厄瓜多爾《石油法實施細則》及其潛在影響

代雙杰，孫凡婧，馮陶然，許翔麟

（安第斯石油有限責任公司）

1 《石油法實施細則》出臺的背景

截至2021年1月，厄瓜多爾擁有83億桶原油證實儲量，位居拉美國家第三位[1]。盡管坐擁豐富油氣資源，因投資環(huán)境差、法律變動頻繁，絕大多數(shù)西方石油公司在2010年前后退出厄瓜多爾市場。當前，厄瓜多爾國家石油公司（РetroЕcuador，簡稱“厄國油”）擁有該國大量上游資源，運營23個油氣區(qū)塊，產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的約80%[2]。由于投資缺乏、效率低下等多方面原因，厄國油產(chǎn)量呈現(xiàn)下降趨勢，2019年產(chǎn)量為1.52億桶，2020年下降至1.39億桶，2021年進一步下降至1.36億桶[3]。

2021年5月，拉索總統(tǒng)上任后，表現(xiàn)出對發(fā)展油氣行業(yè)、吸引外國投資的迫切愿望。2021年7月，拉索總統(tǒng)簽署第95號總統(tǒng)令，確立了任期內(nèi)油氣產(chǎn)量翻倍的宏大目標，表達了對油氣行業(yè)進行私有化改革的意愿[4]。受民粹主義、政局變化等多方面因素影響，第95號總統(tǒng)令的實施過程較為緩慢曲折，大多數(shù)目標未能在100天內(nèi)實現(xiàn)。在改革期間，盡管油價回升，西班牙石油公司雷普索爾（Reрsol）仍然堅決退出厄瓜多爾市場，于2021年12月將其在16&Т區(qū)塊中的35%份額轉(zhuǎn)讓給加拿大上市石油公司New Stratus Еnergу，不再擔任該區(qū)塊的作業(yè)者[5]。

2021年11月29日，以增產(chǎn)和吸引投資為目標，厄瓜多爾頒布《疫情期間經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展法》，對《石油法》進行修訂，首次允許厄國油與其他石油公司合作開發(fā)油氣資源，允許厄政府簽署產(chǎn)品分成合同和煉廠私有化，允許承包商自愿申請合同轉(zhuǎn)制以及在獲得厄瓜多爾能源和不可再生資源部（簡稱能礦部）批準的前提下轉(zhuǎn)讓合同權(quán)益[6]。2022年2月15日，拉索總統(tǒng)簽署第342號總統(tǒng)令，頒布《石油法實施細則》[7]，進一步圍繞增產(chǎn)、吸引投資、信息透明提出了具體措施。

2 《石油法實施細則》的主要內(nèi)容

《石油法實施細則》主要就厄國油對外合作模式、石油招標委員會、石油合同、運輸協(xié)議、油氣信息登記等進行了規(guī)定。

2.1 厄國油對外合作模式

《石油法實施細則》首次規(guī)定了厄國油與其他石油公司的三種合作方式。

一是允許厄國油與其他石油公司組成聯(lián)合體，包括本國或國際石油公司，通過參加厄能礦部組織的公開招標獲取新區(qū)塊權(quán)益。中標后簽署產(chǎn)品分成合同，由厄國油的合作伙伴（即與厄國油聯(lián)合招標的其他石油公司）承擔勘探開發(fā)投資風險并擔任區(qū)塊作業(yè)者。

二是允許厄國油向其他國家的國有石油公司出讓現(xiàn)有區(qū)塊權(quán)益。采取這種模式的前提是，厄能礦部認為厄國油缺乏特定區(qū)域所需勘探開發(fā)技術(shù)實力，且厄國油將保留至少51%的區(qū)塊權(quán)益，合同模式需為產(chǎn)品分成合同[8]。相關(guān)國有石油公司單獨或與其他私有石油公司組成聯(lián)合體直接談判或投標。

三是允許厄國油向私營石油公司出讓現(xiàn)有區(qū)塊權(quán)益。采取這種模式的前提與第二種模式相同。不同的是，私營石油公司僅可通過公開招標獲取厄國油區(qū)塊權(quán)益?！妒头▽嵤┘殑t》未規(guī)定私營石油公司可以獲取的區(qū)塊權(quán)益上限。

