土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查與地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展互動(dòng)機(jī)制研究

南京市國(guó)土資源局棲霞分局信息中心 萬(wàn)鵬

一、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的概念

（一）土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的內(nèi)涵

土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，即國(guó)家每年通過(guò)應(yīng)用衛(wèi)星圖片分析、大數(shù)據(jù)、GIS、人工智能等相關(guān)技術(shù)，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展各地區(qū)的土地執(zhí)法檢查，以防止地區(qū)新增建設(shè)用地突破規(guī)模邊界，產(chǎn)生違法用地侵占耕地的檢查。其目的是保障耕地總量不減少，維護(hù)國(guó)家糧食安全，同時(shí)通過(guò)核查閑置土地等方式敦促地方政府在建設(shè)用地指標(biāo)限制的條件下，最大限度地提升利用土地資源的效率，通過(guò)高質(zhì)量方式發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，走可持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展之路。

（二）土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的外延

土地執(zhí)法檢查是一項(xiàng)針對(duì)國(guó)土資源綜合性、系統(tǒng)性的檢查。既包括國(guó)家土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查、省級(jí)衛(wèi)片執(zhí)法檢查，也包括9個(gè)國(guó)家自然資源督察局以年度衛(wèi)片核查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)開(kāi)展的耕地保護(hù)督查、例行督查，以及亂占耕地建房問(wèn)題清查整治、農(nóng)村“大棚房”問(wèn)題清理、“違建別墅”問(wèn)題清查整治、住宅式墓地清理、違規(guī)高爾夫球場(chǎng)清理等專項(xiàng)檢查工作。

二、開(kāi)展土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為的作用和意義

（1）量化縣（區(qū)）、市、省級(jí)上一年度土地管理工作成效，有利于地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。在全國(guó)土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查實(shí)施之前。國(guó)家、省、市政府及同級(jí)國(guó)土資源管理機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)政府的土地利用情況并不能做到實(shí)時(shí)、客觀、真實(shí)的了解，主要的用地?cái)?shù)據(jù)還是來(lái)源于逐級(jí)上報(bào)和上級(jí)派員實(shí)地抽查。逐級(jí)上報(bào)的弊端在于地方國(guó)土資源主管部門還是屬于地方政府的組成部門，在上報(bào)違法用地?cái)?shù)據(jù)時(shí)難免會(huì)受到地方政府的掣肘。當(dāng)衛(wèi)星遙感技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析技術(shù)發(fā)展到一定程度后，全國(guó)范圍的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作便能夠?yàn)橹醒胝峁┍鹊胤秸鸺?jí)上報(bào)更精準(zhǔn)、真實(shí)的土地管理數(shù)據(jù)，從而為國(guó)家制定更加切實(shí)可行的經(jīng)濟(jì)政策提供充實(shí)的依據(jù)，同時(shí)也可以成為考核地方政府減少粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要依據(jù)。

（2）土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查是保護(hù)全國(guó)耕地和永久基本農(nóng)田數(shù)量不減少，防止耕地非糧化和農(nóng)地非農(nóng)化的有效手段。習(xí)近平總書記指出：“保護(hù)耕地是國(guó)之大者，要像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地?！备睾陀谰没巨r(nóng)田是我國(guó)糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，一旦在糧食安全上被國(guó)外卡住脖子，勢(shì)必會(huì)造成社會(huì)的動(dòng)亂和經(jīng)濟(jì)的倒退。

（3）土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的數(shù)據(jù)成果能夠?yàn)閲?guó)務(wù)院及國(guó)家自然資源督察局開(kāi)展國(guó)家年度耕地保護(hù)督察、土地例行督察、亂占耕地建房清查整治、“大棚房”問(wèn)題清查整治，違建別墅清查整治、住宅式公墓、違規(guī)高爾夫球場(chǎng)整治等專項(xiàng)檢查提供數(shù)據(jù)支撐和判定依據(jù)，通過(guò)這些檢查來(lái)去除經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的一些尋租和頑疾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的公平和效率，從而進(jìn)一步激發(fā)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

