共享停車、自動(dòng)計(jì)費(fèi)支付等服務(wù)。

2.3 優(yōu)先保障大容量公共交通路權(quán)，提高公共交通出行分擔(dān)率

一是優(yōu)先發(fā)展大容量公共交通，促進(jìn)城市交通方式的發(fā)展轉(zhuǎn)變。結(jié)合“綠色交通示范城市”和“公交都市”創(chuàng)建，保障軌道交通、大容量地面公交、快速公交通行路權(quán)，提高公共交通出行分擔(dān)率。

二是推動(dòng)公交專用道成片成網(wǎng)，提升公交通行效率。加快建設(shè)公交專用道，逐步推動(dòng)公交專用道由線成網(wǎng)，形成規(guī)?；罅μ嵘怀鲂兴俣?，尤其是早晚高峰運(yùn)營(yíng)速度。據(jù)測(cè)算，路側(cè)、路中公交專用道比無(wú)公交專用道運(yùn)輸效能提升約50%、100%。

三是以公交接駁為抓手，深度融合軌道網(wǎng)和公交網(wǎng)。杭州市軌道交通當(dāng)前正處于大建設(shè)時(shí)期，建議抓住契機(jī)，系統(tǒng)規(guī)劃、調(diào)整現(xiàn)有公交網(wǎng)絡(luò)，按照接駁地鐵、無(wú)縫銜接的原則，優(yōu)化與軌道交通同線競(jìng)爭(zhēng)線路走向，加強(qiáng)地面公交與軌道交通各站點(diǎn)的換乘接駁，增強(qiáng)軌道交通在整個(gè)公共交通中客流吸引力，利用大容量快速交通來(lái)緩解交通擁堵。

2.4 加大小汽車交通需求管理，提高其擁車門檻和用車成本

一是通過稅收、機(jī)動(dòng)車牌照投放政策調(diào)控小汽車增長(zhǎng)量，提高購(gòu)置小汽車門檻。

二是繼續(xù)實(shí)施和優(yōu)化“錯(cuò)峰限行”，對(duì)主城鬧市區(qū)、主要公交走廊等嚴(yán)管區(qū)域?qū)嵭懈邇r(jià)停車收費(fèi)管理、交通秩序嚴(yán)管等措施，對(duì)駛?cè)胩囟▍^(qū)域道路的車輛推行擁堵收費(fèi)管理，提高小汽車用車成本。

三是研究制定小汽車購(gòu)車者自備車位調(diào)控政策。

2.5 構(gòu)建交通數(shù)字駕駛艙，提高交通現(xiàn)代化治理能力

以高水平打造“數(shù)智杭州.宜居天堂”十四五發(fā)展規(guī)劃為契機(jī)，深入推進(jìn)城市大腦建設(shè)，深化“一腦治全城、兩端同賦能”運(yùn)行模式，以城市大腦建設(shè)撬動(dòng)各交通領(lǐng)域改革[7]。

一是開展交通設(shè)施數(shù)字化改造，在杭新景高速、杭紹甬高速、繞城西復(fù)線等新改建項(xiàng)目中進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化試點(diǎn)。

二是利用新技術(shù)，不斷提升智慧交通應(yīng)用。利用開放共享的城市交通基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，通過誠(chéng)信申請(qǐng)、免費(fèi)應(yīng)用、成果共享等形式，充分調(diào)動(dòng)各界社會(huì)力量參與到城市智慧交通系統(tǒng)建設(shè)當(dāng)中，集思廣益，提升智慧交通建設(shè)與應(yīng)用水平，更好地服務(wù)于交通調(diào)度與決策參考。

三是打造交通數(shù)字駕駛艙，實(shí)現(xiàn)綜合交通大數(shù)據(jù)“一屏統(tǒng)覽”，交通政務(wù)處理“一網(wǎng)通辦”。培育發(fā)展“出行即服務(wù)”模式，依托數(shù)字化支撐，推行定制化、個(gè)性化出行服務(wù)，實(shí)現(xiàn)常規(guī)公交、地鐵換乘“數(shù)字公交”全覆蓋，推廣ETC全場(chǎng)景應(yīng)用，開展“電子客票+”消費(fèi)試點(diǎn)等。

四是發(fā)揮城市大腦快速分析、決策參考作用，借助人工智能科技，找準(zhǔn)交通擁堵的病象病因，推進(jìn)交通管理由被動(dòng)向主動(dòng)管理轉(zhuǎn)變，以實(shí)時(shí)交通組織調(diào)控為目標(biāo)，打通交通指揮中心與城市大腦的壁壘，推動(dòng)信號(hào)配時(shí)社會(huì)化、路面勤務(wù)動(dòng)態(tài)化、指揮體系專業(yè)化，構(gòu)建安全穩(wěn)定、共享開放、實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)的城市交通協(xié)同治理生態(tài)系統(tǒng)。

2.6 探索實(shí)行交通出行信用管理，構(gòu)建全民參與文明交通的社會(huì)氛圍

交通擁堵除了硬件方面的投入之外，思想觀念的培育也非常重要，全民樹立文明出行意識(shí)、養(yǎng)成良好的交通習(xí)慣同樣能緩解擁堵。一方面要加強(qiáng)交通理念培育，通過報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)及新媒體等媒介，加大文明出行、守法出行輿論引導(dǎo)，曝光交通違法行為反面案例，正反結(jié)合，推動(dòng)守法出行、綠色出行、文明出行在全社會(huì)形成共識(shí)。另外，加快建立信用管理制度，依托杭州在建的“全市公共信用信息平臺(tái)”，開辟交通信用管理模塊，將機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車、行人的交通違法行為計(jì)入個(gè)人信用檔案，并進(jìn)行市民信用積分相應(yīng)扣減，配套制定個(gè)人交通信用積分獎(jiǎng)懲制度，推動(dòng)文明出行蔚然成風(fēng)。

3 結(jié)語(yǔ)

城市交通擁堵是城市在快速發(fā)展中因缺乏前瞻性、系統(tǒng)性戰(zhàn)略規(guī)劃而產(chǎn)生的，它客觀反映出一個(gè)城市在交通資源分配、交通理念引導(dǎo)、交通政策制定、交通系統(tǒng)管理等方面的問題與不足。其治理根本在于調(diào)整交通供需平衡，涉及政策優(yōu)化、群眾利益、財(cái)力、物力、人力等眾多因素，難以一蹴而就。實(shí)際治理過程中，很難做到面面俱到，但只要把握好大方向，把導(dǎo)致?lián)矶碌闹饕獑栴}加以解決，交通擁堵狀況就會(huì)呈現(xiàn)階段性地緩解。