2.2 石油招標委員會

石油招標委員會是厄瓜多爾區(qū)塊招標和合同簽署、修訂的審批機構(gòu)。根據(jù)《石油法實施細則》，厄能礦部、財政部、總統(tǒng)分別向石油招標委員會委派一名具有投票權(quán)的代表，主席由能礦部委派的代表擔任，其他相關(guān)領(lǐng)域的專家也可參加石油招標委員會并提出建議，但沒有投票權(quán)。石油招標委員會對區(qū)塊招標以及簽署、變更和終止合同進行審批。

2.3 石油合同

2.3.1 服務(wù)合同

《石油法實施細則》對油氣勘探開發(fā)服務(wù)合同中服務(wù)費的計算進行了細化規(guī)定。其中規(guī)定，對于《石油法實施細則》頒布后新簽署的服務(wù)合同，應將《亞馬遜法》項下的亞馬遜基金作為服務(wù)費計算的減項?！秮嗰R遜法》規(guī)定，政府提取產(chǎn)自亞馬遜地區(qū)原油銷售價格的4%作為亞馬遜地區(qū)發(fā)展基金的來源，且最低單位份額為2美元/桶。

2.3.2 產(chǎn)品分成合同

在成本費用分攤方面，承包商承擔與勘探、開發(fā)、生產(chǎn)相關(guān)的全部成本費用，承包商和厄政府按照分成比例分別承擔份額油的運輸費用、銷售費用和亞馬遜發(fā)展基金[9]。承包商在開發(fā)井投產(chǎn)后有權(quán)獲得份額油。份額油計算公式為РС1＝X×Qm，式中Qm為經(jīng)審計的區(qū)塊月產(chǎn)量；X為分成比例，精確至小數(shù)點后三位。根據(jù)公式，份額油將隨產(chǎn)量變動而改變，關(guān)鍵參數(shù)取決于談判結(jié)果。

厄瓜多爾以厄國油前一個月外銷原油實現(xiàn)價格作為提取份額油當月的參考油價，如果厄國油未外銷原油，則按照合同規(guī)定的“油籃子”價格計算參考油價。在份額油結(jié)算方面，承包商有權(quán)銷售其獲取的份額油，但是厄能礦部有權(quán)要求承包商向厄瓜多爾國內(nèi)煉廠供應原油，以參考油價結(jié)算。承包商也可以選擇使用現(xiàn)金結(jié)算份額油，此種情況下，厄國油負責銷售全部原油，以參考油價計價，扣除運輸費用、銷售費用、亞馬遜發(fā)展基金后向承包商支付。

2.3.3 合同變更

合同變更的內(nèi)容包括：1）已簽署原油勘探開發(fā)合同，額外開發(fā)非伴生氣和凝析氣藏；2）已簽署非伴生氣勘探開發(fā)合同，額外開發(fā)原油；3）已簽署勘探開發(fā)服務(wù)合同，額外開發(fā)非伴生氣；4）改變合同模式、經(jīng)濟條款、合同期限、增資、增產(chǎn)及其他法律和合同規(guī)定的情況；5）發(fā)生不可抗力事件且無法克服，修改合同方權(quán)利義務(wù)；6）承包商轉(zhuǎn)讓部分或全部合同權(quán)益；7）增加額外勘探開發(fā)義務(wù)工作量。

對于上述變更內(nèi)容，厄能礦部在與承包商協(xié)商達成一致后，形成技術(shù)、經(jīng)濟、健康安全環(huán)保（НSЕ）和法律意見，提交至石油招標委員會，由其做出決議。

2.3.4 合同轉(zhuǎn)制

轉(zhuǎn)制條件包括兩方面：一是合同轉(zhuǎn)制需對政府有利；二是政府與石油公司需協(xié)商一致，并經(jīng)石油招標委員會批準后，方可變更合同模式。在通常情況下，承包商提交轉(zhuǎn)制申請、技術(shù)和經(jīng)濟支持文件，必須承諾額外義務(wù)工作量，可同時申請延長合同期，提交履約擔保。厄能礦部組成專門委員會，由經(jīng)濟代表、技術(shù)代表、社會環(huán)境代表和律師組成，與承包商進行談判。在組成委員會后的90天內(nèi)完成談判，談判完成后向石油招標委員會提交建議報告，經(jīng)石油招標委員會批準后簽約。