（4）土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查能夠督促地方政府依法、科學(xué)管地用地，推進(jìn)違法用地整改工作取得實(shí)效。通過(guò)土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，違法違規(guī)用地?cái)?shù)量較大地區(qū)的地方黨政主要負(fù)責(zé)人都將受到約談甚至問(wèn)責(zé)，同時(shí)該地區(qū)將面臨國(guó)家停批、限批土地的懲治措施。這就倒逼地方政府官員在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)時(shí)擯棄過(guò)去單純依靠擴(kuò)大土地面積來(lái)帶動(dòng)城市化的粗放發(fā)展方式，使他們轉(zhuǎn)而追求用地指標(biāo)限制條件下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展最優(yōu)解，即通過(guò)發(fā)展半導(dǎo)體、人工智能、綠色新能源、生物制藥等科技密集型產(chǎn)業(yè)來(lái)轉(zhuǎn)換賽道，達(dá)到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)，以保護(hù)資源、科學(xué)規(guī)劃、高效用地的方式來(lái)帶動(dòng)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。

三、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查以經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先進(jìn)技術(shù)成果作為依托

土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查一方面，對(duì)各級(jí)政府高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)濟(jì)有著重要作用，另一方面，也不斷吸收著經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的先進(jìn)技術(shù)成果，從而提高準(zhǔn)確性、時(shí)效性和真實(shí)性。其涉及的相關(guān)技術(shù)主要有以下方面：一是高精度衛(wèi)星圖片和航片生成技術(shù)的應(yīng)用；二是人工智能圖片分析技術(shù)和影像匹配比對(duì)技術(shù)的結(jié)合；三是GIS（Geographic Information Systems地理信息系統(tǒng)）技術(shù)和數(shù)據(jù)庫(kù)大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的結(jié)合；四是辦公自動(dòng)化智能綜合管理技術(shù)的應(yīng)用；五是定位和導(dǎo)航技術(shù)的應(yīng)用。

四、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的主要內(nèi)容與其考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的影響

（一）主要內(nèi)容

每年的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查從層級(jí)上看包括縣、市、省、部四級(jí)的逐級(jí)核查，從內(nèi)容上看主要包含內(nèi)業(yè)核查和外業(yè)核查。內(nèi)業(yè)核查主要是每季度或者年度衛(wèi)星遙感衛(wèi)片影像生成后，通過(guò)人工智能圖片分析技術(shù)和影像匹配比對(duì)技術(shù)與上一期衛(wèi)星遙感衛(wèi)片影像進(jìn)行比對(duì)分析。提取疑似地表發(fā)生變化的圖斑矢量數(shù)據(jù)，將該數(shù)據(jù)與GIS系統(tǒng)中的權(quán)屬、地類、規(guī)劃、征供地等管理信息等對(duì)比校核后生成疑似違法圖斑。而后將疑似違法圖斑下發(fā)給下級(jí)自然資源主管部門執(zhí)法人員進(jìn)行核查，執(zhí)法人員通過(guò)確認(rèn)圖斑位置，核查圖斑地塊的征供地批文、臨時(shí)用地手續(xù)、設(shè)施農(nóng)用地備案手續(xù)等檔案信息確認(rèn)用地的合法性，同時(shí)將相關(guān)批文掃描件上傳系統(tǒng)進(jìn)行舉證。外業(yè)核查以區(qū)（縣）級(jí)自然資源部門執(zhí)法人員的現(xiàn)場(chǎng)核查為主，通過(guò)人工拍攝、無(wú)人機(jī)空拍等方式現(xiàn)場(chǎng)獲取帶有拍攝坐標(biāo)、拍攝方位角、拍攝時(shí)間的照片和影像資料，從而核查出疑似圖斑地塊的現(xiàn)場(chǎng)具體情況，該情況主要分為實(shí)地未變化（即實(shí)地和上期沒(méi)有什么變化，影像的變化多數(shù)為地表植被或覆蓋物的季節(jié)性變化引起的，未發(fā)生實(shí)際建設(shè)行為）和違法用地兩類，現(xiàn)場(chǎng)核查人員通過(guò)上傳照片到系統(tǒng)進(jìn)行舉證。被判定為實(shí)地偽變化的圖斑經(jīng)過(guò)逐級(jí)審核確認(rèn)的，不計(jì)入地方違法用地問(wèn)責(zé)比，而被判定為違法的圖斑，會(huì)被計(jì)算入地方問(wèn)責(zé)比，同時(shí)執(zhí)法人員必須對(duì)圖斑涉及的違法用地進(jìn)行查處，做到對(duì)人和對(duì)事并處到位，督促地方政府在國(guó)家督察局每年開(kāi)展督察前整改到位。

