淺析政府融資平臺公司財務(wù)困境與應(yīng)對策略

○ 文/陳麗蓉

近年來，各地政府投融資平臺公司（以下簡稱“公司”）成為城市工程的投融資項目承擔主體，促進了地區(qū)環(huán)境改善和經(jīng)濟發(fā)展，但伴隨市場化管理以及投融資體制變革的深入，公司積淀的隱患逐漸顯現(xiàn)，財務(wù)困境難以有效釋放。

一、財務(wù)困境

(一)過于依賴政府，自身償債能力不足

由于不具備自負盈虧的公司屬性，公司的債務(wù)清償主要依靠政府，其自身難以對金融及經(jīng)營性負債進行保障。同時，由于公司自主經(jīng)營能力明顯不足，制約業(yè)務(wù)管理規(guī)范化水平。

1.資產(chǎn)方面。一是將公益性資產(chǎn)作為公司資本。公司投資多數(shù)為民生服務(wù)保障項目、市政公益基礎(chǔ)設(shè)施工程等，主要用于社會服務(wù)，其主要資金來源通過財政信用體系向金融機構(gòu)借貸和發(fā)放債務(wù)。以增信為目的，少數(shù)公司將劃撥的公益設(shè)施以評估值納入生物資產(chǎn)核算，作為項目資本性投入。或?qū)⒌缆匪纪恋丶{入無形資產(chǎn)及資本公積進行核算。以上做法不符合“公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資公司”的規(guī)定[1]，也不符合企業(yè)會計準則關(guān)于資產(chǎn)的定義。二是資產(chǎn)質(zhì)量普遍不高，變現(xiàn)能力較弱。公司投資公益性項目，資金占用大、回報周期長。項目經(jīng)濟效益無法顯現(xiàn)，制約了公司資產(chǎn)質(zhì)量，債務(wù)償還主要依靠土地出讓返還收入或借新還舊等。

2.負債方面會計核算不準確。一是項目未按工程的實際進度計量工程款，應(yīng)付賬款反映不準確。二是未將借款作為專項債管理或?qū)ｍ椏钣嬋胴搨?/p>

3.收入支出方面。一是費用性支出計入資本性支出。公司將日常運維費用計入在建工程，導致虛增資產(chǎn)，少計成本虛增利潤。二是少計提固定資產(chǎn)折舊、無形資產(chǎn)攤銷，多計利潤。通過少計無形資產(chǎn)攤銷、少計提固定資產(chǎn)折舊形成多計利潤。上述事項不符合“企業(yè)對交易或者事項進行會計確認、計量和報告應(yīng)當保持應(yīng)有的謹慎，不應(yīng)高估資產(chǎn)或者收益、低估負債或者費用”的規(guī)定[2]。

經(jīng)過多年發(fā)展，公司的資產(chǎn)負債率普遍較高，多數(shù)公司主要依靠負債擴張，個別地方政府債務(wù)率偏高，增加了公司財務(wù)困境。

(二)缺乏有效的內(nèi)部控制

公司財務(wù)管理困境產(chǎn)生的最主要根源之一，就是其未建立科學合理的內(nèi)部控制機制。由于公司缺乏投融資計劃，公司發(fā)展方向不明確，難以適應(yīng)的風險管理新要求。盡管各地政府部門的投融資以公司的形態(tài)設(shè)立，但并沒有達到公司治理的基本要求，缺乏必要的監(jiān)督機制，內(nèi)部管理效率低下，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。首先，未嚴格遵循公司機制要求建立規(guī)章制度。部分地區(qū)的公司僅僅單純地集合了幾個政府部門的冗余人員組成，缺少相應(yīng)的法律、金融、財會等方面的專門人才。其次是投資、融資渠道日益收窄，資金來源良莠不齊，公司面臨融資接續(xù)風險。最后是政府投融資平臺的項目管理與服務(wù)大多由當?shù)卣男姓芾聿块T來實施，但其所建立的內(nèi)部規(guī)章制度未能得到嚴格執(zhí)行，風險控制不足，在采購、銷售、工程、全面預算、財務(wù)報告等內(nèi)部管理缺少制度支撐。未建立償債風險的防范、處置及預警機制，缺少應(yīng)對逾期款項追繳措施等管理制度。

（三）盲目擴張，債務(wù)負擔大幅增加

由于公司過度利用財政信譽，存在經(jīng)營風險控制缺陷，從而擴大了項目后期的債務(wù)風險。部分地區(qū)政府部門及公司基于對自身業(yè)績考量，擴大項目投資規(guī)模，增加財務(wù)杠桿和償付風險。一是名股實債，約定政府作為出資方保底收益、優(yōu)先償還。二是以政府背景進行融資宣傳。主要包括公司向金融機構(gòu)貸款用于化債，貸款協(xié)議中都明確約定借款人以其財產(chǎn)償還本合同項下借款本息，包括但不限于市財政預算還款資金及企業(yè)經(jīng)營現(xiàn)金流。公司代表政府與銀行簽訂基金投資協(xié)議，協(xié)議屆滿，公司投資回收。此類基金投資往往是對銀行出資進行的擔保和兜底，屬于名股實債性質(zhì)。三是投資方面，在自身經(jīng)營能力不足的情況下，少數(shù)地方公司為其他國有公司提供借款或擔保，增加公司償債風險，甚至出現(xiàn)公司無法持續(xù)經(jīng)營的風險。