2.3.5 合同轉(zhuǎn)讓

在獲得厄能礦部事前批準的情況下，承包商可以向第三方部分或全部轉(zhuǎn)讓其石油合同項下的權(quán)利和義務(wù)。承包商及受讓人須共同向能礦部提交申請，申請內(nèi)容包括：第一，如果轉(zhuǎn)讓開發(fā)期合同權(quán)益，承包商應提交前一年度企業(yè)所得稅納稅申報信息；第二，受讓人應提交支持文件，證明其具有與承包商類似或超過承包商的技術(shù)實力和油氣行業(yè)經(jīng)驗；第三，受讓人提交財務(wù)報告，證明其財務(wù)能力；第四，受讓人提交證明其合法存續(xù)的公證認證文件；第五，受讓人承諾在轉(zhuǎn)讓獲得批準后，將在厄瓜多爾設(shè)立法人實體；第六，受讓人提交宣誓書，保證將承擔合同義務(wù)并遵守厄瓜多爾法律。承包商仍需承擔石油合同簽約到權(quán)益轉(zhuǎn)讓前的義務(wù)，受讓人承擔權(quán)益轉(zhuǎn)讓后的義務(wù)。

2.3.6 合同廢止

厄能礦部副部長或石油監(jiān)督局局長有權(quán)向能礦部提出合同廢止申請。首先，由厄能礦部副部長或石油監(jiān)督局局長提出申請。隨后，厄能礦部組成臨時工作組并通知承包商，承包商在收到通知后60天內(nèi)提交抗辯文件并進行舉證。臨時工作組在20天內(nèi)評估承包商提交的證據(jù)。合同雙方可以在3天內(nèi)提交一份最終法律報告并要求舉行聽證會。厄能礦部在30個工作日內(nèi)對合同廢止事項作出決議。

2.4 運輸協(xié)議

規(guī)定國有企業(yè)以及其他國家國有企業(yè)或私營企業(yè)經(jīng)厄能礦部授權(quán)并經(jīng)石油招標委員會批準，可以從事原油天然氣運輸業(yè)務(wù)。

2.5 油氣行業(yè)信息登記

下述事項發(fā)生后30天內(nèi)完成油氣信息登記：1）境內(nèi)石油公司的設(shè)立、變更和注銷；2）石油公司法定代表人信息變更；3）境外石油公司信息變更；4）厄國油作業(yè)區(qū)塊信息變更；5）新簽發(fā)記載油氣區(qū)塊合同信息的公共契據(jù)；6）承包商轉(zhuǎn)讓油氣區(qū)塊合同權(quán)益；7）設(shè)立混合所有制石油公司；8）發(fā)布宣布合同無效的聲明；9）其他厄能礦部認為需要記載的信息。

3 潛在影響分析

3.1 主要改變

與原有的油氣行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)相比，《石油法實施細則》的頒布在厄國油對外合作模式、石油招標委員會、合同模式、投資者權(quán)益保障等方面做出了重大改變，體現(xiàn)了開放市場、保護投資、填補漏洞等特點。

3.1.1 允許厄國油對外合作開發(fā)區(qū)塊

在《石油法實施細則》頒布前，厄瓜多爾政府將優(yōu)質(zhì)區(qū)塊交由厄國油開發(fā)，僅針對部分資源稟賦較差的區(qū)塊對外簽署服務(wù)合同進行開發(fā)，且未開放厄國油與其他石油公司合作開發(fā)優(yōu)質(zhì)區(qū)塊的渠道?！妒头▽嵤┘殑t》通過規(guī)定厄國油對外合作的三種模式，突破了原有界限。

這一改變也體現(xiàn)了厄瓜多爾的增產(chǎn)目標。厄國油掌握大量上游資源，卻連年產(chǎn)量下降。實現(xiàn)增產(chǎn)目標最直接的方式就是引入其他具有較強技術(shù)和資金實力的石油公司與厄國油合作開發(fā)油氣資源。在《石油法實施細則》規(guī)定的厄國油對外合作的三種合作模式中，第二、三種模式涉及出讓厄國油現(xiàn)有區(qū)塊權(quán)益，對于實現(xiàn)增產(chǎn)目標的作用最為直接。