（二）土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的影響

土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查對(duì)地方政府的考核主要體現(xiàn)在對(duì)違法用地較為嚴(yán)重地區(qū)地方政府的黨政負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談和問(wèn)責(zé)。主要的考核標(biāo)準(zhǔn)是較為量化的，一是土地違法問(wèn)責(zé)比；二是違法用地占用耕地的數(shù)量較大。土地違法問(wèn)責(zé)比是一個(gè)比列型數(shù)據(jù)，主要的計(jì)算方法為：分子是被統(tǒng)計(jì)地區(qū)（包含省、地市、和區(qū)縣）本年度新增違法用地占用耕地的數(shù)量，分母是本年度全部（合法加違法）新增建設(shè)用地占用耕地的數(shù)量。由于國(guó)家每年逐級(jí)分配給各級(jí)政府的建設(shè)用地指標(biāo)都有規(guī)模限制，總盤子相對(duì)固定，因此，地方政府每年能夠通過(guò)土地征收轉(zhuǎn)用而取得合法建設(shè)用的規(guī)模相對(duì)固定（即分母的一部分相對(duì)固定），因此違法用地問(wèn)責(zé)比的分子，即本年度新增違法用地占用耕地的數(shù)量往往是決定問(wèn)責(zé)比大小的決定性因素。2008年由監(jiān)察部、人社部、國(guó)土資源部三部委共同出臺(tái)的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（15號(hào)令）第三條明確規(guī)定了問(wèn)責(zé)比超過(guò)15%或未達(dá)到15%，但影響惡劣后果嚴(yán)重的（如單宗違法用地占用耕地面積較大，超過(guò)100畝的），須對(duì)縣級(jí)以上地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人員和其他負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，根據(jù)違法用地情節(jié)由輕到重分別給予從警告直至撤職的各類處分。2022年中央一號(hào)文件又提出保護(hù)耕地的黨政同責(zé)相關(guān)規(guī)定。近年來(lái)土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查和其他各項(xiàng)土地專項(xiàng)督查檢查的考核要求日益嚴(yán)格，為避免被約談問(wèn)責(zé)、停批限批土地等風(fēng)險(xiǎn)，地方黨委政府負(fù)責(zé)人在發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也不得不被倒逼著放棄過(guò)去那種單純以擴(kuò)大建設(shè)占用土地面積來(lái)提高地方GDP產(chǎn)值的落后發(fā)展方式。逐步通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，引進(jìn)研發(fā)高新技術(shù)，發(fā)展節(jié)約集約型新興產(chǎn)業(yè)來(lái)提振地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變從短時(shí)間來(lái)看可能會(huì)遭遇種種困難甚至風(fēng)險(xiǎn)，但從長(zhǎng)期來(lái)看是我國(guó)走出中等收入國(guó)家陷阱（Middleincome countries trap）的必由之路，也是建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的必由之路。

五、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查存在的問(wèn)題

一是衛(wèi)片執(zhí)法檢查本身存在的問(wèn)題；二是衛(wèi)片執(zhí)法檢查和地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)之間存在的問(wèn)題。

