對事業(yè)單位全面預(yù)算管理問題分析研究

陶會林 山東省煤田地質(zhì)局第五勘探隊

引言

事業(yè)單位實行全面預(yù)算管理是有效控制運行成本的最有效方式之一，事業(yè)單位全面改革已經(jīng)進(jìn)入了實質(zhì)化階段，事業(yè)單位要利用全面預(yù)算管理為主要管理工具，結(jié)合“預(yù)算一體化”的推行，建立和完善一整套全面預(yù)算管理體系，防范事業(yè)單位經(jīng)營風(fēng)險，提高事業(yè)單位經(jīng)營管理水平，創(chuàng)造更多的經(jīng)濟效益和社會效益。目前，事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作還存在一些問題，需要進(jìn)一步完善，本文就事業(yè)單位全面預(yù)算管理方面的問題進(jìn)行分析研究具有重要的現(xiàn)實意義。

一、對事業(yè)單位全面預(yù)算管理的認(rèn)識

事業(yè)單位是指為了滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要，由國家相關(guān)部門利用國有資產(chǎn)舉辦的各種社會服務(wù)組織，大致分為教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、勘探、新聞出版、農(nóng)林牧水等25個行業(yè)，其中最多的是從事文教、衛(wèi)生等方面活動的事業(yè)單位。事業(yè)單位是以服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，不斷改善人民群眾文化生活，促進(jìn)社會福利事業(yè)發(fā)展的非營利性組織。事業(yè)單位是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要組成部分，事業(yè)單位在激烈競爭的市場環(huán)境下面臨著巨大的挑戰(zhàn)，事業(yè)單位需要加強運行成本管控，不斷提高經(jīng)濟效益和社會效益，在市場競爭中占有一席之地。事業(yè)單位全面預(yù)算管理是通過預(yù)算對單位內(nèi)部各職能部門、各經(jīng)營單位的各種財務(wù)及其他經(jīng)營資源進(jìn)行科學(xué)配置、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與管控、考核評價等環(huán)節(jié)的安排，有效地組織和協(xié)調(diào)事業(yè)單位的經(jīng)營管理，以達(dá)到既定經(jīng)營管理和社會服務(wù)目標(biāo)的一種管理活動。全面預(yù)算管理是一種現(xiàn)代化管理手段，具有效益性、市場環(huán)境適應(yīng)性、管理主動性和綜合性等鮮明特點。將預(yù)算管理覆蓋到事業(yè)單位的各個方面，進(jìn)一步提高事業(yè)單位的經(jīng)營管理水平，為經(jīng)濟社會發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

二、事業(yè)單位全面預(yù)算管理的作用

事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理的重要作用表現(xiàn)在三個方面：第一，事業(yè)單位要適應(yīng)改革發(fā)展的要求，必須實行全面預(yù)算管理，事業(yè)單位處在不斷改革的進(jìn)程中，要根據(jù)本單位的具體情況進(jìn)行簡政放權(quán)改革，事業(yè)單位主管部門應(yīng)該改變對直屬單位的直接管理，要下放直屬單位的管理自主權(quán)，讓直屬單位能夠在限定范圍內(nèi)擁有充分的管理自主權(quán)，通過科學(xué)編制全面預(yù)算的方式，制約所屬單位在預(yù)算范圍內(nèi)根據(jù)具體經(jīng)營情況進(jìn)行科學(xué)合理的決策。主管單位通過年度評價考核等方式對所屬單位的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評價，促進(jìn)直屬單位的經(jīng)營服務(wù)任務(wù)完成目標(biāo)與主管部門的戰(zhàn)略目標(biāo)相一致。第二，能夠提高事業(yè)單位整體經(jīng)營管理水平，全面預(yù)算管理的基本原則是強調(diào)全員參與、全方位管理和全面管控的預(yù)算管控模式，通過對事業(yè)單位各方面的業(yè)務(wù)活動、經(jīng)營管理活動、經(jīng)營決策實行全覆蓋預(yù)算管理制度，將單位各職能部門、各經(jīng)營單位、各環(huán)節(jié)崗位通過預(yù)算編制緊密聯(lián)系在一起，對單位的資金支出進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對被考核單位及各環(huán)節(jié)崗位通過預(yù)算績效考評來管控其各項預(yù)算指標(biāo)的完成情況，保證事業(yè)單位預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)，從整體上提高事業(yè)單位的經(jīng)營管理水平和經(jīng)營效益、社會效益。第三，能夠優(yōu)化事業(yè)單位的資源配置效率，事業(yè)單位在預(yù)算編制過程中，通過綜合平衡各職能部門、各經(jīng)營單位的經(jīng)營服務(wù)、管理活動的實際需要，對單位有限的經(jīng)營資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安排，進(jìn)一步優(yōu)化各項財務(wù)支出結(jié)構(gòu)，避免經(jīng)營資源的浪費，編制出科學(xué)合理的預(yù)算計劃，指導(dǎo)事業(yè)單位為經(jīng)濟社會發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