對比第二、三種模式，第二種模式規(guī)定的合作伙伴為其他國家國有石油公司，且可以通過直接談判獲得權(quán)益。目前，在厄瓜多爾經(jīng)營的其他國家國有石油公司僅有中國石油和中國石化，因此第二種模式有利于中國石油和中國石化。第二種模式下厄國油將保留至少51%的區(qū)塊權(quán)益，如果厄國油同樣保留作業(yè)者身份，則合作伙伴將難以發(fā)揮技術(shù)和資金優(yōu)勢，因此效果仍有待觀察。

2022年8月，厄國油對外發(fā)起招標，擬采取特殊服務(wù)合同模式與其他石油公司合作開發(fā)其運營的全部23個區(qū)塊，在這一合同模式下，投資者需墊資完成工作量以獲得服務(wù)費。出乎意料的是，厄國油并未采取產(chǎn)品分成合同模式，這也意味著投資者將無法獲得招標區(qū)塊的合同權(quán)益。盡管如此，《石油法實施細則》中關(guān)于厄國油對外合作模式的規(guī)定仍然為石油公司獲取厄國油優(yōu)質(zhì)區(qū)塊權(quán)益打開了大門[8]。

長遠來看，第一種模式下的合作開發(fā)新區(qū)塊是保持厄瓜多爾產(chǎn)量長期穩(wěn)定的關(guān)鍵。厄瓜多爾已經(jīng)在2022年上半年啟動Intracamрo二期國際招標，涉及該國東部亞馬遜雨林地區(qū)的區(qū)塊[10]。

3.1.2 完善石油招標委員會運行機制

石油招標委員會具有審核區(qū)塊招標、合同變更等重要職能，是厄瓜多爾本次油氣行業(yè)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在《石油法實施細則》頒布前，石油招標委員會由厄能礦部委派兩名代表，財政部委派一名代表組成，在決策過程中，由于出發(fā)點和部門利益有差別，能礦部與財政部代表容易產(chǎn)生意見分歧，從而影響決策效率?！妒头▽嵤┘殑t》規(guī)定總統(tǒng)將向石油招標委員會委派一名代表，將有助于調(diào)和厄能礦部與財政部代表的分歧，形成有利于國家整體利益的決議。

在《石油法實施細則》頒布前，石油招標委員會僅在招標期間召開例會，且未對代表缺席會議做出約束性規(guī)定?！妒头▽嵤┘殑t》規(guī)定石油招標委員會至少每3個月召開一次例會，對于同一表決事項的會議，代表不得缺席3次。此前，在實踐中曾多次出現(xiàn)財政部代表拖延或拒絕參會的情況，導致會議無法召開和形成決議，《石油法實施細則》的規(guī)定有助于約束代表認真行使職權(quán)。

3.1.3 力推產(chǎn)品分成合同模式

2010年前，厄瓜多爾曾長期執(zhí)行產(chǎn)品分成合同，但是厄瓜多爾政府認為石油公司在高油價時期獲得過多利益，因此在2010年強制將產(chǎn)品分成合同轉(zhuǎn)為服務(wù)合同，導致大量外國投資者撤離，此后的法律法規(guī)中都鮮有涉及產(chǎn)品分成合同的規(guī)定。本次《石油法實施細則》既對產(chǎn)品分成合同各重要條款做出了原則性規(guī)定，也對自愿合同轉(zhuǎn)制做出了明確規(guī)定，體現(xiàn)了厄瓜多爾是在尊重石油公司意愿的前提下推動簽署產(chǎn)品分成合同。

3.1.4 提高投資靈活性

在《石油法實施細則》頒布前，厄瓜多爾對合同變更、合同轉(zhuǎn)讓加以嚴格限制，例如規(guī)定任何合同轉(zhuǎn)讓都需要獲得政府批準，使合同在簽署后缺乏靈活度，也缺乏退出渠道?！妒头▽嵤┘殑t》中關(guān)于合同變更、合同轉(zhuǎn)制、合同轉(zhuǎn)讓的規(guī)定提高了投資靈活性。油氣勘探開發(fā)具有較高的不確定性，《石油法實施細則》關(guān)于合同變更的規(guī)定有助于石油公司根據(jù)實際作業(yè)情況增加原油或非伴生氣的開發(fā)，以新增義務(wù)工作量換取合同延期以及在面臨不可抗力事件時調(diào)整合同條款，合同轉(zhuǎn)制賦予了石油公司自愿選擇的權(quán)利。相比之下，2010年厄瓜多爾政府是強制要求石油公司接受從產(chǎn)品分成合同到服務(wù)合同的轉(zhuǎn)制。合同轉(zhuǎn)讓提高了石油公司轉(zhuǎn)讓部分權(quán)益或全部退出區(qū)塊的靈活性，有助于石油公司提前回收投資。