（一）衛(wèi)片執(zhí)法檢查本身存在問(wèn)題主要表現(xiàn)在

一方面，衛(wèi)片執(zhí)法檢查依據(jù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)產(chǎn)生規(guī)則確實(shí)存在一些違背實(shí)事求是原則的地方，如2019年國(guó)家開(kāi)展全國(guó)第三次土地調(diào)查時(shí)，為了完成一些目標(biāo)性指標(biāo)，將已經(jīng)存在幾十年的無(wú)手續(xù)歷史存量建設(shè)用地調(diào)查為耕地（如老廠區(qū)被拆遷平整后，因居民自發(fā)種蔬菜，在調(diào)查時(shí)就一律調(diào)查為耕地）。導(dǎo)致地方政府后期招商引資需要使用該地塊時(shí)，仍然需要購(gòu)買耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)（價(jià)格在50萬(wàn)/畝以上）重新對(duì)地塊進(jìn)行耕地占補(bǔ)平衡，如果不按照以上要求辦理手續(xù)的話，地塊就會(huì)被納入衛(wèi)片違法用地問(wèn)責(zé)比。如果按照相關(guān)要求辦理手續(xù)的話，這無(wú)疑不合理的增加了地方政府的用地成本，造成對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策性障礙。又如為完成地區(qū)永久基本農(nóng)田劃設(shè)指標(biāo)，自然資源相關(guān)劃定部門在政府的要求下將土地肥力尚不適宜劃定為永久的基本農(nóng)田的一般農(nóng)用地也劃定為基本農(nóng)田（如江灘地、荒山地等），這就極有可能造成在江灘荒地上種樹(shù)、拋荒等行為也被納入非糧化違法，而這種違法不符合地塊實(shí)際情況。

另一方面，衛(wèi)片執(zhí)法檢查對(duì)于部門職責(zé)分工存在交叉的領(lǐng)域，未做出很好的界定，容易造成基層執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)出現(xiàn)困惑。如近兩三年來(lái)在土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中出現(xiàn)的非糧化違法用地情況。2020年之前的土地衛(wèi)片執(zhí)法工作主要聚焦于在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過(guò)程中是否辦理過(guò)相關(guān)手續(xù)，是以農(nóng)地非農(nóng)化為重點(diǎn)的。而農(nóng)用地內(nèi)部種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整、是否拋荒、是否存在種植經(jīng)濟(jì)作物而不種植糧食作物這類情況的管理權(quán)完全應(yīng)歸屬于農(nóng)業(yè)部門。僅僅由于國(guó)家衛(wèi)星中心設(shè)在自然資源部或者農(nóng)業(yè)部門沒(méi)有設(shè)置類似于國(guó)家級(jí)自然資源督察局等機(jī)構(gòu)的原因就將非糧化的認(rèn)定和整改職責(zé)交由資源自然部門實(shí)施，這既不合理也存在相關(guān)合法性的障礙，難免會(huì)有越俎代庖之嫌。

（二）衛(wèi)片執(zhí)法檢查和地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)之間存在的問(wèn)題有

一是由于上文提及的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查等不通過(guò)對(duì)地方黨委政府負(fù)責(zé)人和地區(qū)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的后果較為嚴(yán)重，因此，使得地方政府可能會(huì)積極主動(dòng)運(yùn)用自身影響力影響地方自然資源主管部門在開(kāi)展衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作時(shí)的工作客觀性。由于目前許多區(qū)縣級(jí)自然資源主管部門的垂直管理不到位，人、財(cái)、物仍然全部由區(qū)縣級(jí)政府保障，這就為這種影響創(chuàng)造了條件。