三、事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在問題分析

（一）事業(yè)單位全面預(yù)算管理意識有待提高

全面預(yù)算管理工作涉及面比較廣，單位決策層、管理層缺乏對全面預(yù)算組織管理的意識，會對全面預(yù)算管理工作的順利開展產(chǎn)生不利影響，全面預(yù)算管理工作就不能夠在事業(yè)單位經(jīng)營管理活動中發(fā)揮規(guī)范和制約作用。全面預(yù)算管理的實施必須由單位各層次的管理人員實時進(jìn)行管控，才能保證各項管理制度執(zhí)行的有效性。目前，有的事業(yè)單位的管理層對全面預(yù)算管理工作重視程度不夠，沒有認(rèn)識到全面預(yù)算管理對提高經(jīng)營管理效率的重要作用。有的事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層管理思想觀念落后，沒有充分認(rèn)識到預(yù)算管理的重要性，沒有樹立全面預(yù)算管理的意識，對單位各職能部門、各工作崗位的設(shè)置不夠科學(xué)合理，管理流程不夠合理，影響了單位全面預(yù)算管理工作的順利開展。有的事業(yè)單位的基層員工不了解單位預(yù)算管理制度，對參與全面預(yù)算管理工作沒有積極性。事業(yè)單位預(yù)算編制工作沒有依據(jù)相關(guān)的預(yù)算管理制度進(jìn)行深入調(diào)查研究，編制的單位預(yù)算不科學(xué)導(dǎo)致預(yù)算管理工作執(zhí)行力不強，事業(yè)單位全面預(yù)算管理形同虛設(shè)流于形式，沒有發(fā)揮好全面預(yù)算管理在事業(yè)單位經(jīng)營管理活動中的作用。

（二）事業(yè)單位預(yù)算編制方法有待改進(jìn)