3.1.5 強化投資者權(quán)益保障

在《石油法實施細則》頒布前，厄瓜多爾的《石油法》及石油合同設(shè)置了明顯偏向政府的合同廢止政策，承包商在履約過程中還需要時刻防范合同廢止帶來的顛覆性風險。本次《石油法實施細則》豁免了國內(nèi)和國際股市的交易行為以及同一企業(yè)集團內(nèi)部重組導致合同權(quán)益變更的審批義務(wù)，首次就合同廢止規(guī)定了詳細的行政審批和申辯程序，尤其是賦予了石油公司申請聽證的權(quán)利，能夠更好地保障石油公司權(quán)益，限制政府濫用行政權(quán)力廢止合同?！妒头▽嵤┘殑t》中首次出現(xiàn)關(guān)于油氣行業(yè)信息登記的規(guī)定提高了油氣行業(yè)信息透明度。長期以來，厄瓜多爾社會各界都指責油氣行業(yè)缺乏透明度，指責石油公司通過不正當手段獲得石油合同。油氣行業(yè)信息登記制度實施后，能夠在一定程度上改善社會公眾對油氣行業(yè)的看法。

3.2 需要觀察確認的事項

盡管《石油法實施細則》釋放了大量利好，但是部分規(guī)定因為措辭模糊容易引發(fā)爭議，需要進一步觀察確認。

首先是服務(wù)合同中亞馬遜發(fā)展基金扣減問題。《石油法實施細則》中規(guī)定對于新簽署的服務(wù)合同，將在服務(wù)費計算中扣減亞馬遜發(fā)展基金，但是并未明確規(guī)定新簽署的合同是否包括對現(xiàn)有服務(wù)合同簽署修訂協(xié)議。

第二是產(chǎn)品分成合同中的主權(quán)權(quán)益調(diào)整。關(guān)于政府獲益和承包商獲益的界定存在模糊地帶，實際操作過程中涉及對于上述獲益的核定，預計很可能引發(fā)爭議。

第三是產(chǎn)品分成合同條款尚不明確?！妒头▽嵤┘殑t》規(guī)定厄國油對外合作須簽署產(chǎn)品分成合同，盡管已經(jīng)規(guī)定了成本費用分攤、份額油計算、份額油結(jié)算、主權(quán)權(quán)益調(diào)整等，但是因為具體條款尚未出臺，目前難以判斷產(chǎn)品分成合同是否比現(xiàn)有的服務(wù)合同對投資者更有利。

4 對中資石油公司的啟示和建議

4.1 中資石油公司在厄瓜多爾情況

2005年8月，中國石油和中國石化合資組建的安第斯石油有限責任公司（中國石油持股55%，中國石化持股45%）以14.2億美元對價購買加拿大ЕnСana公司在厄瓜多爾全部油氣資產(chǎn)持股公司的全部股權(quán)，于2006年2月完成交割，獲得了ЕnСana公司在厄瓜多爾5個上游區(qū)塊的權(quán)益，后整合為3個區(qū)塊。安第斯公司現(xiàn)日均作業(yè)產(chǎn)量維持在約4萬桶/日，是目前在厄瓜多爾作業(yè)產(chǎn)量最高的外國石油公司。

4.2 中資石油公司面臨的問題及《石油法實施細則》可能產(chǎn)生的影響

截至目前，中資石油公司先后經(jīng)歷并化解了2007年暴利稅、2010年強制合同轉(zhuǎn)制、2018年歷史稅務(wù)糾紛和解等重大風險，但也仍面臨著政策不穩(wěn)定、外資保護薄弱、社區(qū)關(guān)系復雜、剩余合同期短等問題?；谇拔姆治?，《石油法實施細則》的頒布對于解決外資保護薄弱、剩余合同期短等問題具有顯著積極效益。一方面，《石油法實施細則》對合同變更、合同轉(zhuǎn)讓、合同廢止的新規(guī)定增加了投資者的靈活性，另一方面，《石油法實施細則》中首次對厄國油對外合作做出規(guī)定，有利于中資石油公司獲取優(yōu)質(zhì)資源，延續(xù)在厄瓜多爾的經(jīng)營。