二是衛(wèi)片執(zhí)法的檢查的剛性強(qiáng)度太大，對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展確實(shí)產(chǎn)生一些阻滯作用。如規(guī)定即使是國(guó)家級(jí)、省級(jí)重大基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生的過(guò)程性違法用地，依然要求地方各級(jí)自然資源主管部門予以查處，做到既要處理到事，也要處理到人。這就造成了地方政府即使想盡快實(shí)施重點(diǎn)工程也將面臨兩難的抉擇。要不就是先動(dòng)工，后接受查處，再補(bǔ)辦用地手續(xù)。這樣每推進(jìn)一個(gè)項(xiàng)目，就要使項(xiàng)目的實(shí)施主體在經(jīng)濟(jì)上接受數(shù)額不小的罰款，在人事上犧牲一些具有擔(dān)當(dāng)精神的干部。要不就是先不動(dòng)工，依程序辦理土地的征收和供地手續(xù)，而由于土地征收牽涉農(nóng)民根本利益，涉及項(xiàng)目可行性研究、土地預(yù)審、規(guī)劃選址、征收土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、土地補(bǔ)償、房屋補(bǔ)償、拆遷、人員進(jìn)保、環(huán)境評(píng)估、文物勘探、合法性審查等多個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都有可能存在無(wú)法解決的矛盾，這就造成用地手續(xù)的辦理是一個(gè)漫長(zhǎng)的工作（往往半年以上）。一旦用地手續(xù)無(wú)法及時(shí)辦理，施工許可的辦理也便無(wú)從談起，這往往會(huì)造成重點(diǎn)工程項(xiàng)目推進(jìn)的緩慢，從而影響到地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三是土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的嚴(yán)格和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的指標(biāo)分配（用地、規(guī)劃空間）之間存在矛盾。隨著國(guó)家把糧食安全提升到戰(zhàn)略性高度，國(guó)家土地衛(wèi)片的執(zhí)法檢查作為保護(hù)18億畝耕地保有量紅線的重要抓手，其對(duì)各級(jí)政府的考核和問(wèn)責(zé)勢(shì)必會(huì)越來(lái)越嚴(yán)格。但實(shí)事求是地說(shuō)，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組成部分，其發(fā)展需求所對(duì)應(yīng)的指標(biāo)保障還不是特別充分，由于土地資源的稀缺性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性造成了指標(biāo)分配的不平衡，而這種不平衡性又為地區(qū)違法用地的整改工作帶來(lái)困難，堵疏結(jié)合一直是國(guó)家衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作長(zhǎng)期需要解決的一個(gè)問(wèn)題。

六、對(duì)土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的政策建議

為更好地發(fā)揮衛(wèi)片執(zhí)法檢查對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)和促進(jìn)作用，建議一是繼續(xù)完善自然資源執(zhí)法人員管理體制改革，將區(qū)縣級(jí)執(zhí)法人員的編制、管理、財(cái)政保障獨(dú)立出所在區(qū)縣政府體系，做到像稅務(wù)、環(huán)保等部門一樣將垂直管理落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的最基層，這樣可以大大增加衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的獨(dú)立性和客觀性；二是科學(xué)布局國(guó)土空間規(guī)劃和科學(xué)分配用地指標(biāo)，將稀缺的用地指標(biāo)和規(guī)劃空間用在經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益最高的項(xiàng)目上，使這些項(xiàng)目發(fā)揮出引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭作用；三是改進(jìn)地方黨委政府考核體系，將耕地和基本農(nóng)田保護(hù)效果納入地方領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核體系，在違法用地?cái)?shù)量超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)的情況下的實(shí)行職務(wù)晉升的一票否決制，提升他們的重視程度；四是實(shí)事求是開(kāi)展土地調(diào)查的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)更新工作，將原先一些不合理的調(diào)查成果予以變更；五是理順部門之間職責(zé)分工，根據(jù)衛(wèi)片執(zhí)法檢查的違法數(shù)據(jù)成果科學(xué)分配各職能部門的相應(yīng)整改任務(wù)，各司其職，從而發(fā)揮衛(wèi)片執(zhí)法檢查的最大執(zhí)法效能。

七、結(jié)論

隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、衛(wèi)星遙感和定位技術(shù)的不斷迭代演化，土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查越來(lái)越智能化、自動(dòng)化和精益化，這不僅對(duì)執(zhí)法人員快速掌握新技術(shù)的能力提出了更高的要求，而且對(duì)地方政府改變發(fā)展模式，更換經(jīng)濟(jì)發(fā)展賽道提出了更高的新要求。相信今后一段時(shí)間衛(wèi)片執(zhí)法檢查將會(huì)朝著高頻度、高強(qiáng)度和檢查結(jié)果的高置信度發(fā)展。同時(shí)，衛(wèi)片執(zhí)法檢查和日常執(zhí)法巡查的高度融合，將會(huì)為今后土地管理秩序的良性發(fā)展提供更好的技術(shù)和制度保障，為地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。