事業(yè)單位采用正確的預(yù)算編制方法和科學(xué)合理的流程，是保證單位編制高質(zhì)量預(yù)算的前提條件。有的事業(yè)單位為了從財政部門多爭取資金支持，將單位預(yù)算編制方法簡單地理解為爭取財政資金是單位編制預(yù)算的直接目的，簡單地將預(yù)算年度的財務(wù)預(yù)算指標(biāo)在上年決算的基礎(chǔ)上進(jìn)行增加，沒有與單位預(yù)算年度的相關(guān)經(jīng)營業(yè)務(wù)聯(lián)系起來，對預(yù)算年度經(jīng)營目標(biāo)變化引起的相關(guān)經(jīng)營資源變化，沒有進(jìn)行預(yù)算項目的精確化細(xì)分，造成事業(yè)單位預(yù)算編制不科學(xué)。事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)容主要包括：單位的基本預(yù)算支出項目、各種專項支出項目、單位職工工資薪酬、各種設(shè)施采購支出項目、各項管理費用及相關(guān)稅費支出等，事業(yè)單位在編制預(yù)算中應(yīng)該對不同的預(yù)算支出項目采用不同的預(yù)算編制方法。有的單位為了簡化預(yù)算編制工作，對所有預(yù)算支出項目一律采用增量預(yù)算編制方法，沒有充分考慮外部市場變化、國家宏觀經(jīng)濟政策變化、單位內(nèi)部社會服務(wù)任務(wù)變化等因素對預(yù)算指標(biāo)的影響，導(dǎo)致事業(yè)單位編制的預(yù)算不能適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境變化，預(yù)算指標(biāo)與實際指標(biāo)產(chǎn)生較大的差異，事業(yè)單位預(yù)算管理制度的實施不能順利開展。有的事業(yè)單位沒有將全面預(yù)算管理工作覆蓋到全員、全方位、全過程，各項預(yù)算指標(biāo)沒有細(xì)化到各職能部門、各環(huán)節(jié)、各崗位、各個業(yè)務(wù)管理流程，在編制單位預(yù)算過程中沒有依據(jù)預(yù)算年度經(jīng)營任務(wù)的需要合理安排預(yù)算指標(biāo)，單位預(yù)算與單位年度經(jīng)營計劃不相匹配形成兩張皮，預(yù)算編制流于形式，不能夠充分發(fā)揮有效管控資金在事業(yè)單位經(jīng)營管理活動中的作用。

（三）事業(yè)單位預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行力不強

全面預(yù)算管理的重點是預(yù)算的編制和執(zhí)行，預(yù)算指標(biāo)的執(zhí)行必須是剛性的。有的事業(yè)單位在預(yù)算指標(biāo)的執(zhí)行過程中，相關(guān)職能部門未能按照預(yù)算指標(biāo)的要求開展工作，有的部門隨意調(diào)整預(yù)算指標(biāo)，隨意安排資金用途，不按預(yù)算指標(biāo)要求分配使用資金。有的事業(yè)單位沒有把預(yù)算指標(biāo)的執(zhí)行與單位績效考評有機結(jié)合起來，預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行部門缺少嚴(yán)格約束機制，給事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作的執(zhí)行帶來不利影響。有的事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行中沒有真正認(rèn)識到全面預(yù)算管理的重要性，將全面預(yù)算管理簡單理解為財務(wù)預(yù)算，預(yù)算編制及執(zhí)行是單位財務(wù)部門的工作任務(wù)，其他部門沒有必要參與到預(yù)算編制工作中，單位全面預(yù)算管理工作是由財務(wù)部門負(fù)責(zé)執(zhí)行。有的事業(yè)單位職能部門沒有及時向預(yù)算編制部門提供相關(guān)數(shù)據(jù)信息，而預(yù)算編制部門也沒有做深入的調(diào)查分析，在編制預(yù)算數(shù)據(jù)時由預(yù)算編制部門憑空想象，造成事業(yè)單位的預(yù)算指標(biāo)數(shù)據(jù)與正常運行活動實際數(shù)據(jù)出現(xiàn)比較大的差距，當(dāng)財務(wù)部門與其他職能部門出現(xiàn)溝通協(xié)調(diào)不到位的情況時，造成預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行部門不能有效地落實預(yù)算目標(biāo)。在預(yù)算執(zhí)行過程中管控力度不到位、差異分析不及時、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果反饋滯后、全面預(yù)算管理工作失去管控效用。