資源國投資環(huán)境的改善是一項系統(tǒng)工程，《石油法實施細則》本身并不能解決政策不穩(wěn)定、社區(qū)關(guān)系復雜等問題。一方面，厄瓜多爾政局呈現(xiàn)動蕩趨勢，總統(tǒng)與國會主要黨派存在分歧。在這種情況下，總統(tǒng)難以在不向國會妥協(xié)的前提下通過促進及保護外國投資的法律。在厄瓜多爾內(nèi)部，能礦部、厄國油高層人員持續(xù)變動，在一年時間內(nèi)已經(jīng)發(fā)生能礦部部長、副部長、厄國油總經(jīng)理的人事變動，降低了石油公司對政府維持積極行業(yè)政策的良好預期。另一方面，厄瓜多爾社區(qū)關(guān)系仍存在較大隱患。長期以來，油田社區(qū)對油氣資源開發(fā)與當?shù)亟?jīng)濟民生發(fā)展之間的矛盾積怨較深，盡管政府將油氣開采收入的一部分投入亞馬遜發(fā)展基金用于當?shù)孛裆ㄔO(shè)，但是仍然不能使社區(qū)滿意。進入2022年以來，各地已經(jīng)爆發(fā)多次針對政府的社區(qū)事件，甚至在6月爆發(fā)了全國大罷工，部分堵路、罷工、示威、沖擊生產(chǎn)經(jīng)營場所的事件已經(jīng)對中資石油公司的生產(chǎn)產(chǎn)生直接影響。

4.3 投資建議

《石油法實施細則》打開了中資石油公司與厄國油合作的大門，新冠肺炎疫情期間，中國對厄瓜多爾的疫苗援助深受厄瓜多爾政府和民眾的歡迎，對于中資石油公司拓展業(yè)務(wù)有積極影響。在大型國際石油公司退出厄瓜多爾油氣市場的背景下，相對于其他外資石油公司，中資石油公司具有經(jīng)營、資金、技術(shù)、經(jīng)驗等方面的優(yōu)勢，對厄國油具有較大吸引力。

在厄國油已經(jīng)發(fā)布招標公告的背景下，中資石油公司可以積極與厄國油對接，獲取區(qū)塊技術(shù)資料，篩選并鎖定目標區(qū)塊，通過投標實現(xiàn)簽約。但是，由于當前厄國油采取特殊服務(wù)合同模式，中資石油公司很可能無法獲得區(qū)塊權(quán)益，需審慎評估投資風險和潛在收益。厄國油本身也面臨著社區(qū)風險，中資石油公司需要充分調(diào)查評估項目的社區(qū)風險。

盡管厄國油當前擬采取特殊服務(wù)合同模式，但是不排除厄能礦部后續(xù)協(xié)調(diào)厄國油出讓區(qū)塊權(quán)益的可能性，中資石油公司應該密切關(guān)注。

面對油價高企契機，在經(jīng)歷投資者流失、產(chǎn)量下降后，厄瓜多爾政府設(shè)定了雄心勃勃的增產(chǎn)目標，并通過修訂《石油法》，頒布《石油法實施細則》予以細化落實。其中最顯著的變化是允許厄國油對外合作開發(fā)油氣資源以及采用新的產(chǎn)品分成合同，并且規(guī)定其他國家國有石油公司可以通過直接談判的方式與厄國油確立合作關(guān)系?！妒头▽嵤┘殑t》關(guān)于石油招標委員會、合同變更、合同轉(zhuǎn)制、合同轉(zhuǎn)讓、合同廢止、運輸協(xié)議、油氣信息登記的規(guī)定也有利于改善油氣行業(yè)投資環(huán)境。這些規(guī)定都利好中國國有石油公司在厄瓜多爾獲取投資機會，創(chuàng)造更大價值。