二、原因分析

（一）化債資產(chǎn)質(zhì)量較低，無法改善短期債務(wù)壓力困境

公司資產(chǎn)結(jié)構(gòu)大多是難以變現(xiàn)或不能創(chuàng)造現(xiàn)金流的非經(jīng)營性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)以及應(yīng)收政府債權(quán)，償債能力較低。這是由于成立公司時地方政府投入少，城市化建設(shè)的資金主要來源于融資?？陀^講，公司的運作，對城市新區(qū)的建設(shè)，民生、公益事業(yè)的發(fā)展做出了很大的貢獻，但融資形成的公共產(chǎn)品從償債角度看就顯得力不從心。

（二）公益性資產(chǎn)無法為持續(xù)融資提供支撐

究其原因，主要是公司在發(fā)展過程中，為擴規(guī)模、增實力以及滿足融資條件的需要，采用注入公益性資產(chǎn)的方式為其持續(xù)融資提供支撐。但公益性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上講不屬于公司，目前金融機構(gòu)已明確不再向有公益性資產(chǎn)公司進行融資，影響公司可持續(xù)經(jīng)營。

（三）資產(chǎn)、成本及權(quán)屬等會計信息質(zhì)量，不利于轉(zhuǎn)型和化債

問題產(chǎn)生的主要原因是在公司定位上，政府部門和公司都視其為政府部門的下屬單位，重視完成政府交辦的融資或建設(shè)任務(wù)，輕企業(yè)管理、輕經(jīng)濟核算所致。故公司要市場化轉(zhuǎn)型、要按現(xiàn)代企業(yè)制度要求規(guī)范核算，首先是轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)型先轉(zhuǎn)心。因此，地方政府變革創(chuàng)新，采取多種措施激勵公司開拓轉(zhuǎn)型，促使其轉(zhuǎn)變觀念并主動積極地市場化轉(zhuǎn)型、企業(yè)化管理是非常必要的。其次，公司既要按照行政指令完成融資或建設(shè)任務(wù)，又要進行市場化經(jīng)營的雙重性，也是其執(zhí)行會計制度問題較多的一個原因。

三、應(yīng)對策略

（一）針對債務(wù)困境，關(guān)鍵是建立借用管還的統(tǒng)籌平衡機制

建議地方政府、公司及相關(guān)資金使用單位，欲舉債，先謀還。申請舉債前做實可研，選好項目，細化財務(wù)測算，建立投入產(chǎn)出平衡模型，落實收益與融資平衡措施；舉債后相關(guān)政府部門、業(yè)主單位、建設(shè)施工單位和運營單位通力協(xié)作，項目高效建設(shè)和運營，并將績效評價和信息公開等管理制度的執(zhí)行貫穿于其中；資金使用單位切實履行償債主體責任，財政部門多途徑、早謀劃應(yīng)對還本付息風險，切實做到借用管還統(tǒng)籌平衡。

（二）加快市場化轉(zhuǎn)型，理順公司治理產(chǎn)權(quán)不清晰的問題

地方政府本著循序漸進的原則，采取股權(quán)劃轉(zhuǎn)、資產(chǎn)劃撥等方式逐步向公司注入經(jīng)營性資產(chǎn)，逐步剝離其公益性資產(chǎn)，以確保其財務(wù)狀況穩(wěn)定且可持續(xù)。加快市場化轉(zhuǎn)型步伐。建議今后地方政府給公司的城市道路、醫(yī)院、學校等的建設(shè)資金，不再采用撥款的形式，而是政府通過簽訂經(jīng)濟合同的形式支付資金購買，公司以代建業(yè)務(wù)運作管理，建成完工后移交政府相關(guān)職能部門。通過經(jīng)濟合同這樣的市場化運作方式明確政企雙方的責任和義務(wù)，支持公司的市場化轉(zhuǎn)型。同時，公司也要根據(jù)自身能力，積極探索與地方經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的經(jīng)營性業(yè)務(wù)，圍繞當?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈延伸和構(gòu)建多元化業(yè)務(wù)布局，以壯實力并持續(xù)發(fā)展。三是公司全面清查現(xiàn)有資產(chǎn)，采取多種措施盤活存量資產(chǎn)。

（三）建立適合政府背景公司運行的會計核算辦法

建議有關(guān)部門組織制訂一套以會計法、企業(yè)會計準則的基本原則為依據(jù)，適合公司整個行業(yè)功能業(yè)務(wù)、轉(zhuǎn)型業(yè)務(wù)核算的具體會計處理辦法，輔之以適當?shù)目己?，促使其為?jīng)營決策、重大風險的控制提供真實有用的會計信息。

（四）健全公司內(nèi)部控制，提高風險防范能力

建議公司在資產(chǎn)、工程、債務(wù)、投資管理，資金預算、財務(wù)報告等核心業(yè)務(wù)以及企業(yè)戰(zhàn)略和文化、內(nèi)部監(jiān)督等方面按照企業(yè)內(nèi)控規(guī)范要求建立健全內(nèi)部管理制度，全面梳理功能業(yè)務(wù)和經(jīng)營業(yè)務(wù)流程，分析提出轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略目標，提出關(guān)鍵控制措施、債務(wù)規(guī)?？刂萍邦A警指標，重造規(guī)范的業(yè)務(wù)處理流程、債務(wù)風險控制流程以及內(nèi)部監(jiān)督流程，全面提高公司各類業(yè)務(wù)的合規(guī)性水平，以及防范、控制重大風險的能力，促進公司轉(zhuǎn)型和化債目標的實現(xiàn)。

注釋：

[1]《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）

[2]《企業(yè)會計準則——基本準則》第十八條