（四）事業(yè)單位預(yù)算考核評價機制不完善

保障事業(yè)單位全面預(yù)算管理有效執(zhí)行最重要的手段是建立和完善預(yù)算管理考評機制，有的事業(yè)單位對預(yù)算編制比較重視，對預(yù)算管理工作重視程度不夠。事業(yè)單位對預(yù)算監(jiān)管一般以事后管控為主，預(yù)算執(zhí)行過程中實時管控不到位，事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行部門對預(yù)算資金的使用存在隨意性，預(yù)算監(jiān)管部門不能夠有效遏制相關(guān)支出項目超預(yù)算指標(biāo)的現(xiàn)象，導(dǎo)致事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險大幅度的增加。有的事業(yè)單位在預(yù)算考評方面，考評指標(biāo)設(shè)置不明確、指標(biāo)量化不明晰，僅局限于相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)對比分析的問題，沒有突出事業(yè)單位重點經(jīng)營業(yè)務(wù)的特征，考評結(jié)果不能作為事業(yè)單位績效報酬兌現(xiàn)的依據(jù)，失去了開展全面預(yù)算管理工作的意義。事業(yè)單位績效改革是發(fā)展趨勢，有的事業(yè)單位管理層對預(yù)算績效考核沒有足夠的認(rèn)識，在工作績效考評時沒有將預(yù)算績效管理納入績效考核目標(biāo)的范圍之內(nèi)。由于很多事業(yè)單位不重視預(yù)算績效考評工作，更沒有制定科學(xué)的考評制度和獎懲方法，造成事業(yè)單位財政資金利用效率低、經(jīng)濟資源配置不合理的現(xiàn)象，事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作沒有達(dá)到預(yù)期的目的。

四、強化事業(yè)單位全面預(yù)算管理的對策

（一）提高事業(yè)單位全面預(yù)算管理的意識

在新形勢下，事業(yè)單位管理體制處在不斷深化改革中，應(yīng)該重視全面預(yù)算管理工作，進(jìn)一步推動事業(yè)單位財務(wù)管理工作的改革步伐。事業(yè)單位在執(zhí)行現(xiàn)有財務(wù)制度條件下，必須根據(jù)財務(wù)制度規(guī)定建立和完善有效的全面預(yù)算管理體系，并以此為基礎(chǔ)制定各項綜合管理工作內(nèi)容及制度。事業(yè)單位應(yīng)該全面貫徹預(yù)算管理制度，不斷提升全面預(yù)算管理水平，樹立先進(jìn)的全面預(yù)算管理工作意識，探索有效的管理模式，學(xué)習(xí)全面預(yù)算管理新理論、新方法，為事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理工作創(chuàng)造良好的管理環(huán)境。事業(yè)單位全面預(yù)算管理需要組織全體員工共同參與，各職能部門密切配合，全過程各環(huán)節(jié)、各個工作崗位全覆蓋，要提高預(yù)算的執(zhí)行力，事業(yè)單位財務(wù)部門是預(yù)算編制及審核的責(zé)任部門，要求財務(wù)人員提高業(yè)務(wù)能力全面掌握全面預(yù)算管理的新理論、新方法、新管理模式，事業(yè)單位的財務(wù)部門應(yīng)該與其他各職能部門保持密切協(xié)作溝通，科學(xué)合理配置經(jīng)營資源，提高財政資金的使用效率，把全面預(yù)算管理工作貫徹落實到事業(yè)單位經(jīng)營管理活動和為社會服務(wù)過程中。

