美國對俄的極限制裁，效果不確定

宋國友

作為對俄羅斯在烏特別軍事行動的回應(yīng)，美國及其盟友宣布多輪對俄制裁措施。這些制裁措施多數(shù)是此前對俄制裁措施的范圍擴(kuò)大或者內(nèi)容深化，但也有若干新制定的制裁手段。比如凍結(jié)俄羅斯在歐美金融資產(chǎn)、禁止俄羅斯機(jī)構(gòu)在美歐國家融資和把選定的俄羅斯銀行剔除出國際結(jié)算系統(tǒng)等。從力度看，這基本已經(jīng)是美國對外金融制裁的極限手段，是冷戰(zhàn)后美國金融戰(zhàn)最全面的實際操作。

美國對俄羅斯發(fā)起如此力度的金融制裁，有以下幾點原因。

第一，拜登政府需要借此表達(dá)美國的立場，傳遞其強(qiáng)硬態(tài)度。如此力度的對俄金融制裁是軍事介入之外的準(zhǔn)戰(zhàn)爭行為。在拜登政府已經(jīng)表態(tài)不準(zhǔn)備軍事介入俄烏沖突的情況下，美國必須采用嚴(yán)厲的金融制裁措施向國內(nèi)外顯示美國的力量。如果美國政府不對俄采取頂格制裁措施，將嚴(yán)重沖擊國內(nèi)外對美國能力的信任。只有借助排山倒海般的金融制裁措施，美國政府才可以顯示其在軍事手段之外的強(qiáng)大實力。

第二，對俄金融制裁擁有強(qiáng)大的國內(nèi)支持基礎(chǔ)。一是政治支持。在俄烏軍事沖突問題上，美國民主和共和兩黨罕見地達(dá)成共識，均明確支持拜登政府對俄羅斯的金融制裁措施。有了國內(nèi)的高支持度，拜登政府對俄動用金融制裁手段幾無掣肘。從美國國內(nèi)政治看，拜登此次越是對俄強(qiáng)硬，越能磅提高其在民調(diào)中的支持度。對于今年即將到來的中期選舉，也有助益。二是法律和政策支持。美國對外制裁已有一整套法律體系，拜登政府只需從中引用即可，無須擔(dān)憂法律障礙。在政策層面，早在2021年4月，拜登政府就簽署第14024號總統(tǒng)行政令，可以針對所謂俄羅斯聯(lián)邦政府的“特定有害外國活動”封鎖財產(chǎn)。美國財政部也儲備了豐富和充分的金融手段。

第三，美國對俄金融制裁的反噬效果有，但短期內(nèi)不大。尤其是考慮到金融制裁的成本和收益，美國樂于使用。美國處于全球金融權(quán)力的樞紐位置，美元當(dāng)前在全球結(jié)算、投資和融資功能無可替代。，近年來，美國因為不同原因曾多次對俄取金融制裁。盡管俄羅斯承受了之前多次金融制裁的后果，并積累了較為豐富的應(yīng)對經(jīng)驗，對此輪美國發(fā)動的新制裁手段也己必定經(jīng)過評估并有所應(yīng)對，但美國對俄的新金融制裁措施，仍將對俄造成嚴(yán)重?fù)p害，同時對美國自身負(fù)面影響較小。

第四，對俄金融制裁得到歐洲及盟國的普遍支持，這是美即此次對俄制裁的突出優(yōu)勢，也是美國全力提高對俄制裁烈度的-外部原因所在。

美國對外金融制裁如要取得更大效果，需要構(gòu)筑多邊制裁網(wǎng)絡(luò)，這一方面可以分擔(dān)制裁成本，另一方面可堵住可能的制裁漏洞。美國曾對伊朗使用過幾乎接近的金融制裁手段，但由于未能得到歐洲的通力合作，對伊朗的金融打擊未能全然奏效。但美國此次對俄制裁，得到歐洲多國的配合。美歐疊加的金融網(wǎng)絡(luò)，幾乎占據(jù)俄羅斯對外金融聯(lián)系的80%以上。美歐實施的聯(lián)合同步制裁，能夠有效擴(kuò)大美國金融制裁的影響力。

哪怕美國傾力打造對俄金融制裁的最廣泛同盟，仍然不確定其是否能夠最終產(chǎn)生預(yù)想中的戰(zhàn)略效果。首先，對俄羅斯的實質(zhì)損害有待觀察。俄羅斯已經(jīng)采取預(yù)防性的措施。例如，俄羅斯持有的美國國債在過去兩年減少了約80%,從近130億美元減少為約20億美元。美歐可供凍結(jié)的金融資產(chǎn)可能比預(yù)想中有限。

其次，俄羅斯反制措施不容小覷。俄羅斯固然可能被美歐更大程度打擊，但俄羅斯也可以反制。例如，俄羅斯同樣可以凍結(jié)美歐等國政府、機(jī)構(gòu)和個人的在俄金融資產(chǎn)，或者宣布停止償還相關(guān)債務(wù)。再次，俄歐能源貿(mào)易依然被予以豁免。眾所周知，俄羅斯經(jīng)濟(jì)實力的重要來源是其能源實力。此次美歐全力制裁，也不得不基于各自考慮對俄羅斯的能源貿(mào)易加以豁免。這意味著俄羅斯仍然有途徑和世界經(jīng)濟(jì)保持聯(lián)系。

最后也是最重要的，俄烏戰(zhàn)爭和外交進(jìn)程走向未明。俄羅斯與烏克蘭未來的軍事關(guān)系和外交互動，將是決定該地區(qū)，地緣政治和秩序走向的關(guān)鍵因素。俄羅斯冒著被西方制裁孤立的威險也要采取軍事行動，就是希望通過軍事手段解決安全和外交問題。這種設(shè)想不一定會成功，但如果俄羅斯的根本地緣訴求不被回應(yīng)，該地區(qū)的地緣沖突以及俄羅斯與西方的對抗將長期持續(xù)。美歐不著力解決戰(zhàn)爭本身以及觸發(fā)戰(zhàn)爭的深層原:因，只是依賴金融制裁，難以觸及根本。

此次對俄羅斯的制裁，美國可以說已經(jīng)把自己的金融力量及其武器化使用全部展現(xiàn)出來。國際社會既充分見識了美國對外使用金融制裁的意愿和能方，也進(jìn)一步擔(dān)憂金融過度依賴美國的切實國家安全風(fēng)險。對美國及其金融霸權(quán)的長期影響值得觀察。▲(作者是復(fù)旦大學(xué)美國研究中心副主任、教授)