（二）創(chuàng)新事業(yè)單位預(yù)算管理方法

事業(yè)單位應(yīng)該采用科學(xué)的全面預(yù)算編制方法，將全面預(yù)算管理工作細(xì)化為預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、分析考評、獎懲等基本流程，在具體編制預(yù)算時要求內(nèi)容合理、方法科學(xué)。事業(yè)單位在預(yù)算編制過程中應(yīng)該將財務(wù)管理制度與單位自身經(jīng)營管理的實際需要結(jié)合起來制定統(tǒng)一的預(yù)算目標(biāo)，具體分析單位的核心競爭優(yōu)勢、面臨的機遇與挑戰(zhàn)，根據(jù)國家法規(guī)制度的規(guī)定，采用科學(xué)的預(yù)算編制流程，根據(jù)預(yù)算項目的需要分別采用增量預(yù)算法、零基預(yù)算法、滾動預(yù)算法等多元化的預(yù)算編制方法，進(jìn)一步提高全面預(yù)算管理的適應(yīng)能力。事業(yè)單位的預(yù)算管理制度應(yīng)該得到嚴(yán)格的貫徹執(zhí)行，保證全面預(yù)算管理工作的權(quán)威性和指導(dǎo)性，單位預(yù)算方案審批確定后是剛性的，各職能部門必須遵照執(zhí)行，不得隨意變更，如果由于客觀原因需要調(diào)整，也必須按照程序報預(yù)算管理部門審核，由單位預(yù)算管理部門做出調(diào)整的決定，其他部門沒有權(quán)力擅自調(diào)整預(yù)算指標(biāo)。事業(yè)單位要成立單位預(yù)算管理委員會，完善全面預(yù)算管理工作體系，制定全面預(yù)算管理制度。預(yù)算管理組織機構(gòu)是由單位財務(wù)部門，其他各職能部門等相關(guān)負(fù)責(zé)人為成員共同組成預(yù)算管理決策機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、審批、調(diào)整、分析、管控、考評及獎懲等各環(huán)節(jié)的工作。為保證預(yù)算指標(biāo)的完成需要將預(yù)算指標(biāo)分解細(xì)化到各職能部門、各個環(huán)節(jié)、各個崗位上，形成預(yù)算責(zé)任層級范圍。要規(guī)范事業(yè)單位預(yù)算管理行為，制定科學(xué)的預(yù)算管理流程，明確控制權(quán)限，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范的會計核算制度、單位內(nèi)部控制制度等，為事業(yè)單位全面預(yù)算管理的順利開展創(chuàng)造良好的工作環(huán)境。

（三）提高事業(yè)單位全面預(yù)算管理執(zhí)行力，完善考評機制

事業(yè)單位要加強全面預(yù)算管理工作的執(zhí)行力，將預(yù)算指標(biāo)分解落實到各職能部門、各個環(huán)節(jié)、各個崗位，明確責(zé)任層級，嚴(yán)格按預(yù)算指標(biāo)的要求、對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行嚴(yán)格管控，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中的差異，分析產(chǎn)生差異的原因，及時采取措施糾正差異。事業(yè)單位必須建立和完善內(nèi)部控制制度，并能夠得到有效的執(zhí)行，是保證事業(yè)單位各項預(yù)算指標(biāo)順利完成的基礎(chǔ)條件。事業(yè)單位要建立完善的績效考評機制，應(yīng)該正確反映事業(yè)單位各項財政資金的收入和支出中形成的經(jīng)濟效益和社會效益內(nèi)容，根據(jù)單位經(jīng)營業(yè)務(wù)和日常管理的需要制定相應(yīng)的考評指標(biāo)。全面預(yù)算管理需要增強監(jiān)督管控制度建設(shè)，是保證事業(yè)單位預(yù)算剛性約束最有效的辦法，事業(yè)單位應(yīng)該建立和完善全面預(yù)算管理管控機制，充分發(fā)揮預(yù)算管理部門的監(jiān)督管理職能，對單位各項預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行進(jìn)度及項目效率進(jìn)行實時跟蹤管控，對預(yù)算執(zhí)行成效進(jìn)行定期分析，進(jìn)一步規(guī)范各責(zé)任層級預(yù)算管理行為，防止預(yù)算外資金支出行為的發(fā)生，為了提升預(yù)算執(zhí)行效率需要對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行分析、反饋，尋求改進(jìn)預(yù)算管理工作的措施。根據(jù)事業(yè)單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)、預(yù)算項目的具體內(nèi)容，確定單位的年度經(jīng)營管理目標(biāo)，完善預(yù)算管理績效考評管理體系，根據(jù)責(zé)任層級的執(zhí)行效率、服務(wù)質(zhì)量與效果、社會公眾評價等方面制定考核評價指標(biāo)的具體內(nèi)容，也可以通過委托第三方評價機構(gòu)對單位全面預(yù)算管理執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評估，出具客觀公正的評估報告作為單位績效考評與獎懲的依據(jù)。事業(yè)單位必須強化績效考評結(jié)果的應(yīng)用，保證經(jīng)營資源的最佳配置，提高事業(yè)單位經(jīng)營管理水平，為經(jīng)濟社會發(fā)展作出更大的貢獻(xiàn)。